中国特色残疾人事业的历史方位（下） *——从发展的阶段特征和未来趋势来看中国特色残疾人事业的历史方位

厉才茂

1.中国特色残疾人事业发展的阶段性特征

发展阶段决定历史方位。认识中国特色残疾人事业的历史方位，必须分析其发展的阶段性特征。当前，尤其要根据我国社会主要矛盾的变化，着眼于残疾人对美好生活的新向往，认真分析我国发展不充分、不平衡在残疾人事业上的突出表现，准确把握发展的阶段特征，为谋划新时代中国特色残疾人事业发展奠定基础。从历史和现实角度看，中国特色残疾人事业在朝着残疾人“平等、融合、共享”这一全面发展的道路上呈现出前所未有的新的阶段特色。

1.1 残疾人生活状况有了根本性改变，绝对贫困基本消除，但同时结构性相对贫困问题开始凸显，这是残疾人实现共享发展、走向共同富裕必须长期应对的挑战

改革开放以来，我国残疾人的生活水平有了显著提高。党和国家实施了一系列重点保障和特别扶助措施，加快改善了残疾人的生活状况。残疾人家庭人均收入在过去十年翻了一番，与社会平均收入水平之间的差距从不断扩大，到扩大的趋势根本扭转（见图1），发生了历史性的变化。最近十年残疾人家庭恩格尔系数每年平均下降将近1个百分点。国务院建立困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴和残疾儿童康复救助制度，其中前两项补贴政策目前已覆盖1731万人，各地陆续建立完善残疾人基本生活、基本养老、基本康复、基本住房等方面的保障制度，城乡残疾人参加社会保险的比例从十年前的42%提高到2017年底的95%以上（其中养老保险参保率78.7%、医疗保险参保率96.5%），残疾人基本民生保障取得了历史性突破。农村贫困残疾人作为国家脱贫攻坚重点群体，过去五年有近500万人摆脱了贫困，目前正朝着稳定实现不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障的目标冲刺。中国8500万的残疾人温饱问题成为历史，2020年他们将和全国人民一道过上小康生活，并在共建共享中逐步走向共同富裕。

图1 2007—2013年度残疾人家庭与全国一般居民家庭人均可支配收入比较

残疾人绝对贫困人口正在逐步消除，但残疾人贫困问题并没有因此得到彻底解决。相反，结构性相对贫困问题——作为发展不平衡在残疾人群体身上的重要体现，未来将愈加突出。2007—2013年全国残疾人状况监测结果显示，尽管残疾人家庭人均收入水平与全国平均水平的差距扩大趋势已经得到根本扭转，但是这种差距依然客观存在，并将长期延续。2017年全国残疾人家庭收入调查显示，残疾人家庭与一般居民家庭之间人均可支配收入的差距，在城市和农村（49%和91.7%）、东部和中部及西部地区（48.8%、53%和70.8%）、高收入组和低收入组（53.7%和61.1%）之间呈现显著的差异，城市明显大于农村，东部地区大于中西部地区，高收入组大于中低收入组。这表明，经济发展可以带动残疾人家庭收入持续增长，但不能自然而然缩小残疾人家庭与一般居民家庭之间的收入差距，甚至还有进一步扩大的可能。新时代改变残疾人相对贫困状况、走向共同富裕的压力要比脱贫攻坚消除绝对贫困的任务更艰巨、更复杂。

残疾人相对贫困将是一种长期的、结构性的贫困状态。“结构性”是指这种贫困状况和贫困现象并非单纯的收入不足、经济困难，乃是由经济、社会、文化等多方面原因造成的，受与残疾密切相关的思想观念、社会结构、公共政策、现实环境等共同影响，主要表现为残疾人能力不足、机会缺失和权利得不到充分保障。

