新时代残疾人福利权保障的发展演进与立法建议——从理念、政策到法治化*

徐 爽

前言

***总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入了新时代。”这是对我国社会发展历史阶段的科学论断。新时代下，我国残疾人福利事业开启了新征程，从理念、政策到法律保障都经历着深刻的变化。由福利发展为权利，国家保障残疾人的福利权，提升残疾人生活质量，满足社会发展需求，确保社会公平正义[1]。

1.残疾人享有福利权，是残疾人权益保障的趋势

福利不是一种“怜悯”，更不是一种“恩赐”。在现代国家中，社会成员的生存和生活受到来自各方面激烈竞争的压力，处于某种“不安全”状态。为保障其基本生活的安稳、消除生存之虞的威胁，社会成员需要获得国家和社会提供的经济、社会、文化方面的帮助和支持，这些帮助和支持就构成了福利的主要内容。现代国家把公民福利纳入其权利保障的范围内，福利成为每一个公民以其公民身份即可向国家主张的权利，而得到尊重、保障和促进。以至于谁的福利权利如果没有得到尊重，就可以正当地断言他或她没有被当作平等的公民加以对待[2]。

福利从早期的由国家提供的政策性支持和扶助，发展为一项权利，其实质反映了国家与个人之间的新型关系，即，国家不再扮演过去的“消极守夜人”角色，而是积极作为，通过提供物资经费、公共服务等方式，支持社会成员的基本生活，并且着重扶助社会群体中的弱势者，补齐不足，缩小社会分化中各个层级间的差距，以构造一个平等而正义的社会。福利权的兴起与发展，无论对国家还是对受益者个人来说，都是社会文明程度提高的表现。

在享有福利权的主体中，残疾人作为特别困难的群体，也就是罗尔斯在《正义论》中所讲“最少受益者”，理应得到国家特别关注和保护。因为他们的生存和生活处于社会边缘，福利权对于他们而言，其意义较之健全人，更为重要和迫切。我国现行宪法第四十五条规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。……国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”在该条第一款中，“疾病”指经医务部门诊断由于患有某种疾病而部分或完全丧失劳动能力，而“丧失劳动能力”则是指年老体弱，身体患病或因伤、残等各种情况造成的部分劳动能力丧失[3]。这些情况都与残疾密切相关，宪法庄严承诺，国家发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业以保证出现前述困难的社会成员能获得物质帮助。在第三款中，宪法更是明确规定“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。这为残疾人享有福利权提供了直接的宪法依据。残疾人是享有福利权的主体；与之相对应的，国家和社会赋有保障残疾人福利权得以实现的责任。

2.新时代，残疾人福利权理念和内容的更新

“福利权”作为一项权利，其中“福利”代表福利权指向的内容，“权利”表明福利权的权利属性[4]。随着时代不断进步，福利权的内容经历了从“狭义福利”到“广义福利”即“大福利”的过程。

2.1 我国残疾人福利权保障的时代变迁

狭义的福利概念，通常是指国家和社会为增进与完善社会成员尤其是困难者的基本生活而实施的一种社会制度，旨在通过提供资金和服务，保证社会成员最低限度的生活水平。我国长期以来，一直对残疾人群体提供维持其基本生活的福利保障。李克强总理曾指出：“残疾人是困难群体中的困难群体，是短板中的短板。既然有短板，就要补上，而且要优先补上。”由此，从福利权的享有来看，残疾人应当“优先补上”，保障其基本生活水准。

