转型升级：建设新时代的新型残疾人专门协会——兼论残疾人专门协会法人化的新路径

王向前刘 杰孙一平冯毓瑛张宏东王辰元坤

前言

自2006年中国盲协在民政部完成社团法人登记开始，全国各级残联的专门协会开启了法人化转型的实践探索[1]。十余年过去了，各级残联和专门协会也将于2018年换届，那么目前全国专门协会的法人化转型进展状况如何？取得了哪些成就，存在哪些问题？党的十九大宣布我国进入了中国特色社会主义新时代，在这个新时代，应当建设什么样的新型专门协会？对此，中国残联提出了专门协会转型升级的发展战略。那么，应当向哪个方向转型升级？专门协会法人化转型的方向是否依然正确？专门协会法人化转型的方式（到民政部门登记为社团法人）是否需要调整？

为深入研究这些问题，中国残联委托中国残联专门协会评监委调研组进行了专题调研。本次调研主要采用文献查阅、专题座谈和当面访谈等调查方式。调研组除了广泛收集有关文献资料，先后在中国残联召开了三次访谈会，在北京市残联召开了三次座谈会，在南昌召开了一次座谈会，在福州召开了两次座谈会，在广州召开了一次座谈会，分别听取了中国残联五大专门协会主席、北京市残联社工部和专门协会主席、北京市各区残联和民政部门、京津冀三省市残联专门协会主管部门、福建省残联及其五大协会、福州市区两级残联和市级五大协会、广东省残联及其五大协会、广东省中山市残联及其专门协会、云南省兰坪县残联以及其他有关省市残联专门协会负责人的意见，座谈、访谈人员总数达到100余人次。

1.专门协会转型升级工作的进展

1.1 专门协会法人化转型尚处于探索阶段

从调研的情况来看，尽管专门协会法人化转型工作已经在全国推动了十余年，但是，除中国残联五大专门协会已全部登记注册为社团法人外，省级专门协会只有部分注册（如福建省残联和广东省残联的五大专门协会），市级专门协会只有个别注册(如福州市残联和广州市残联的五大专门协会)，区县级专门协会一般都没有注册。北京、广东、福建等省市的专门协会工作在全国处于前列，但在专门协会法人化工作上仍处于起步阶段，这在全国范围具有一定代表性。从实际进展状况来看，全国已经取得法人资格的专门协会的数量很少、比例极低，且主要集中在国家和省级这两个层面。因此，目前专门协会法人化转型工作还处于初步的、探索性的阶段，全国大多数专门协会尚未取得法人资格，仍属于各级残联的内设机构。专门协会如果未在组织上转型为法人，就缺乏能力上“升级”的平台——总体来看，只有在转型为法人的基础上才能进一步提升动力和活力。

1.2 法人化专门协会的主要运行模式

按照运行模式的不同，现有的法人化专门协会大致可分为三种类型：残联包办型、能人掌管型和协同发展型。

1.2.1 残联包办型。残联包办型协会的运行由本级残联主导，协会工作由残联直抓直管，工作任务由残联布置，协会负责人由残联在编人员兼任，优点是协会工作可控，残联承担的风险和压力较小。但缺点也很明显：政社分工不明，存在机关化、行政化风险，专门协会自身活力明显不足。

1.2.2 能人掌管型。该类型协会的运行由领袖型能人或残疾人精英主导，协会负责人具有一定的经济实力、社会地位和极大的话语权，自发推动法人登记注册并掌管专门协会，本级残联不参与或者基本不参与协会工作，协会自主性强，工作效率高。但容易脱离残联监管，存在贵族化、个人化和自由化风险，易偏离专门协会的性质和职能定位。

1.2.3 协同发展型。该类型协会的运行采取多方协作方式，由本级残联领导和扶持，协会自主开展工作，会员依法监督，协会与残联以及残联系统外的其他各类组织协同发展，协会自主性和可控性适中。

从法人化专门协会的自主程度来观察，残联包办型协会属于“自主不足”，能人掌管型协会属于“自主过度”，而协同发展型协会属于“自主适度”。我们认为，协同发展型协会应当成为专门协会转型升级的基本方向，并可逐步向融合发展型协会迈进——专门协会与各级残联形成相互依存、相互促进、相互协同的融合发展关系。

