中国残疾人辅助器具政策研究

杨立雄 李 晞

提升个人行动能力是促进残疾人生活自立和社会参与的重要途径，而辅助器具在提升残疾人个人行动能力、促进社会参与方面起到了非常重要的作用。经过30多年的发展，残疾人辅助器具救助政策初步形成，在一定程度上缓解了贫困残疾人的辅助器具需求。但是从总体上看，残疾人辅助器具存在政策不完善、服务网络不健全、服务能力低等问题［1］，辅助器具需求远未满足。我国8500万残疾人中超过三分之一有辅助器具需求，而整个“十二五”期间，全国残联系统提供的各类辅助器具只有600余万件，残疾人辅助器具配置率不到六分之一［2］。《辅助器具推广和服务“十三五”实施方案》显示，2015年，在持证的2600万残疾人中有920万提出辅助器具需求，有758万持证残疾人和残疾儿童未得到基本的辅助器具服务。除此之外，在老龄化和高龄化的背景下，我国长期卧床、生活不能自理的老年人已达到2700 万人，半身不遂的约有70万人，82万老年性痴呆病人中约有24万人长期卧床，失能老年人的增加导致对辅助器具需求的快速增长。［3］这些人群多数难以通过社会救助政策解决其辅助器具需求。在实现全面建成小康社会背景下，完成“残疾人辅助器具适配率达到80%”的目标，就需要建立一套完善的辅助器具社会保障制度［4］，包括面向贫困残疾群体的辅助器具适配社会救助政策、面向疾病康复和工伤康复群体的辅助器具适配社会保险政策，以及面向全体残疾人的辅助器具适配政策。

我国残疾人辅助器具社会政策起源于20世纪80年代，当时在实施残疾人“三项康复”工作时，辅助器具成为“三项康复”的重要内容［5］，随后又实施了“长江新里程”“七彩梦行动”等项目。在社会保险领域，《工伤保险条例》颁布后，工伤劳动者得到辅助器具的支持；针对军人、警察等特定群体，则实施了国家保障的辅助器具支持政策。最近几年，部分地区开始探索针对全体残疾人的补贴政策，并取得良好效果。本文对残疾人辅助器具政策（包括对特定群体的辅助器具补助政策和针对全体残疾人的辅助器具补贴政策）的发展过程进行了简单回顾，分析了存在的问题，最后提出相关建议。

1.残疾人辅助器具政策发展历程

1.1 残疾人辅助器具补贴政策发展现状

从发展趋势看，“十三五”期间，伴随经济社会发展和我国社会保障体系的健全，我国的辅助器具政策将逐步由救助型向福利型转向。2006年，中国残联发布的《关于进一步加强残疾人辅助器具服务工作的意见》提出，“推动有条件的地区出台残疾人辅助器具配置的补偿和救助政策，逐步纳入相关社会保障体系，建立起残疾人辅助器具配置的经费给付机制，确保残疾人辅助器具服务的可持续发展”，首次将辅助器具政策覆盖范围扩大到全体残疾人。但由于没有提出具体的措施和明确各部门的职责，辅助器具政策进展缓慢。2010年，中国残联等部门和单位印发《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见》，提出“对重度残疾人适配基本型辅助器具给予政府补贴”，将对重度残疾人适配基本型辅助器具作为提升残疾人能力的一项举措。在此文件的指导下，部分地方政府开始着手制定普惠型的辅助器具政策。《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》提出残疾人辅助器具适配率要达到80%的目标，为此，有条件的地方开始对残疾人适配基本型辅助器具给予补贴。2017年7月1日起施行的《残疾预防和残疾人康复条例》则将辅助器具配置作为残疾人社区康复工作的一部分，要求县级政府加大支持力度，进一步落实残疾人辅助器具政策。