不仅如此，从福利权所包含的内容来看，残疾人的福利权从“狭义”不断扩展到“广义”。在我国，福利权过去普遍被界定为“社会保障权下的一项子权利”[5]，大多数学者通常认为福利属于社会保障的一部分，也就是说，社会保障包括社会保险、社会救助、社会福利以及残疾军人和伤残警察的抚恤优待等。然而，在国际社会，尤其是福利制度最早兴起的德国、英国、美国等国家，情况恰恰相反。福利权被认为是“比社会保障权更为含义宽泛的一种权利”[6]，其内容涵盖国家和社会为保障社会成员享有适足的生活水准和发展机会而提供的各种资金补贴和社会服务。即是说，以保证人有尊严的生活为目的，一切与社会保障和公共服务制度相关联的物质、文化生活帮助和“好处”都被纳入福利权的范畴。这其实是一个内容相当丰富的广义的福利概念，也就是通常所称的“大福利”概念。

我国在改革开放以前，由于经济发展水平低下和残疾人福利理念滞后，针对残疾人的福利主要集中于福利企业的生产指导和伤残军人的优待，受益群体人数少、保障程度低。改革开放以后，以1988年残疾人联合会成立为标志，残疾人福利工作逐渐发展起来。这一时期的残疾人政策以人道主义思想为主，以残疾人自立为目标，通过一系列倾斜性配置制度对残疾人发挥庇护作用。政策内容囊括了特殊教育、康复、就业、福利行政和权益保障等方面。随着《残疾人保障法》《残疾人就业条例》《残疾人教育条例》等一系列法律法规的颁布，残疾人权益保障逐步获得了稳定可靠的制度化支撑。

随着改革开放的深化和经济实力的提升，我国逐步具备了足够的国力来建设高水平的社会福利制度。2007年，国家提出将推进社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”升级。城乡居民共享、地区差异缩小且覆盖范围广的适度普惠型社会福利制度正是保障残疾人福利权实现的重要平台。借助这样的社会福利制度，残疾人群体可从中优先享有福利权的特殊保护，平等、充分地参与和融入社会生活，将自身发展融入并促进社会进步的进程中，谋求共同发展。

2008年，我国批准加入《残疾人权利公约》后，残疾人事业再次迈进新的历史阶段。这一年，《关于促进残疾人事业发展的意见》以最高规格的文件形式对残疾人事业作出总体部署，要求“健全残疾人社会保障制度，加强残疾人服务体系建设，……努力使残疾人同全国人民一道向着更高水平的小康社会迈进”。其中，“社会保障”和“公共服务”两个体系的建设，对接了国际通行的“大福利”观，标志着我国残疾人福利权的内涵得到大幅扩展。

以1988和2008两个时间节点为标志，我国残疾人福利事业从理念到政策、再到制度建设，不断实现“跃迁式”发展。这一历史进程绝非孤立，它正是以整体的社会福利事业以及经济社会发展为基础的，同时，也是与整体的社会福利事业以及经济社会发展进程相同步的。

2.2 残疾人福利权内容的跨度：从民生保障到积极福利

福利权保障从理念到政策随时代进步而不断更新，与之对应的残疾人福利内容大为拓展，覆盖了从基本生活水准到个人发展的最大可能性。一方面，增强人自身的生存能力来面对和解决各种风险，另一方面，支持残疾人自我实现和发展。

首先，根据《农村残疾人扶贫开发纲要（2011—2020年）》，2012年农村地区仍有2000万以上的贫困残疾人；到2015年，588万农村贫困残疾人摆脱贫困，这意味着，目前我国还有1400多万农村贫困残疾人。由于残疾影响、受教育程度偏低、缺乏技能、机会不均等、扶贫资金投入不足等原因，农村残疾人和贫困人口这两个群体存在高度重合的现象。他们迫切需要从福利权中受益的内容，正是传统福利中的扶贫和救助部分。按照《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划（2016—2020年）》的部署，农村符合条件的残疾人应全部纳入最低生活保障，农村残疾人按规定参加新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗。截至2015年，我国城乡1088.5万残疾人被纳入最低生活保障范围[7]；2016年，城乡残疾居民参加社会养老保险达到79.0%以上，其中代缴养老保险费比例达到92.5%。领取养老金待遇的人数达到936.1万人[8]。从2015年起，有517.7万和440.1万城乡残疾人分别享受了贫困残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。