1.3 专门协会法人化转型工作的主要成效

自专门协会法人化转型工作启动以来，以中国残联五大专门协会为代表的协同发展型专门协会活力明显增强，各协会具备了独立的权利能力、行为能力、责任能力，各方面能力得到进一步提升，出现了四个显著的转变：

一是工作状态由残联布置工作转变为协会积极主动作为。社团登记后，各协会的主体意识和责任意识明显提升，从原来的“残联让我做什么”的行政任务式转变为更具主动性的“我自己主动决定做什么”的自我发展式。

二是工作经费由单纯残联拨款转变为协会多元筹资。社团登记后，各协会的经费来源更加灵活、多元，从原来的只能依靠本级残联预算的单一资金渠道转变为政府资金扶持、承接各类项目、接受社会捐赠等多元资金渠道。

三是工作方式由协会亲力亲为转变为协会整合社会资源。社团登记后，各协会的社会认可度和动员能力不断提高，从原来的以依靠残联出面、协会亲力亲为模式转变为动员社会力量、整合社会资源的更具社会化的工作模式。

四是协会工作内容由简单活动转变为更有高度的宏观服务、更为专业的深度服务、更为广泛的宽领域服务。社团登记后，各协会的自身定位和工作重心进一步清晰，从原来的以重大节日宣传庆贺为主的简单活动组织类工作转变为涉及面更广的注重倡导性、方向性、政策性的宏观服务和深度服务。

1.4 专门协会法人治理机制的独特优势

专门协会法人化之后取得上述成效的主要原因在于其法人治理机制表现出了一些内在的独特优势。

1.4.1 法人治理机制使残联和专门协会的职责更加清晰。顺应政社分开的发展要求，专门协会成为独立的法人，对外独立承担有限责任，卸下了政府、残联对专门协会承担的无限责任；同时，理顺了残联与专门协会的关系，专门协会与残联由原来的同一主体转变为业务主管单位和社会团体两个独立主体，有利于残联从“既当裁判员，又当运动员”的困境中解脱出来，在加强专门协会政治引领和业务指导等方面发挥更大的作用。

1.4.2 法人治理机制使专门协会有动力、有活力。专门协会法人化，使专门协会的责、权、利相统一，有利于调动专门协会的积极性和创造力，增强专门协会自身的活力，管理更灵活、决策更自主、服务更快捷。

1.4.3 法人治理机制使专门协会的发展更加规范有序。专门协会法人化后，需依法依规依章程开展工作，协会内部实现决策权、管理权和监督权分设，形成权力制衡，各司其职，相互制约，避免权力集中导致的腐败，有利于减少决策的失误，保证专门协会顺利运行。

2.专门协会转型升级工作存在的问题

通过此次调研可以看出，专门协会法人化转型工作仍处于发展初期，尽管取得了一定成效，但仍然存在着许多制约发展的问题。

2.1 主观认识不到位

2.1.1 残联方面的疑虑和误解。一是认为协会法人化后做大做强，将导致残联的弱化甚至消亡。这种思想导致一些残联不愿推进专门协会法人化转型工作，怕导致残联萎缩，怕引发残联机关岗位、权力以及其他资源的流失。二是认为协会法人化后难以把控，会加大残联承担连带责任的风险。这种认识导致很多残联及其领导层对推进专门协会法人化转型工作不积极。三是认为协会法人化后彻底独立，残联就可以不用再管了。这种观念会严重削弱残联对专门协会的领导、指导、扶持和培育，甚至会导致专门协会与残联渐行渐远，最终丧失组织上的联系，成为游离于残联组织体系之外的、失去主体协会性质的普通社团法人。

上述观点都是基于目前的专门协会法人化路径而产生的疑虑和误解。实事求是地分析，不恰当的专门协会法人化路径是有可能导致以上问题的，但选择适宜的法人化路径不仅不会导致这一后果，而且会大大增强残联系统的实力。