目前，北京、辽宁、上海、江苏、福建、宁夏等省市区以及深圳、宁波、济南等地制定了辅助器具补贴政策，2018年，还有部分地区即将出台残疾人辅助器具的补贴政策。下面就北京市、深圳市、江苏省、福建省和宁波市五个地区的残疾人辅助器具补贴政策进行比较分析。深圳市于2010年率先出台《深圳市残疾人辅助器具服务管理办法》。2015年，宁波市出台了《宁波市残疾人辅助器具服务管理办法》。2016年，北京市出台《北京市残疾人辅助器具服务管理办法（试行）》，江苏省出台《江苏省残疾人辅助器具适配补贴暂行办法》。2017年，福建省出台《福建省残疾人基本型辅助器具适配补贴实施办法》。比较上述五个地区的残疾人辅助器具政策，其区别主要表现为以下几个方面。

1.1.1 辅助器具补贴的人群范围不同。上述几个地区对补贴人群的限制条件主要有两个，即户籍和持残疾人证。但目前我国残疾人超过8500万人中持证残疾人只有3000多万人，在未持证人的人群中，以老年人、儿童为主。考虑持证因素，五个地区的残疾人补贴范围有所区别（见表1）。

1.1.2 辅助器具补贴标准不一。上述五个地区的补贴分为两种模式：第一种模式为均一补贴，即符合条件的残疾人按同一标准进行补贴，深圳市和江苏省属于这种模式；第二种模式为差别补贴，即根据贫困程度划分不同补贴标准，北京、福建和宁波属于这种模式。前者属于纯粹的社会福利政策，而后者是将辅助器具社会救助政策与社会福利政策相结合（见表2）。

表1 五个地区残疾人辅助器具补贴人群范围比较

表2 五个地区残疾人辅助器具补贴标准比较

1.1.3 资金来源不同。资金来源从整体上可分为财政支出和专项保障资金，但各地有所差异。北京市的资金来源于市级和区级两级财政；深圳市的资金来源于深圳市福利彩票公益金、市残疾人就业保障金和区残疾人就业保障金；江苏省的资金来源于各级财政和慈善捐助等用于辅助器具适配服务的经费，其中75%用于购买辅助器具产品补贴，25%作为开展辅助器具适配服务经费；福建省的资金来源于省、市、县（区）三级财政；宁波市的资金来源于市、县（市）区两级残疾人阳光品质康复工程专项资金、康复工程辅助器具项目专项经费。

1.1.4 补贴目录不同。北京市和深圳市将补贴目录划分为两类，其中北京市按人群划为成年残疾人和残疾儿童两类并按照辅助器具大小额度进行分类补贴；深圳市按照辅助器具类别建立A类和B类补贴目录。江苏和福建实行统一的目录，其中江苏省制定了《江苏省残疾人基本辅助器具目录》，福建省制定了《残疾人基本型辅助器具适配补贴目录》。宁波市参考上海市辅具服务网，以其每年更新的产品库、《残疾人辅助器具实用手册》及《残疾人辅助器具适配目录指南》相关项目（除爬楼梯机外）作为目录制定依据。

1.2 特定群体辅助器具政策发展现状

国家和地方颁布了一系列法令和条例保障伤残军人和警察的权利，其中包括辅助器具权利。《军人抚恤优待条例》明确规定，“残疾军人需要配置假肢、代步三轮车等辅助器械，正在服现役的，由军队军级以上单位负责解决；退出现役的，由省级人民政府民政部门负责解决”。2013年，民政部、中国残联就残疾军人待遇问题下发《关于残疾军人享受社会残疾人待遇有关问题的通知》，同年，民政部就残疾军人的辅助器具配备专门制定《残疾军人康复辅助器具配置暂行办法》，明确了残疾军人配置康复辅助器具资金的筹资渠道。另外，对于民兵预备役人员，根据《执行多样化军事任务民兵预备役人员抚恤优待办法》，由于其执行多样化军事任务致残并不属于《工伤保险条例》适用范围的，按照《军人抚恤优待条例》《伤残抚恤管理办法》有关规定评定残疾等级，并享受相关待遇。同时，国家对某些特殊伤残军人给予免费配置辅助器具。如为1949年前入伍、现在乡的1至5级残疾军人配发小腿假肢、前臂假肢、病理鞋等康复辅助器具，为1949年前入伍、有听力障碍的在乡残疾军人配发助听器。中央财政为此下拨专项经费1.99亿元，惠及4.6万名残疾军人。除此之外，2016年民政部还对伤残人民警察可享受的辅助器具待遇进行了规定，在《关于伤残人民警察享受社会残疾人待遇的有关问题的通知》（民发〔2016〕125号）中，规定惠及特定残疾人的政策待遇（如安装假肢、配发轮椅车等），按照有关身体残疾的特殊要求，符合条件的伤残人民警察应予享受。