从福利所涵盖的养老保险、医疗保险、最低生活保障、两项补贴、养老金以及保险费代缴等内容看，残疾人所享有的这部分福利权就是要保障残疾人及其家庭不愁吃、不愁穿，过上不失去尊严的生活，重点放在消除贫困、维持生存上，可以说是一种生存型福利。生存型福利为残疾人群体编织了一张基本生活的安全网，真正兜住民生底线。

其次，在新时代下，我国社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。“日益增长的物质文化需要”已经不能准确地反映民众的主要诉求了。因为，“物质”已相对丰富，而民众对社会“文化”生活的期望也大大提升。由此，福利权包含的内容也变得更加丰富，继而传导到残疾人福利权，除了前述维持基本生活、扶贫济困的生存型福利部分，还有支持鼓励残疾人积极参与公共活动、融入社会主流的发展型福利[9]部分，包括保障残疾人免费乘坐市内交通工具，无障碍地使用图书馆、文化馆、纪念馆、体育场馆、社区健身器材等公共文化场所和设施，参与各种体育、文化、娱乐活动等。发展型福利所提供的，正是成就残疾人自信自强，不断完善自我、追求理想的条件和手段。

残疾人福利权覆盖的跨度从“生存”到“发展”。如此，这样一个具有足够包容度的“大福利权”既是维护残疾人个人社会性生存所必需的基本权利；又具有向上提升的各种可能，将残疾人视为人的多样性的一部分和人类的一分子，提供其平等、充分融入社会生活的便利条件，最终服务于人与社会发展的最高目标。

3.《意见》和《规划》勾画出残疾人福利新政策

《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（简称《意见》和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》第十一章（简称《规划》）这两个纲领性文件为新时代下残疾人福利工作的发展描绘了清晰蓝图，也为残疾人享有的“大福利权”勾画出完整边界。

《意见》提出的“两个体系”建设是对残疾人福利工作提出的总体要求，使残疾人生存、医疗、康复、教育、就业等基本需求得到制度性保障，残疾人生活状况得到改善。而《规划》明确宣示了政府的义务，指出“享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。”《规划》在划分出的公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生等八个领域中，专门为残疾人服务单辟一个领域，列出适合残疾人特殊需求的基本公共服务，创造便利化条件和友好型环境，让残疾人安居乐业。对此，《规划》细化了10个服务项目，包括：两项补贴、无业重度残疾人最低生活保障、残疾人基本社会保险个人缴费资助和保险待遇、残疾人基本住房保障、残疾人托养服务、残疾人康复、残疾人教育、残疾人职业培训和就业服务、残疾人文化体育、无障碍环境支持。这份由政府提供的公共服务清单对应的，正是残疾人能享有的种种福利权利。

4.《残疾人福利条例》：残疾人福利权保障的法治化

权利之所以能成为一项权利，其重要特征就是有相关法律法规加以规定，使其能以“法定权利”的形式体现和具化。福利权自然亦不例外。相较于其他权利而言，福利权的内容涉及公民个人生活及社会化存在的方方面面，内容庞杂而细碎，并且很多都隐藏在公民日常生活的各个角落，似乎不那么引人注目。而恰恰因为福利权与个人生活息息相关，所以，对于残疾人而言，这一维系生活的“基础性”价值和意义就显得更为重要，也因此急需立法的保护。

4.1 目前我国立法中残疾人福利权的相关规定

1990年第七届全国人大常委会通过了《残疾人保障法》。2008年，《残疾人保障法》全面修订，成为我国残疾人权益保障事业的法律依据。依据该法，国务院陆续制定了《康复条例》《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》《无障碍环境建设条例》以及部门规章等实施细则。与此同时，我国约有50部法律直接涉及残疾人的某些特别事项或对残疾人权利作出特别规定。各省、自治区、直辖市均制定了《〈残疾人保障法〉实施办法》等法规规章。以《残疾人保障法》为“母法”、四条例为“支架”搭建起来的残疾人保障法律体系已经初步形成。