2.1.2 协会方面的思想认识偏差。一是不了解协会法人治理。部分专门协会对社团管理法规不了解、对法人治理知识不清楚，虽然已经登记注册为社团法人，但仍然按照原有的工作思维和方式开展工作，仅有法人之虚名而无法人治理之实。二是不愿意承担协会法人化之后的责任和风险。部分协会负责人认为专门协会基础薄弱、能力不足，法人化转型将面临很大的生存压力和主体责任，会遇到社会化运作的各种难题，因此不愿意去承担这种困难和风险。三是不愿意再接受残联的政治领导和工作指导。有少数协会负责人认为协会登记为社团法人后，在法律上具有了独立于残联之外的法律主体资格，就可以不再受残联政治领导和工作指导的“束缚”，就可以做任何自己想做的事情。

2.2 社会基础不平衡

专门协会法人治理推进与当地经济发展和社会建设状况密切相关，经济发达且社会建设工作基础较好的地区，残联的扶持和培育力度大，社会组织数量较多，服务社会化程度高，社会组织法人治理结构相对成熟，专门协会法人治理更易实现。纵观全国，东部沿海等地区，法人化专门协会比较有活力；中西部地区总体较弱，尽管有些地区的残联愿意积极推进专门协会法人化，但由于各方面社会资源稀缺，专门协会法人化之后难以获取足够的社会支持，易陷入生存和发展的困境。

2.3 机制转型不顺畅

推进专门协会法人化转型时需要有效处理好中国残联章程规定的协会委员制（实质为残联代表大会的“代表制”）向《社团登记管理条例》规定的社团会员制转型时的衔接工作。完善的治理机制是社会团体法人治理的重要前提，做好协会委员制和社团会员制两个治理机制的有效转变和有效衔接是专门协会法人化转型时必须要解决的问题。例如，北京市东城区按照“依法依规、尊重历史、实事求是”的原则，设计了新、老专门协会的转型衔接方案：按照社团法人登记程序，发起人不少于五十个会员，其中原来通过选举产生的专门协会委员列入新协会的发起会员之中，并依据社团法人成立的法定程序，通过选举来确认原协会委员及主席、副主席等人员的新地位，因此协会转型较为顺利。但是，在有些地区，因在新老协会法人化转型过程中未能处理好原有协会委员向新协会组织架构的平稳过渡，产生了很多矛盾和误会，使得专门协会法人化转型无法有效推行。

2.4 运行经费保障不给力

基本运行经费保障是专门协会法人化转型工作遇到的首要问题，这一问题直接关系到法人化专门协会的生存基础，甚至有一些地区由于残联无法为协会提供3万元的注册资金导致协会无法登记为社团法人。

根据社会团体法人相关工作要求及实际工作需要，每个专门协会每年的基本运行保障经费大概需要20万元，主要包括工作人员（含专职、兼职及志愿者等）工资及补贴、日常办公费用（含办公用品、通信及交通等）以及稳定的办公场地所需的费用（含租金、水电气费用等），在经济发达地区所需经费还要更高[2]。

根据有关资料，社团法人登记前，我国非营利组织从政府或公共部门所获取的资金占总资金来源的51.31%，其中包括政府提供的财政拨款和补贴45.33%，政府提供的项目经费5.98%[3]。社团法人登记后，专门协会获得了法律上的主体资格，不再是残联的内设机构，残联难以通过原有方式直接向专门协会拨付工作经费。譬如，福建省残联每年给各专门协会拨付10万元财政资金作为其经费，却屡遭纪检、财政部门的指责和质问，并因此承担了很大的压力和法律风险。虽然一些地区残联采取项目委托、购买服务等方式为协会提供资金支持，但受制于政府采购项目资金使用管理要求，项目资金不能直接用于专门协会的人员工资、办公和场地等日常运转支出。由于日常基本工作经费保障不足，严重影响了很多法人化协会的生存和发展，致使很多专门协会不得不首先“向钱看”，没有时间和精力履行其本来的职能。