基于民政部《残疾军人康复辅助器具配置暂行办法》（民发〔2013〕15号），重庆、广东、湖北、湖南、山东、上海、新疆、云南、吉林、辽宁、山西、四川、天津等十三个省市区出台了当地的实施办法。对8个省市区的辅助器具配置政策进行比较（详见表3），残疾军人、伤残人民警察和伤残国家机关工作人员的辅助器具配置资金来源不同，其中， 残疾军人的辅助器具配置资金多由省级财政承担，伤残人民警察和国家机关工作人员的费用则由其所在单位承担。新疆的筹集渠道呈现明显的多元化特征，包括省级财政、福利彩票公益金、社会捐助和慈善公益金。

表3 部分省市区残疾军人辅助器具配置比较

续表

虽然大部分省市的残疾军人辅助器具配置标准差距不大，但是由于地域的不同，使得辅助器具待遇存在差别。以《残疾军人康复辅助器具配置目录》为例，民政部的目录共列了96项，包括：假肢30项、矫形器40项、移动辅助器具12项、生活自理类辅助器具7项、信息交流辅助器具4项、其他辅助器具3项，但是部分省市的目录却大大缩水（见表4）。

表4 民政部、山东、湖北辅助器具配置目录对比

2.残疾人辅助器具政策有待改进的方面

2.1 辅助器具政策建设相对滞后

残疾人辅助器具社会救助政策的目标在于保障贫困群体的基本辅助器具配置，具有受益面窄、保障面低的特点。要在短短的三年时间内完成残疾人辅助器具适配率80%的目标，还需要社会保险、社会福利和商业性保障同时发力。目前我国的辅助器具还未形成体系，以贫困残疾群体为保障对象的救助政策已实践多年，但是补贴政策仍然只在少数省市区实施，社会保险也只对工伤者进行保障。

造成政策建设滞后的原因是多方面的：首先，对残疾人辅助器具政策的认识不到位。残疾人辅助器具是提升残疾人独立生活能力，参与社会的重要渠道，但在残疾人基本生活、医疗康复保障不充分的前提下，政策制定者还未把辅助器具政策列入议事日程。其次，从中央到地方未能准确地掌握有辅助器具需求的残疾人状况。现有的残疾人统计数据限于持证残疾人，而非持证残疾人的数据还未能做到精准掌握。另外，辅助器具的适配具有很强的个性化，不同残疾类型和残疾等级所需要的辅助器具类型和价格上存在较大差异，因而难以对残疾人辅助器具福利制度进行费用估算。最后，辅助器具的配置是一个系统工程，不仅要求辅助器具制造业能满足残疾人的需求，更为重要的是建立一支专业化的辅助器具适配队伍，而适配又涉及功能评估、制定适配方案、康复辅助器具配置、适应性训练及调整、跟踪随访等一系列过程，每个过程又需要配备专业人员，适配人才的缺失是我国多数地区存在的问题。

2.2 辅助器具政策有待整合

目前，我国辅助器具补贴政策主要由针对贫困人口的辅助器具救助政策、针对普通残疾人的辅助器具政策和针对特定群体的辅助器具政策组成。除此之外，在工伤保险中还制定了较为详细的辅助器具配置政策。上述政策涉及多个管理部门，包括残联、民政、人力资源和社会保障、卫计委等，但其相互独立，缺乏有效的整合。