具体到残疾人福利这一领域，在残疾人权益保障体系中，关于残疾人福利权的规定主要分布在《残疾人保障法》第五章文化生活、第六章社会保障部分，以及四条例的相应章节。此外，其他一些法律法规规章，如《社会保险法》《社会救助暂行办法》等也零散涉及残疾人的社会保险等福利问题。

4.2 制定《残疾人福利条例》的必要性

如上所列，我国关于残疾人福利的立法已经取得了成就；在相关法律的指引下，残疾人相关权益得到实现。但时代在发展，社会主义新时代要求我们持续保障残疾人基本权利，提升残疾人福利水平，制定专门的《残疾人福利条例》成为发展残疾人事业的重要组成部分。

4.2.1 新时代发展的需求

立法必须立足现实，滞后立法与不切实际的超前立法都不合适。是否立法、如何立法，归根结底取决于残疾人事业自身的需要与本国的经济社会条件。

首先，从社会进步来讲，在改革开放后相当长一段时期，由于国家实力增长与残疾人事业自身发展的规律，残疾人事业任重道远。在有限的条件下，只能首先关注残疾人最基本的福利，也就是他们的生存权。时至今日，改革开放逾四十年，中国人的生活发生了巨大变化，残疾人的福利也应有同步的改善。由于残疾人群体的特殊性，他们很难像普通人那样自然而然地分享改革红利，所以，在新时代，国家将以更积极的作为来改善残疾人的生活。

其次，从保障能力上讲，随着国力的提升与残疾人事业自身的发展，残疾人事业在人力与物力两方面都得到很大改善。我们有健全的组织、充足的财政，社会团体、企事业单位与个人也能给予前所未有的支持。和四十年前相比，这是优越的资源，但也是复杂的局面。如何统筹、优化各项资源，使它们有序且有效地转化为残疾人福利，是我们面对的挑战。在提高国家治理能力的进程中，我们需要制定专门的《残疾人福利条利》对之加以全面规范。

再次，从观念革新来讲，改革开放以来，残疾人事业在已有成就的基础上，需要继续发展。这种发展是物质上的，也是观念上的。我们需要用专门的残疾人福利立法来统一残疾人事业参与者的认识，更需要这样一部条例来提升全社会的残疾人福利观。在快速进步的时代，立法不仅仅是经验总结的结晶，亦要引领这个时代。《残疾人福利条例》的制定必能潜移默化地充实和完善社会主义价值观，为残疾人福利的进一步发展奠定思想基础。

4.2.2 完善现有立法体系的要求

就目前关于残疾人福利权的法律规定来看，虽然相应规定已经不少，但总的来说，《残疾人保障法》中关于残疾人福利权的规定过于原则化，而具体福利权的法条又“埋没”于各法律法规中，存在着零散化、碎片化的情况。这就造成残疾人福利权法律规定缺乏系统性，有交叉重复也有部分“盲区”，继而法律执行实施力度不足，评估监督机制也难以到位。

由此，我们迫切需要采用立法这一实质性行动制定专门的《残疾人福利条例》，补上现有体系中条例层级的“短板”，将残疾人福利覆盖的范围、残疾人福利的标准、各级政府的责任、社会组织的力量、残疾人福利权实现的保障措施和法律责任等科学合理地规定出来，使得残疾人福利权保障专门化、系统化、法律化，为残疾人事业发展提供坚实的法治基础。

图1 《残疾人福利条例》为残疾人权益保障法律体系补上“短板”

4.3 《残疾人福利条例》的立法建议

我们建议制定《残疾人福利条例》，作为残疾人福利一体化的专门性法律，补上残疾人权益法律保障体系的最后一个“缺口”，以实现现有体系的完备、周延和内在协调，切实为残疾人福利权利保障提供法律支撑。