2.5 人才队伍专业化不足

2.5.1 人员专业化、职业化程度低。法人化专门协会是从残联内部机构转制而成，管理层和工作骨干主要以原专门协会委员为班底，而原有专门协会委员是按照《中国残疾人联合会章程》，通过残联代表大会选举产生，均为兼职人员，这就导致了专门协会人员构成复杂且专业化、职业化（专职化）不足；此外，当前我国社会组织管理方面的专业人才总体上非常缺乏，也极大制约着专门协会人才队伍的专业化水平和职业化程度[4]。

2.5.2 人员归属感低、流失率高。由于当前社会公众对社会组织认识评价不一，造成社会组织人才职业声望和社会地位不高，且薪酬、专业技术职称与社会保障机制不健全，个人收入偏低，致使大部分协会难以招聘到所需要的专业人才；同时，各级残联和协会花大力气培养的人才数量严重不足，且由于缺乏职业安全感，极易流失到企业、事业单位、政府以及其他职业发展前景更好的组织，而反向流动很少，致使协会人才队伍的持续性和稳定性难以得到有效保障。

2.6 法人治理能力不足

2.6.1 法人内部治理能力不足。一是对协会法人的使命、愿景和发展战略认识不清。调研中发现，部分专门协会对于为什么要开展法人治理、如何推进法人治理以及实现法人治理的路径等并不清楚，这就导致其无法找准工作定位、制定科学的发展规划，造成组织形式上“非牛非马”、与残联关系上“时近时远”的不正常状态。二是缺乏规范的法人治理结构。很多专门协会没有完全按照《社会团体登记管理条例》的规定建立法人治理机制，如：没有设立监事或监事会，没有专职工作人员及财务人员；有些协会的组织架构形同虚设，无法有效地保障和监督协会各项工作的顺利开展。三是缺乏严格的法人管理制度。相当一部分协会没有完善的会议、工作、决策、财务、人事等内部管理制度，不能按照社团法人的工作要求、规范有效地开展各项工作。

2.6.2 法人外部服务能力不足。一是深入残疾人不够：有些专门协会完成社团法人登记后，过于关注获取资金、保障生存，而忽略了对于本类别残疾人实际需求的深入了解，专门协会越来越像社会上的普通社团，不能有效地发挥专门协会不可替代的桥梁纽带作用。二是社会动员能力不足：一些专门协会的工作思路还停留在原有的残联内部机构轨道上，工作主动性和开创性不强，缺乏足够的影响力、公信力和社会资源撬动力，不能有效地连接起政府、公办服务机构、助残社会组织、社会爱心企业、助残志愿者等各类资源，仍然处于“单打独斗”、“小打小闹”的非社会化发展状态。三是宏观服务能力不足：专门协会的职能定位与社团性质，要求其应当具备宏观服务能力，并处理好组织服务和直接服务的关系。调研中发现，有的专门协会侧重于抓服务，认为协会的核心工作就是做项目，直接给残疾人提供服务，大部分精力都投入到具体的项目服务当中；有的专门协会侧重于开展活动和宣传，认为每年搞几次重大活动就算完成任务——简而言之，不能处理好抓服务与办实体、搭建桥梁与直接服务等关系，就不能体现出专门协会与普通社团的区别，就无法充分履行专门协会的“代表、服务、维权”职能。

3.继续推进专门协会转型升级的基本方略

3.1 进一步推进专门协会转型升级工作的必要性和重要性

3.1.1 转型升级是贯彻执行中央群团改革精神的要求。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》要求推动群团组织改革创新、增强活力，党的十九大报告明确强调群团组织要“增强群众工作本领，创新群众工作体制机制和方式方法，增强政治性、先进性、群众性，发挥联系群众的桥梁纽带作用，组织动员广大人民群众坚定不移跟党走”。党的十九大以来，有利于社会组织发展的政策不断涌现,使得社会组织获得了前所未有的发展机遇[5]。专门协会是残联的主体协会，是残疾人事业不可或缺、不可替代的重要力量，推进专门协会转型升级有利于残联组织贯彻群团改革“强三性、去四化”要求，更好地发挥群团组织作用。