2.2.1 特定群体辅助器具政策与普通残疾人辅助器具政策缺乏衔接。主要表现为：（1）筹资方式不同。工伤保险辅助器具的配置由雇用单位缴费形成的工伤保险基金支付，残疾军人辅助器具的配置由国家财政负担，普通残疾人的辅助器具的配置由国家财政和个人共同承担。（2）性质不同。工伤保险的辅助器具配置是一种补偿性的保险制度，残疾军人的辅助器具配置和针对普通残疾人的辅助器具政策则是保障残疾人社会权益的基本福利制度。（3）保障水平不同。工伤保险的辅助器具保障水平由工伤保险基金支出水平决定，残疾军人的辅助器具保障水平由国家财政水平决定，针对普通残疾人的辅助器具保障水平则由国家的经济发展水平、人民生活水平等因素决定，因而三者的保障水平存在较大差距。（4）评定标准不一。残疾军人致残等级评定标准由重至轻分为1至10级，而中国残联制定的《残疾人实用评定标准（试用）》将残疾划分为1至4级，其中一、二级为重度残疾人，三、四级为轻度残疾人。因此，两种划分标准无法对接，导致残疾军人在享受普通残疾人的福利政策时无法操作，引起伤残军人及家属的不满。

2.2.2 辅助器具补贴政策与辅助器具救助政策的关系还未理顺。辅助器具补贴政策和辅助器具社会救助政策是针对两类不同残疾群体制定的不同层次的社会保障制度。后者以贫困为前提条件，以满足贫困残疾人基本辅助器具需求为目的；前者不以家计调查为前提条件，以提升残疾人福祉为目的。目前，多数地区只建立起辅助器具社会救助政策，而未建立辅助器具补贴政策，因此两者之间的冲突并未显性化。但是从已建立辅助器具福利制度的五个地区看，这一问题开始显现。上述五个地区的制度在处理两者的关系时分为两种形式：北京、宁波、福建三地将社会救助制度融入社会福利制度之中，即“一个制度，两种人群，两个标准”；深圳市的补贴政策未提及贫困残疾人，实行了“一个制度，两种人群，一个标准”；江苏的补贴制度所保障的人群（低保家庭残疾人、农村建档立卡低收入户残疾人、14岁以下残疾儿童、就业年龄段无业无固定收入的残疾人）与社会救助保障对象基本一致，因而更类似于一种辅助器具救助制度。

2.2.3 辅助器具政策的内部关系尚未理顺。如江苏省规定就业年龄段无业无固定收入的残疾人符合补贴条件，这给就业年龄段有业有固定收入的残疾人造成负面影响。事实上，贫困人群中有很大一部分人有固定工作，也有固定收入，但是其收入却无法使其脱离贫困。这部分人被称为工作贫困（working poor）。在福利国家中，他们通常由雇用者负担辅助器具支出（政府给予雇用者补贴），或者由残疾人就业专门项目支付辅助器具费用。而在我国，还未建立类似的福利制度。他们中的部分群体属于贫困边缘的非低保户，其虽有固定收入，但却难以支付辅助器具适配支出，这很大程度上与积极福利理念背道而驰。

3 残疾人辅助器具政策改进建议

辅助器具的重要性被越来越多的人认识到，国家把辅助器具产业作为推动经济发展的一个支点，残联把推广适配辅助器具作为工作的一个抓手，残疾人、老年人把辅助器具作为提升自理能力的工具。为此，国家制定辅助器具产业发展和残疾人辅助器具适配率两个目标，要达到这两个目标，需要建立普惠性的辅助器具社会保障政策［6］［7］。为此需要从资金来源、制度顶层设计等方面入手，待制度运行一段时间后，再逐步完善辅助器具福利制度。