4.3.1 《残疾人福利条例》的定位与宗旨

《残疾人福利条例》的立法不能定位于简单的条文汇总，而是需要细化现有的《残疾人保障法》中关于福利的原则性规定，清理、整合现有残疾人福利的相关规定，将全部立法条文形成一个系统化的整体，精准地反映残疾人群体的现实需求，精准地解决残疾人群体的现实困难。

制定《残疾人福利条例》并不是鼓励残疾人脱离劳动、坐享福利，而是通过福利制度恢复和增强其自我发展能力，最大限度激发残疾人的内生动力，增强残疾人的自我发展能力和社会参与能力，帮助残疾人通过自身努力创造更加幸福的生活。推动发展残疾人福利，并不是使残疾人成为被隔离的群体，而是促使其平等、充分地参与和融入社会生活。残疾人群拥有融入社会的权利，这是保障残疾人尊严和发展的必要方式。残疾人群的全面发展，不止吃饱穿暖，还有精神、心理和价值上的追求，即作为社会平等的一员，更加充分地参与经济、政治、社会和文化等各个方面，实现和社会的全方位融合。

4.3.2 《残疾人福利条例》的框架与主要内容

由于残疾人福利权涵盖的范围广泛、内容杂多，从福利权的具体内容考虑，《残疾人福利条例》所要调整的，主要集中于《残疾人保障法》中尚未有专门的条例规定“文化生活”和“社会保险”两大领域，整合庞杂的福利规定，形成包括“公共服务”与“社会保障”在内的两大领域，既对接“大福利”概念，又实现了《中共中央、国务院关于残疾人事业发展的意见》确立的“两体系”建设法治化。

具体来说，《残疾人福利条例》的主要内容应包括以下几方面。

第一，明确残疾人福利保障的目的和基本原则

制定该条例的目的是为了维护残疾人的合法权益，发展残疾人福利，促进残疾人平等、充分地参与和融入社会生活，共享社会发展成果。由此，制定条例所贯彻的立法原则：首先，消除基于残疾的障碍，为残疾人提供“兜底型”福利，使其实现有尊严的生活，促进残疾人能力的恢复和发展；其次，消除基于残疾的歧视，保障残疾人平等地充分享有法律规定的福利。通过该条例确立政府主导、社会参与、市场推动、家庭尽责的福利供给机制，实现城乡之间、地域之间和不同残疾类型之间的福利均衡，使残疾人小康进程与全社会小康进程相协调、相适应，不让残疾人在全面建设小康进程中掉队。

第二，为残疾人提供通用盲文和手语服务

条例的制定很有必要完善《无障碍环境建设条例》中关于盲文和手语的特别保护的规定，增加在突发事件的发布中、在重大会议和活动以及广播电视文化节目中配播手语和字幕，保证残疾人充分知晓信息，加强残疾人文化建设。

第三，给予残疾人公共交通的便利和优惠

在现有规定和实践的基础上，建议条例适度扩大残疾人出行的公共交通便利和优惠力度，包括：为残疾人提供远程铁路、民航、公路和水运等交通服务票务优惠；将免费乘坐市内公共交通工具的范围扩大到所有残疾人；残疾人可免费携带导盲犬、使用轮椅等辅具出行。规定的目的在于使残疾人走出家门，充分享受公共资源，为残疾人增强能力、融入社会提供更多的便利和机会，把我们的生活环境变为真正“无障碍”环境。

第四，解决残疾人社会保障中的现存问题

社会保障是条例的核心内容，也是残疾人群体最关注、最期待的福利项目。该部分内容主要包括残疾人社会保险和社会救助，涉及最低生活保障、临时救助、生活补贴、专项救助、专项福利、优抚安置等，以及社会慈善和托养机构等。