3.1.2 转型升级是促进残疾人事业发展壮大的现实需求。各专门协会代表各类残疾人，并且共同组成了中国残疾人联合会，发挥着广大残疾人与残联和政府的双重桥梁纽带作用，因此每个专门协会的工作都是我国残疾人事业的一部分，专门协会的工作做得越广泛、越深入，残疾人事业就越兴旺，残疾人事业的发展前景就越光明。推进专门协会转型升级，可以更好地发挥专门协会的桥梁纽带作用，使其及时反映各类别残疾人的诉求，当好残联的参谋和助手，并团结残疾人积极参与残联的各项业务工作，与各级残联形成相互依存、相互促进、相互协同的融合发展关系。

3.1.3 转型升级也是加强专门协会自身建设的发展需要。近年来，专门协会法人化转型工作取得了一定的成绩，但从残疾人事业发展来看，仍处在健全组织、夯实基础、规范发展、激发活力的初级阶段，专门协会在运行机制、资金筹集、人才培养、发展能力、作用发挥等方面与现实需要还存在着巨大差距，急需通过转型升级来适应新时代的要求。另一方面，转型升级也是充分发挥专门协会的主体协会作用的需要。推动专门协会法人化转型，是残联推进组织体制创新的重大举措。社团登记后，专门协会成为独立承担相应责任的社团法人，依法履职，照章行事。通过组织形态转型和履职能力升级，可以充分发挥专门协会自身优势，使之以更开放、更主动、更积极的心态走向社会，主动地承接政府转移出来的公共服务职能和服务项目，更好地依法代表本类残疾人的共同利益，为残疾人事业的发展做出更大的贡献。

3.2 专门协会转型升级应当具备的条件

专门协会法人治理机制具有其独特优势，但是专门协会也不是一转就灵，因为专门协会法人化运行是需要多方面的条件来支撑的。通过调研，特别是对专门协会法人化转型工作开展较好地区的经验进行梳理和提炼总结，我们认为专门协会进行法人化转型的基本条件可以概括为如下几点。

3.2.1 本级残联领导认识到位。专门协会是本级残联领导下的主体协会，残联领导的思想认识和工作思路直接影响着甚至决定着专门协会的发展。在推进专门协会法人化转型的过程中，残联要做好政治引导、业务指导、工作支持，让专门协会在党的领导下充分发挥其积极作用。

3.2.2 当地社会组织发展环境良好。专门协会的法人化转型是一个系统工程，不是依靠单独一个系统或某个部门就可以实现的，而是需要融入社会组织发展的大环境之中，这就要求当地有良好的社会建设工作基础。一是当地社会组织发展具有一定基础：当地经济发展较好，社会资源丰富，公益氛围浓厚，各类社会组织运行发展较为成熟，就具有适宜推进专门协会法人化转型的土壤。以筹资为例，社会组织筹资很大程度上取决于社会经济发展水平，经济发展水平直接影响人们的捐赠能力和对公益事业的热情，国民经济发展水平越高，人们对公益事业的热情也就越高[6]。二是当地政府积极支持社会组织发展：当地政府对发展社会组织持有积极态度，在社会组织孵化培育和扶持发展方面给予政策和资金支持，譬如政府购买服务工作已经开展并具有一定规模。

3.2.3 残联给予充分支持保障。要实现专门协会的法人化转型，各级残联作为业务主管部门要加大工作支持力度，保障专门协会顺利完成由残联内部机构向外部法人的转变。具体而言，残联应在以下方面给予支持：提供社团登记所需的注册资金、提供专门协会所需的办公场所、每年购买协会的服务项目或委托协会提供项目服务、残联业务部门与专门协会建立紧密合作机制等。

3.2.4 拥有一批素质较高的骨干。人才队伍是关系到专门协会法人治理和社会化发展的关键因素，从社团法人规范管理和自身发展现实需求来看，各专门协会要实现法人治理，需要配备一支创新型管理人才队伍，如专业化的高管层和职业化的具体管理、运营人才队伍。各级残联和专门协会要积极物色和培养专门协会业务骨干，建立稳定的工作队伍，提升专门协会的社会化运作能力和专业化服务水平。