3.1 完善辅助器具补贴政策的筹资机制

3.1.1 强化政府作用，进一步促进辅助器具筹资的多元化。第一，需强化政府财政作用。残疾人辅助器具具有一定的公益性，建立普适性的辅助器具政策，不应以市场为主导，需要政府从财政上给予大力支持。第二，需加大彩票公益金的支持力度。中央财政的彩票公益金是辅助器具筹资的主要渠道，但目前彩票公益金用于助残的比例偏低。2015年，中央财政安排彩票公益金支出572亿元，而残疾人事业的费用约19亿元，占中央财政的彩票公益金总支出的3.3%。可见，用于残疾人事业的彩票公益金仍有较大的提升空间。第三，需进一步发挥社会力量的作用。目前我国残疾人辅助器具的资金来源是彩票公益金，但其难以满足众多残疾人的需求。因此需鼓励辅助器具供应商、辅助器具服务机构、慈善基金等机构出资建立辅助器具补贴基金，用于残疾人辅助器具研发、适配等。

3.1.2 建立辅助器具补贴的中央与地方分担机制。目前，我国残疾人呈现非均衡分布，各地区在残疾人数、建档立卡人数和人均财政收入等方面存在较大差异，因此需建立中央与地方分担机制，明确中央与地方的分担比例。除此之外，地方也需建立财政责任分担机制，具体可借鉴福建省的做法，即建立省级财政对市、县（区）的转移支付机制，共分为三个档次进行补贴：第一档，补助80%，共有46个县和3个区；第二档，补助60%；第三档，补助40%（见表 5）。

表5 福建省对市、县（区）分档补助比例

3.2 加强辅助器具政策的顶层设计

3.2.1 逐步建立辅助器具补贴制度。在制度建立初期，保障对象以持证贫困残疾人、持证重度残疾人、0—14岁残疾儿童为主；经过一段时间的运行后，按残疾类型逐步将持证轻度残疾人纳入保障范围；等制度成熟后，凡经过评估有辅助器具需求的残疾人（包括未持证的残疾人）均可纳入保障范围。

3.2.2 建立重点辅助器具清单。参考世界卫生组织（WHO）的《世界卫生组织重点辅助器具清单》，组织专家制定符合我国国情的重点辅助器具清单。制定辅助器具清单时，应遵循基本保障原则和专家评审原则，建立中央残疾人辅助器具目录组织机构，明确残疾人辅助器具清单制定程序，按照准备、评审和发布三个阶段制定。准备阶段的主要任务是组建领导工作机构、建立评审专家库、建立评审基础数据库、制定调整工作方案等工作。评审阶段的任务涉及确定备选名单、遴选专家投票、确定调入调出名单、领导小组审议等。通过后，正式印发《重点辅助器具清单》。同时，每两年到三年对重点辅助器具清单进行修订，修订的范围包括辅助器具种类和指导价格。

3.2.3 建立辅助器具责任分担机制。合理设立辅助器具补贴的起付线、封顶线和共付机制，提高辅助器具补贴资金的使用效率。建议在制度建立之初，实行共付机制，但政府承担的比例不宜低于50%；经过一段时间运行后，逐步提高政府承担的比例，降低个人承担的比例，甚至取消个人承担的比例。在经济欠发达地区，初期可采取三种手段共用，待制度运行一段时间后，可以降低甚至取消起付线，并适当提高政府补贴比例，降低个人负担比例。待制度成熟后，可以固定共付比例，并提高封顶线。

3.3 改进相关政策，改革管理体制

3.3.1 整合三个目录。目前残疾人辅助器具保障范围呈现一定差别，造成残疾群体保障水平的不合理。以北京市为例，从表6可以看出，北京市残疾人辅助器具补贴目录已超过了工伤保险辅助器具目录和军人辅助器具配置目录。因此，一方面要严格限制各地在参考民政部制定的残疾军人康复辅助器具配置目录时的删减行为，另一方面也需要各地在制定残疾人辅助器具补贴目录时不宜放得过宽。

表6 三类辅助器具目录比较

3.3.2 做好残疾等级的对接工作。目前，军人残疾评定依据民政部印发的《军人残疾等级评定标准（试行）》将现役军人因战、因公（含职业病）致残等级评定标准由重至轻分为1至10级；工伤保险的残疾等级评定依据国家标准《劳动能力鉴定 职工工伤与职业病致残等级》，将工伤致残者按劳动功能障碍分为十个伤残等级；而残疾人证则依据《中国残疾人实用评定标准》将残疾等级划分一到四个等级。但辅助器具补贴政策主要依据《中国残疾人实用评定标准》的残疾等级划分，在实施过程中很难与各类残疾等级进行对应。为此需要中国残联、民政部、人力资源和社会保障部、军委等相关单位进行协调，组成专门工作组，对残疾等级的划分进行对接。