残疾人自身因素，包括因残致贫、因残返贫。因残致贫是由于残疾无法就业、没有收入或者没有足够收入导致的贫困状态。这与残疾人丧失劳动能力或部分丧失劳动能力有关，也可能是残疾人没有意愿、没有合适岗位或者其他客观原因导致无法就业，从而造成收入减少或没有收入。因残返贫主要指后天致残人员因失去工作，减少收入或增加医疗、护理、康复、辅具等额外支出导致贫困，也就是通常讲的支出型贫困。相对贫困不仅是一个收入范畴的概念，也与残障以及对于残疾人的照料所导致的特殊支出有关，阿玛蒂亚·森称之为“转化障碍”[1]。残疾人需要更多的收入来降低残障带来的不利影响，这是我们在讨论残疾人相对贫困现象时需要格外关注的。

家庭因素，主要指家庭经济安全保障能力弱。残疾人家庭小型化、核心化、老龄化，出现越来越多“残疾特征家庭”，包括一户多残、老残一体户、重残户、单身残疾户、单亲残疾户等类型家庭。这些家庭普遍增收能力差、支出负担重、社会支持少，家庭照料服务也有可能减少家庭实际劳动力和劳动收入。2017年全国残疾人家庭收入调查发现，相当比例的重残或重病残疾人家庭连续数年因疾病治疗、康复护理支出超过收入数倍乃至数十倍，家庭负债比严重高于30%—40%的合理范围，“积贫”给这些家庭带来巨大的经济压力和精神负担，也严重削弱了家庭再生产的能力。

公共政策影响，主要指残疾人就业、脱贫和社会保障政策没有发挥最大程度的减贫作用。我们有劳动福利型的基本导向，但以就业为中心的残疾人工作策略始终没有确立起来。近年来我们把工作重心放在社会保障和社会救助制度建设上，转移性收入成为残疾人家庭收入增长的主要来源，工资性收入的占比没有明显增长，有的年份还有所下降（见表1）。我们有按比例安排残疾人就业这一良好制度，但执法疲软、服务缺位和救助优先等原因使这项制度不能充分发挥效应，城镇残疾人就业和农村残疾人劳动难以取得突破性进展。我们有打赢农村脱贫攻坚战的坚强决心，兜底的脱贫措施以救助和扶助为主要手段，对于消除绝对贫困显效，但对于消除相对贫困又缺乏长期、持续的支撑。我们有“普惠加特惠”的残疾人综合保障制度设计，但目前已经出台的福利政策包括残疾人两项补贴政策的福利特性不够明显，没有完全针对残疾人的残疾类别、残疾程度及其特殊需求，有的只是社会救助制度的延伸，有的因过于强调政策覆盖面而降低了保障标准。

表1 城镇残疾人家庭工资性收入占家庭人均年收入比较

社会观念的原因，是指一些人对残疾人群体持有刻板的印象，认为残疾人都没有能力就业；适用底层保障，按最低标准给予保障；家庭承担最终责任，也就是说，家庭具有无限的照料责任。社会存在的对残疾人消极、负面的观念和态度，给残疾人就业机会剥夺和劳动收入减少带来的影响到底有多大，目前缺少相关的数据支撑。但是，这样的观念和态度，既影响残疾人就业和社会保障制度的落实，又挫伤残疾人提升自身能力的积极性，还极大阻碍对残疾人家庭的援助和支持，在某种意义上比能力不足、制度不全影响更深远，并且造成残疾人相对贫困的感受也更直接。

综上可知，与消除绝对贫困相比，解决残疾人及其家庭的相对贫困问题，不是仅仅为了解决收入不足的问题，从残疾人个体角度来讲，是为了“自由地过我们重视并值得过的生活”[2]；从残疾人群体来讲，是为了实现共享发展的目标。这就是阿玛蒂亚·森所阐述的“从增长到发展”的转变，从强调收入增长到强调共享发展，追求的是人的生活质量以及享有的福祉和自由。这个过程，无论是提高残疾人就业人口比例和就业层次水平，创新残疾人社会福利制度，还是促进残疾人公益事业发展，都超出了单一的经济安全领域，涉及经济、政治、社会、文化等方方面面。与绝对贫困的经济安全感、获得感缺乏不同，相对贫困更多表现为幸福感和尊严感的缺失与剥夺。需要针对残疾人状况和需求实际，以综合性的策略，从残疾人自身能力和社会环境的改变开始做起，让每一个残疾人享有平等的就业机会、适足的社会福利、均等的公共服务，在走向共同富裕、实现共享发展的道路上拥有更多的获得感、幸福感和安全感。