3.3 专门协会转型升级应当坚持正确的目标导向

我们认为，应以依法依规依章程为前提，紧紧围绕我国残疾人工作实际需求，明确专门协会转型升级的推进方向。

3.3.1 坚持建设中国特色社会主义专门协会的政治方向。***总书记在中央党的群团工作会议上强调，“政治性是群团组织的灵魂，是第一位的”。中办、国办《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出：“按照党中央明确的党组织在社会组织中的功能定位，发挥党组织的政治核心作用，加强社会组织党的建设，注重加强对社会组织的政治引领和示范带动，支持群团组织充分发挥作用，增强联系服务群众的合力，确保社会组织发展的正确政治方向。”专门协会作为残联的主体协会，是各级残联履行群团组织职能的重要依靠力量，在推进专门协会法人化转型的进程中必须将政治性放在首位。

3.3.2 坚持治理规范为专门协会转型升级的基本要求。《民法总则》第57条规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。社会团体法人是以谋求社团成员的共同利益为宗旨的法人组织，法人化专门协会属于社会团体之一，其法人资格是依据《社会团体登记管理条例》通过民政部门核准登记来获取的，需要依照社会团体相关法律法规和政策规定实现规范管理、规范运行。

3.3.3 坚持能力建设为专门协会转型升级的关键任务。所谓“能力建设”，其核心就是要提升专门协会转型升级的内生动力和发展能力。要坚守专门协会的非营利性、非行政性，坚持服务功能的定位和宗旨，提升综合素质和发展能力，构建适合自身发展的治理模式。

3.3.4 坚持残疾人满意为专门协会转型升级的最终目标。专门协会是本类残疾人利益代言人、服务组织者和权利维护者，残疾人是否满意是衡量专门协会工作好坏的决定性标准。要通过推进转型升级，提升专门协会的履职能力，更好地联系、团结、服务本类别残疾人，让广大残疾人得到真真正正的实惠。

3.4 专门协会转型升级工作应当采取的具体措施

专门协会转型升级是残联推进组织体制创新、落实群团改革的重要举措，需要各级残联和专门协会思想统一、上下齐心、相互配合、共同推进、全面落实。

3.4.1 各级残联的认识和工作要到位。一是站位要高:要站在残联组织推进群团改革的高度看待专门协会转型升级工作，各级残联要大力支持并做好监督管理。二是推进要稳:要坚持按照“成熟一个登记一个”的原则，规范有序地推进专门协会转型升级工作。三是党建要实:要严格按照中央关于加强社会组织党的建设工作的有关要求，将专门协会的党建工作纳入本级残联党组的工作日程，全面统筹推进。

3.4.2 要加强转型升级的政策规范。为全面、系统地指导全国各级专门协会转型升级工作，要制定出台全国专门协会转型升级的指导性政策文件，明确发展方向和工作要求，并依据《社会团体登记管理条例》和相关政策规定，结合中国残联章程，探索建立协会委员选举与社团会员登记同步、残联代表大会与社团会员大会同频的能上能下、能进能出的专门协会法人治理机制。

3.4.3 要明确各级协会的职能定位。对于不同层级专门协会的职能定位，应当遵循如下原则：一是各层级专门协会主要围绕本级残联中心任务和本地区残疾人需求，在本区域内开展有针对性的工作。二是下层级协会能够开展的工作，上层级协会一般不必重复开展，上层级协会主要去开展下层级协会没有能力有效开展的工作。三是上层级协会一般开展对下层级协会具有指导、引领、带动、示范、规范等作用的工作，下层级协会的工作应当更贴近、更针对本区域残疾人的实际需求。因此，国家级五大协会可以侧重于在全国层次上定方向、定规范、定标准，引领全国专门协会以及助残社会组织、社会公益机构等其他社会助残力量的发展；省级专门协会主要开展符合本省专门协会发展方向、体现省域需求的工作；县级以下的基层专门协会，坚持到残疾人身边去，积极整合各类社会资源，为本地残疾人提供直接的常态化、规范化、专业化、个性化的服务。