3.3.3 理顺辅助器具补贴制度与救助制度的关系。目前，残疾人辅助器具救助制度已逐步定型，但是随着辅助器具补贴制度的建立，两种制度之间的冲突开始显现。根据前面的分析，在建立残疾人辅助器具补贴制度之后，宜将辅助器具救助制度纳入其中，实行“两类人群，两种标准，一种制度”，即在辅助器具补贴制度中针对贫困残疾人提高补贴标准（直至全免）。

3.3.4 改革管理体制。首先要打破部门分割状态，统一各部门的残疾和残疾人信息；统筹协调残联、人社、民政等基础设施建设，避免重复建设，便于残疾人就近接受服务；建立统一的辅助器具研发与服务中心，整合各部门的优势资源，集中研发，避免重复投入。其次要合理利用现有资源，采用购、租并重的方式为残疾人提供辅助器具适配与服务。残疾人辅助器具适配可以根据残疾人的具体情况，采用购买、租赁等多种方式，满足不同程度残疾类型的需要。政府部门与辅助器具供应商或经销商合作，由政府出资长期购买辅助器具或者政府向辅助器具供应机构购买短期租赁服务等，一方面满足残疾人对辅助器具多样化的需求，另一方面有利于提高辅助器具和资金的利用效率。

3.3.5 将辅助器具纳入社会保险。从发达国家的经验看，除建立残疾人辅助器具补贴制度之外，还应将辅助器具纳入社会保险覆盖范围（主要纳入养老保险、医疗保险、工伤保险和长期护理保险）［8］，如德国根据补贴优先级将辅助器具依次纳入养老保险、工伤保险和医疗保险中[9]。借鉴国外经验，我国应逐步将辅助器具配置及服务纳入不同的社会保险体系，如因疾病导致的暂时或永久性残疾，其辅助器具配置费用由基本医疗保险予以保障；因工伤导致的伤残，其辅助器具配置费用由工伤保险基金予以支付；在接受长期护理和照顾服务中需要配置的辅助器具，则由长期护理保险基金予以解决。目前国家已在多个文件中明确表示对这一举措的支持，如《工伤保险辅助器具配置目录》《工伤保险辅助器具配置管理办法》《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》《基本医疗保险和长期护理保险辅助器具目录》。所以，残疾人辅助器具纳入社会保险将成为未来发展的必然走向。

结语

经过30多年的发展，我国基本建立了残疾人辅助器具社会救助体系，解决了大多数贫困残疾人和建档立卡残疾人对辅助器具的需求，但是，辅助器具社会救助政策的覆盖范围较小，尚未满足绝大部分残疾人对辅助器具的需求。因此，建立面向全体残疾人需求的辅助器具政策成为当前急需推进的工作。目前，部分地区已开始探索辅助器具补贴政策，比较各地的制度，发现在补贴人群、补贴标准、补贴目录、资金来源等方面存在较大差异;而且随着补贴政策的实施，它与社会救助政策、工伤保险政策、军人社会保障政策等会发生不同程度的冲突。因此，需要在制度设计、筹资渠道、评级标准等方面进行整合和统筹，更大程度上满足残疾人对辅助器具的需求。同时，借鉴国外的经验，残疾人辅助器具政策需要在社会保险方面取得进一步突破，从而减轻国家财政负担，提升辅助器具适配水平。

参考文献：

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[2]李晞，吴小高.我国残疾人辅助器具服务工作的现状及展望.残疾人研究， 2016（3）:43-47.

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[8]喻洪流，孟巧玲，石萍等.国际康复辅助器具产业与福利政策，南京:东南大学出版社，2015.

[9]乔庆梅.德国伤残康复:理念、实践与启示.河南社会科学， 2009， 17（1）:144-147.