1.2 残疾人社会参与空前广泛，发展环境和条件大大改善，但同时残疾人不断增长的参与意愿和发展需求与环境存在障碍、社会支持缺乏之间的矛盾日益凸显，促进残疾人融合发展比以往任何时候都更紧要、更迫切

残疾人和残疾人事业的发展，是过去四十年中国社会最美丽、最动人的变化之一。从1988年中国残联成立之初实施“三项康复”每年救治数万人，到现在康复列入基本公共服务每年可以覆盖60%以上有需求的残疾人；从1987年只有6%的残疾儿童能够到特殊教育学校就读，到现在推动实现义务教育“零拒绝”；从20世纪80年代国家大力发展福利企业，最高峰时将近百万残疾人实现集中就业，到现在通过实行残疾人按比例就业、集中就业、灵活就业甚至网上创业，残疾人就业比例大致能够稳定在43%左右；从1985年部分全国人大代表、政协委员首次提出无障碍设计规范，北京市政府决定将西单至西四等四条主要街道作为无障碍改造试点开始，到现在仅北京就拥有上千公里盲道，无障碍在许多地方已延伸到社区，进入家庭，渗透到人们的日常观念和行为规范中。高考便利化、高铁设专座、投票有盲文、新闻配手语……很多这样的改变，以前连想都不敢想。一扇扇大门被打开，一堵堵高墙被推倒，一道道沟壑被填平，残疾人越来越广泛地参与经济、政治、社会和文化生活。这些事实和数据背后，是数千万残疾人和他们的家庭成长发展、命运改变的感人故事，也是中国社会前进途中留下的光辉足迹。

残疾人的社会发展和社会融合，并不会自然而然发生，也不是轻而易举就可以实现。残疾人意愿、政策导向、服务能力和社会环境都可能减缓残疾人社会发展进程，其中最突出的制约因素是观念、制度和环境的障碍以及社会支持的不足。根据2007年至2013年全国残疾人小康监测结果，对比残疾人生存状况、发展状况、环境状况的变化，可以清楚地发现，残疾人发展状况改善是最滞后的（见表2）。发展性指标包括康复、教育、就业、文化参与等社会发展内容，它们既衡量残疾人自身素质和参与能力提升程度，也反映社会支持和公共服务水平。残疾人发展状况相对落后，显示残疾人身心功能改善、全面素质提高和参与能力增强并不能像基本生活保障那样通过政策调整与制度完善就可以收到立竿见影的效果。

表2 2007—2013年度中国残疾人小康进程监测指数（%）

残疾人发展不易，融合更难。过去四十年，中国残疾人事业从一个较低的起点快速起步和发展，残疾人生存保障、福利服务、康复医疗一直被摆在优先和急迫的位置。相比之下，教育、就业、文化等残疾人融合发展领域的实际进展与残疾人发展愿望、发展需求不断增长之间日益形成差距。从残疾人社会融合的角度来看，中国残疾人事业发展已经到了转型升级的关键阶段，旧的发展模式亟待突破，新的发展路径亟须开拓创新。