3.4.4 要加大协会工作的保障力度。一是来源稳定的经费保障：各级残联可通过工作经费划拨、购买服务、项目委托等方式，保障专门协会工作经费，各级残疾人福利基金会也应积极募集资金支持专门协会发展。二是持续有效的人才培养。各级残联应制定实施专门协会骨干人才培养计划，对专门协会现职人员有针对性地开展各类培训，提升履职能力。三是空间充足的场地支持。在残联系统内，可以实现职康中心、温馨家园、阳光之家及各类服务中心、活动中心等内部资源共享；在残联系统外，可以开发利用星光老年之家、妇女之家等外部资源。四是精准有效的帮扶措施。应当建立残联领导、部门、干部的专门协会联系服务制度（如到协会挂职，在干部提拔时考虑协会挂职经历），帮助专门协会树立四个意识、科学组织各类活动，协调建立支撑团队，协调解决内部问题，支持其健康成长。

3.4.5 要强化专门协会的自身建设。各专门协会要依照法规政策和章程建立健全法人治理机制和党建工作制度，完善会员大会（会员代表大会）、理事会、监事会制度，落实民主选举、民主决策和民主管理，健全内部监督机制和党组织参与协会重大问题决策等制度，成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体，独立承担法律责任。要打造学习型协会、创新型协会，切实提升履职能力。

4.努力开辟专门协会法人化转型新路径

当前，各级专门协会法人化的唯一方式是：依照《社会团体登记管理条例》，到民政部门办理登记注册，获得社团法人资格。在调研中，我们发现了一个困境：由于法律适用问题，《中国残疾人联合会章程》赋予专门协会的职能定位在《社会团体登记管理条例》的社团法人规则下不能充分、顺畅地实现。对此，我们进行了深入的分析。

4.1 专门协会登记为普通社团法人之困扰

一方面，民政部门的一些重要官员不太赞同残联的专门协会到民政部门进行社团登记，认为残联的专门协会与普通的社团不一样，具有特殊性，如果残联专门协会搞特殊化（其实是不按照普通社团法人的治理规范运作），会违反普通社团管理法规。另一方面，很多专门协会在实际工作中也感到完全按照普通社团的法律规定运行难以实现专门协会的原有定位。如：普通社团法规规定的“注册会员制”与残联提出的“天然会员制”不一致问题，普通社团相互间不能建立上下级领导或指导关系的要求与残联各级专门协会间原有的工作关系不一致问题等，导致很多专门协会在日常工作中不得不打一些擦边球，仅从形式上满足民政部门社团登记和社团管理的要求，而实际操作中依然遵循原有的协会委员制工作模式，仍旧采取领导或指导等原有方式推进各级协会工作。

我们发现上述问题产生的根源在于：普通社团法人身份与残联专门协会的性质和职能存在内在的差异和冲突。民政部门登记的普通社团法人，实行“会员制”，为会员的共同利益服务，受制于会员的有限数量，具有“私益”属性，其法人治理模式类似于民办非企业单位；而残联的专门协会实行“委员制”（实质为“代表制”），为本类别所有残疾人的利益服务，具有显著的“公益”属性，其治理模式类似于人民代表大会。如：残联代表大会是残联的最高决策机构，下设专门协会委员会，负责协会日常工作，协会委员由各级残联代表大会通过层层选举产生；普通社团法人是由法定数量的发起人和实名会员发起成立，最高决策机构是会员代表大会，设有理事会、监事会（监事）等，日常工作由理事会或秘书处负责，会员通过自愿申请、审核批准的方式加入。这些根本性区别，使得专门协会只能“削足适履”，通过形式上迎合社团法规的各项规定来获得法人资格，而实际运行又遵循残联内的规则，因而存在很高的违法风险。这种法律适用的困境，究其原因还是由于专门适用于残联专门协会的特殊社团法规的缺位造成的。社会组织立法工作滞后，不仅会影响社会组织作用的充分发挥，而且会导致一些社会组织违法违规现象时有发生[7,8]。