总的来说，关于残疾人社会保险的规定，需努力解决现存的多重立法难题。首先，我国相当多的残疾人处于无业、失业或灵活就业状态，因此，条例应重点考虑为无业、失业或灵活就业的残疾人参加社会保险预留制度通道，鼓励他们参加社会保险，解决其后顾之忧，为他们分享社会发展成果创造条件。其次，农村残疾人的社会保险问题，事关全面建成小康社会的目标，也是落实2020年脱贫计划的具体要求，因此，如何统一规定城镇和农村社会保险，是立法的重要问题。再次，合理差别的补贴制度应在条例中得到体现。

第五，提供残疾人参与和救济的渠道

在制定和推行残疾人福利体系过程中，需要建立完善残疾人的权利救济机制，为其建立制度性的利益表达和救济渠道。因此，建立专门针对残疾人权益纠纷的解决机制，以此加强对残疾人弱势群体的行政和司法保护。特别是残联应当进一步开展法律援助工作，确立残联在残疾人维权中的工作模式。

表2 《残疾人福利条例》的框架与主要内容

4.3.3 《残疾人福利条例》立法应注意的几个问题

《残疾人福利条例》作为推动残疾人福利权保障的基本法，需要探索适合中国国情、又引导社会发展方向的立法模式，逐步统一和提高残疾人的福利水平，改进现有残疾人福利保障实践中尚存的问题，处理好条例与现有法律法规之间的衔接。这既涉及立法技术问题，也直接关系到立法的理念和资源问题。

第一，残疾人福利权保障的标准问题。确立残疾人福利保障的标准，往往难以回避标准的统一性和地区差异的矛盾、标准的确定性和动态调整的矛盾、标准的完备性和实现能力的矛盾。现阶段确立残疾人福利的保障标准，需要从残疾人最直接、最现实、最迫切的需求入手，着力解决残疾人因残疾产生的生活保障问题和享有公共服务以参与社会生活的问题。我们希望通过《残疾人福利条例》立法为全国及地方各级残疾人福利制度确立科学、统一、规范的标准，及时总结各地残疾人福利保障的先进经验和做法，将全国及地方各级残疾人福利工作纳入法治轨道，同时消除部门壁垒，尤其是在建立残疾人工作协调机制方面，应注重科学配置权责分工，适度扩充残联职权，比如扩充残联在推动残疾人精神文化生活、发放残疾人补贴、进行残疾人维权公益诉讼等事项上的职权，使其有权有能地开展工作，切实推进残疾人福利。

第二，残疾人福利制度中一些笼统的设计需要通过立法来完善。就残疾人福利保障实践来看，福利提供和残疾人实际需求之间最大的矛盾在于残疾人的特殊困难被普遍化规定所“遮蔽”。由此，在《残疾人福利条例》立法中，要注意福利覆盖的范围要全面、完整、无遗漏，保证残疾人群体能够获得普遍化的福利，同时又能针对不同的残疾主体、残疾类别、发展诉求等具体情况区分出不同种类的福利。此外，根据经济社会发展水平、残疾人生活保障需求、残疾人的康复情况和生活变化等情况，对福利标准进行适时调整。建立科学、合理、便民的福利评价机制，提高管理和服务的效能。

第三，与既有福利制度衔接问题。立法能否顺利推行和立法后的实施效果，很大程度上取决于立法与原有制度的衔接。在《残疾人福利条例》立法中，需要处理该法与其他社会福利制度的外部衔接问题，以及与残疾人权益保障法律体系中其他法律法规的内部衔接问题。注重残疾人福利与社会救助、社会保险、公益慈善有效衔接，避免残疾人因获得福利而丧失其他社会保障的情况发生，比如：推动残疾人康复福利与工伤保险制度衔接，推动残疾人照料服务与养老保险制度结合，将残疾人就业福利与现行社会保险制度对接，以此实现残疾人福利与社会保障制度的融合对接。此外在残疾人权益保障福利体系内部，也需要注意其他法律法规之间的衔接，做到全面覆盖、分类细致、内外协调、合理可行，构建统一完备的残疾人福利权法律体系。

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