一是残疾人的社会角色需要从救助服务的对象向社会发展和社会参与的主体转变。过去，社会上很多人在看待残疾人时，不关注他的能力，而在意他的缺陷和不足，在意他与其他人的差异。我们长期习惯于讲“康复救助”“教育救助”“就业救助”，甚至连文化也被列入救助服务的范围，残疾人总是被视为受助者和服务对象。“助残日”“助残社会组织”“助残志愿者”“扶残助残”……这些耳熟能详、司空见惯的语词进一步强化了残疾人弱者、受助者的角色地位。越来越多残疾人和社会组织发出不同声音，提出“没有我们的参与，不要做出关于我们的决定！” 过上独立、自主的生活，成为一个普通的社会成员，是很多残疾人的愿望。人们逐渐认识到，残疾人如果没有主体地位和主动角色，就不可能实现社会融合和全面发展。尊重残疾人意愿、肯定残疾人价值，在残疾人社会发展中始终是第一位的。新时代我们必须推动残疾人事业从以开展救助服务为主向促进社会融合为主的方向转变。

二是残疾人事业的发展重心需要从注重发展速度向注重发展质量和优化服务结构转变。过去，无论规划计划、统计监测还是社会评价，我们往往注重残疾人事业发展的速度，而忽略发展的质量和结构，尤其是忽视人本身的发展。我们统计残疾人的收入水平、保障程度，但很少关注这些收入和保障有多少成分是残疾人通过真正参与社会得来的，又在多大程度上提高了残疾人平等参与和平等发展的能力。人们强调残疾人的受教育年限、就业人数、康复，但不太关注究竟有多少人在与健全人一样的普通教室里接受教育，在与健全人一样的社会岗位上实现公平就业，在一个开放包容的社区里居住和生活。三十多年前随班就读就成为我国残疾人教育的主体安置方式，但国家对残疾人教育的投入结构至今还偏重于特殊教育学校，随班就读支持保障体系的规划建设和保障力度明显不足，有的残疾学生因为得不到支持不得不从普通学校转回特教学校。很多地方至今仍然以发展的名义大量建设集中性、规模化、隔离式的特教学校、托养机构、集中就业和特殊文化艺术等机构场所，而忽略社会融合的过程对残疾人的发展究竟有多重要。正如阿玛蒂亚·森所说的，“很多时候，我们可能会看重获得某一事物的实际机会，而不论达到目标的过程是什么”[3]。最关键的是，社会融合的过程，恰恰就是残疾人社会发展的过程。不过，现在这样的状况已经开始发生变化。近年来，得益于国家的倡导、民间组织的呼吁和残联组织的推动，从设施建设、服务提供到理念沟通等各个层面，交流和融合的桥梁开始搭建，封闭和隔离的坚冰逐渐融化。越来越多的融合教育、支持性就业、社区康复等服务模式让残疾人受益。残疾人特殊教育学校就读的人数比例从2011年的47.3%下降到2014年的42.9%[4]，城镇按比例就业残疾人占城镇就业残疾人的比例超过三分之一。与此同时，促进残疾人社会融合的国家制度逐步建立起来。国家完成残疾人康复立法，实施残疾预防行动计划，发展康复和辅助器具产业，加快推动残疾人社会康复的步伐；国务院新修订的《残疾人教育条例》创新理念和制度，积极推进残疾人融合教育；国家要求党政机关带头招录安置残疾人就业，大力促进残疾人分散按比例就业；国家还鼓励残疾人参与群众性文化体育活动，举办一系列重大国际赛事，促进残疾人与其他社会成员精神上的融合。“消除障碍、促进融合”，这是新时代残疾人的新期待，也是残疾人和残疾人事业发展的基本趋势。