4.2 专门协会登记为普通社团法人之风险

由于残联专门协会特殊社团法规的缺失，专门协会只能到民政部门获得普通社团法人资格，在法律适用上也只能按照普通社团法人规范来运行。如果专门协会完全成为普通社团法人，就可能导致一些风险：一种风险是专门协会被异化，只对数量有限的登记会员负责，甚至发展成为“会员俱乐部”，与原有的为本类别所有残疾人服务的宗旨相背离；另一种风险是残联组织被弱化，会员代表大会依照普通社团法规有权决定协会的一切大事（包括解散），因此专门协会做大做强之后，可能不愿再接受残联的领导，甚至成为“离心力”，最终脱离残联系统。调研中发现，确有个别专门协会掌握在少数残疾人领袖手里，与残联关系疏远甚至已经游离于残联系统之外；有些残联领导人也认为专门协会是独立的法人主体了，残联没有权力再进行领导——而且，按照我国的普通社团法规，他们的说法恰恰是成立的。在实际调研中，许多协会负责人也预测将来会出现有实力的专门协会谋求依照普通社团法人制度独立行使权利，不再接受残联的领导。总而言之，专门协会登记为普通社团法人的法人化转型路径还确有导致残联弱化甚至解体的可能性。

4.3 专门协会法人化转型新路径之开辟

面对上述困扰和风险，怎样才能既实现专门协会的法人化又能保持专门协会的特殊性，避免专门协会登记为普通社团法人后的异化和政治、社会、法律风险呢？经过深入的研究、比较和分析，我们认为《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》）关于工会法人资格取得方式的规定极具参考价值。《工会法》赋予工会的几大核心权利是其他社会团体所不享有的，甚至称得上是特权[9]。

在法律上，《社会团体登记管理条例》明确规定，人民团体、经批准免于登记的团体以及机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立且在本单位内部活动的团体等不属于社团法人登记的范围。因此，通过《工会法》规定法人资格的工会组织是有别于民政部门登记的普通社团的特殊社团法人。目前，我国工会的法人资格取得方式有两种：一种是法人资格法定，即《工会法》直接规定各级总工会和产业工会具有法人资格；另一种是各级总工会核发：针对《工会法》仅规定基层工会组织可获得法人资格但未明确核准机关的情况，中华全国总工会与民政部、国家质量技术监督局协商一致，由各级总工会审查并颁发基层工会组织法人资格证书。在管理上，全国总工会一直主张全国工会组织是统一的，包括全国数以百万计的基层工会组织都是中国工会组织不可分割的一部分，从这个意义上来讲，所有的工会组织都属于人民团体，不受《社会团体登记管理条例》约束，不属于民政部门主管。

事实上，中国残联也是一个全国统一的组织，属于《社会团体登记管理条例》中的人民团体。人民团体主要是指工会、共青团和妇女联合会以及其他少数特殊的团体,如中国残疾人联合会、中国文学艺术家联合会、中国科学技术协会等[10]。专门协会作为主体协会是残联的支撑，是残联组织体系中不可缺少的组成部分，也可作为人民团体组成部分的特殊社团法人对待。譬如：可由中国残联推动全国人大修改《残疾人保障法》，直接规定各级专门协会具有法人资格；可由中国残联与民政部、国家质量技术监督主管部门协商一致由地级市以上残联自行给专门协会核发法人资格证书。如此，专门协会既可以取得法人资格，实现法人化转型，又可避免登记为普通社团法人所面临的协会异化和相应的政治、社会和法律风险。

结语

实践证明，专门协会通过转型升级可以激活内在动力，焕发工作活力，有效发挥主体协会作用，因此，专门协会法人化转型升级的大方向是正确的，全国残联系统应当坚定不移地继续推进，大力建设新时代中国特色社会主义新型专门协会——即坚持***新时代中国特色社会主义思想，“强三性”“去四化”，残联领导、自主履职、组织健全、人员齐备、保障到位、运行规范、管理严格、活力充沛、能力充足、创新发展、服务精准、凝心聚力、各方满意的法人化新型专门协会。但是，为避免专门协会到民政部门登记为普通社团法人的政治、社会和法律风险，应积极开辟专门协会法人化转型的新路径，以确保残疾人专门协会的公益性和残联组织体系的完整性。