三是残疾人工作的着眼点需要从注重事业发展向注重人的发展转变。这些年来各级政府投资建设了一大批残疾人服务设施，但有研究者指出，建设管理使用过程中定位不准、专业不强、运行不畅、绩效不彰的问题还比较突出[5]，存在资源浪费和服务不到位的现象。一些城市建设了大量无障碍设施，但由于缺乏科学规划和人性化设计，得不到及时维护管理，设施闲置、毁损现象比较严重，有的设施还成了新的障碍。残疾人康复、教育、就业、救助、文体等业务工作长期自成一体，没有针对残疾人全面发展的要求进行调整和完善。残疾人服务体系建设总体滞后，残疾人服务制度分设、管理分割、资源分散的现象相当普遍，以人为本、以促进残疾人融合发展为目的的服务管理机制并没有从根本上建立起来。不过，基础的工作已经得到加强。几年来，通过努力，中国已经建立了包含3400多万名持证残疾人基本公共服务状况和需求信息动态更新机制。回应社会和残疾人的真切期待，下一步需要在完善基本公共服务目录和服务资源库的基础上，建设集“需求采集、需求评估、服务转介和服务评价”功能为一体的残疾人综合服务平台，满足残疾人整体发展需要，促进服务资源优化配置，推动基本公共服务均等化，使残疾人事业的发展最终服务于人的发展。

1.3 残疾人享有更加广泛而真实的权利，合法权益得到更好保障，但同时传统福利理念也在固化残疾人社会弱势地位，亟待树立现代福利理念，促进残疾人增能，更好地尊重和保障残疾人平等发展的权利

改革开放四十年以来，中国残疾人权益保障事业取得举世瞩目的成就，成为法治中国建设和人权保障的一个缩影与亮点。残疾人享有的康复、教育、就业、社会保障和居家、出行、公共参与等基本权利与日俱增，比以往任何时候更加广泛、更加真实。这得益于国家整体法治环境的长足进步，也有赖于残疾人权益保障走出了一条中国特色的道路：一是坚持立法先行，在事业发展之初就推动制定《残疾人保障法》，依法维护残疾人权益；二是结合社会发展，构建以残疾人生命健康权、生存权和发展权为主要内容的权利框架；三是推动平等参与，新修订的《残疾人保障法》明确规定国家保障残疾人平等享有教育权利、文化权利和社会参与权利；四是加强法律救助，健全法律援助和司法救助工作机制，全国现有残疾人法律救助站点1746个，法律救济渠道通畅，促进合法权益的有效维护。

当前残疾人权利实现的空间不断拓展，但同时也受到传统福利的挤压。正如本文前述所提到的，中国残疾人事业的一个重要特色是把权利保障和社会发展紧密相结合，民生改善和福利增加为残疾人平等权利实现创造了良好的条件。但是，传统福利的经济保障功能和救助作用有时候被高估了。经常听到有人这样说，“对残疾人给予再多也不过分”，以显示出对这一群体的重视。不过，把福利和救助作为残疾人的第一需要，仅仅强调收入保障而忽略自由发展和平等机会，在重视的表象之下其实强化了残疾人的弱势身份。中国特色残疾人事业倡导劳动福利型的发展方向，强调以就业为中心，理论上应当将促进残疾人实现就业摆在前头，突出就业的社会融合和能力提升价值，但从近年实践看，人们宁愿更多地推动政府主导、国家包办的基本生活保障工作，以消除残疾人及其家庭的经济安全之虞，客观上导致“劳动福利”日渐式微，“社会福利”占得上风。

福利固然重要，权利更为根本。在社会主义初级阶段，我们确实应当重视残疾人的基本生活、基本康复、基本医疗、基本养老、基本住房等兜底保障和救助服务工作，以体现“弱有所扶”的要求，也应当认识到残疾人保障和救助现状还有很大的提升空间，而且这些福利一旦形成政策制度，本身会成为残疾人权利的一部分。但是，从残疾人权利实现的角度看，如何让他们与其他人一样获得平等的康复医疗、教育培训、劳动就业、参与社会等机会，体现一般公民的基本权利和人格尊严，乃是更为根本的事情。数年前，北京市一家民间团体组织了一场“残疾人乘坐地铁优惠权研讨会”，论证出行福利也是残疾人的固有权利。可惜该研讨会的主题混淆了福利与权利的界线。乘坐地铁优惠本身是一项福利诉求，为提高残疾人的生活质量和出行便利，争取政府依据本地区经济社会发展水平及财政状况制定残疾人交通优惠措施。这样的福利诉求在形成制度之前，根本没有对应的权利和义务事项，也就没有所谓的“优惠权”可言。相反，权利却是不需要政府赋予的，残疾人独立、自主、无障碍地进出地铁的“通行权”是他们作为一般公民本来就有的权利。从权利实现的价值和优先性上讲，争取地铁无障碍通行权始终应当优先于争取乘坐地铁优惠福利。然而权利实现之艰巨复杂，福利谋取之相对简单易得，使得人们更愿意趋易避难。同样的情形几乎出现在残疾人社会参与的每一个领域。例如，盲人平等乘坐公交（需要公交车辆无障碍识别服务和等候服务）应该优先于乘车免费，残疾儿童自由选择到合适的学校读书（需要辅具和无障碍等学习支持服务）应该优于就学补助，残疾人专用停车位设置（需要停车监督服务）应该优先于停车优惠，残疾人上网无障碍（需要网络无障碍支持服务）应该优先于网络资费优待，促进残疾人按比例就业（需要就业服务）应该优先于残疾人就业保障金征缴，等等。实际工作中我们常常自觉不自觉地将解决福利待遇问题摆在前面，而把为残疾人提供公共服务和争取残疾人平等权利、平等机会放在后头。回顾中国残疾人事业整体发展进程，可以说，残疾人福利水平虽然已经有了大幅度提升，但更难啃的骨头依然横亘在我们的面前，社会上仍然存在着形形色色的偏见和歧视，消除残疾人参与障碍、促进残疾人平等权利实现的社会支持依然严重缺乏。

要解决残疾人权利保障和福利促进之间的矛盾，根本出路在于树立现代福利观念，推动社会福利的政策方向和资源配置向为残疾人提供必要的服务、促进残疾人平等权利的实现转变。实践证明，单纯以反歧视的手段追求残疾人的自由和平等权利，并不适合中国国情和传统文化，而且“形式上的平等，实质上的不平等”也无助于残疾人的全面发展。21世纪初以来，国际社会对于权利和福利有了新的认知，传统福利观念逐渐被抛弃，“积极福利”正在成为理论共识和国家政策。所谓“积极福利”，指福利本身不是单纯为了经济目标，而是在满足经济利益的基础上，提供必要的服务，激发个人的潜能，使其获得平等参与的机会，促进人格的发展。权利从来都是主动争取来的，绝无可能靠施舍和救济得到。现代福利观念把福利作为权利实现和潜能开发的支持手段，通过提供福利服务，消除环境障碍，让人获得平等发展的机会。阿玛蒂亚·森认为，残障给个人带来沉重的负担，“许多残障造成的悲剧性后果事实上可以通过社会援助和创造性的公共干预得到避免或减轻的”，但是我们不能“将视野仅仅局限于收入分配上，并以此作为实现公平分配的基本原则”。[1]

中国的残疾人福利政策制度应抓紧转型，努力将有限的福利资源引导配置到促进残疾人“增能”上，通过为残疾人提供必要的支持和服务，培养主体意识，挖掘自身潜能，让残疾人在主动参与中获得平等接受教育、实现就业和参与文化活动等机会，享有法律法规和政策制度赋予的各种平等权利。当前，我们应尽快在政策上改变将康复、无障碍、辅助器具等方面的服务和产品仅仅作为对特定贫困残疾人救助内容的做法，包括改变粗放的免费配发方式，最大程度地利用现代科学技术和辅助服务，并发挥其对有需求的残疾人就医、就学、就业和就养（即“养护照料”）等服务的有效支持作用，推动残疾人融合教育、支持性就业、社会文化、社区康复实现更大发展。这样的转型，与经济社会发展阶段没有必然联系。比如，我们为残疾人提供居家服务，既可以提供保姆式、家政式的照料服务，也可以在服务中增加自身权利倡导和自理生活能力培训，让残疾人居家生活中的很多“不能”变成“能”。很明显，这种福利服务方式才是现代福利理念的具体实践。唯有如此，对待残疾人才能够真正从“重视”走向“尊重”，从“给予残疾人再多也不过分”走向“残疾人能力建设投入再多也不过分”，从经济保障走向服务保障，最终让残疾人有机会过上更加自由、独立、有尊严的生活。

发展现代福利需要集中研究解决一个理论问题，即国际上普遍认同的观点：“对残障人的特殊保护不能视为对其他人的歧视”[6]。适当的无障碍环境和支持性服务，并非是为残疾人安排的一项额外的、特殊的权利，而是为实现一般人的权利，包括通行权、健康权、受教育权、劳动权和其他公民权利，提供支撑条件和合理便利。为此，我们要摒弃把无障碍、辅助器具、养护照料甚至康复服务本身简单地理解为权利的说法，实际上它们只是为了促进人的社会融合和实现人的平等权利。在这里，我们看到，“平等、融合、共享”正是残疾人全面发展不可分割的三个方面，需要我们在理论上论证，何者为前提，何者为关键，何者为目的。

2.国际残疾人运动潮流与启示

中国特色残疾人事业之所以成就其“中国特色”，是在国际残疾人运动思想潮流的背景下着笔和成色的。四十年前改革开放初期，我们重在了解和跟随国际残疾人运动的思想潮流；四十年后的今天，我们成为这一运动的倡导者和某些领域的引领者。这种变化趋势，决定了新时代中国特色残疾人事业必须放在国际残疾人运动的大潮流下来思考、谋划和行动。

2.1 国际残疾人运动新的发展趋势

从1981年各国开展“国际残疾人年”活动、1982年联合国通过《关于残疾人的世界行动纲领》开始，残疾人“平等、参与、共享”成为国际残疾人运动的旗帜。新世纪以来，随着《残疾人权利公约》的施行和联合国千年发展目标的确立，保障残疾人平等权利、促进残疾人融合发展，实现残疾人共享经济社会发展成果，越来越成为各国自觉行动。《残疾人权利公约》确定了“尊重固有尊严和个人自主”“非歧视”、“充分和切实地参与和融入社会”“机会均等”“无障碍”等8条原则。2015年联合国通过的《2030年可持续发展议程》，提出“不让一个人掉队”的承诺，并吸取千年发展目标的教训，在提出的17项目标中将残疾人纳入教育、就业、交通、能力建设等相关议程，目的是增强残疾人的能力，促进他们融入社会、经济和政治生活。

2.2 中国的倡导与行动

中国政府和社会在国际残疾人运动中从跟随者到倡导者角色转换的时间大约发生在世纪之交。从2000—2008年，中国政府积极推动制定《残疾人权利公约》，并成为第一批缔约和批准该公约的国家；中国政府还积极推动将残疾人发展内容纳入《2030年可持续发展议程》，在此过程中不断向国际社会倡导推动残疾人全面发展。2000年，在中国倡导下发布的《新世纪残疾人权利北京宣言》，建议国际社会共同推动制定一部旨在保障残疾人权利的国际公约。2012年，中国残联与有关国际残疾人组织共同在北京举办“消除障碍、促进融合”国际论坛，发布了旨在履行联合国《残疾人权利公约》、实现“千年发展目标”及2015年后残疾人融合发展战略的《北京宣言》。2014年，亚太经合组织领导人会议在北京举办期间，中国残联和与会各方又发起了《促进残疾人平等参与和融合发展的联合倡议》，秉持《残疾人权利公约》的非歧视和融合发展理念，呼吁采取切实有效的措施，保障残疾人平等参与区域经济和社会发展的权利，建立包容的社会环境，让残疾人共享经济社会发展成果。

2017年11月，***在向2013—2022年亚太残疾人十年中期审查高级别政府间会议所致贺信中，指出了全球残疾人运动新的价值准则和发展方向。他说：“随着联合国《残疾人权利公约》和《2030年可持续发展议程》实施，保障残疾人平等权益、促进残疾人融合发展越来越成为国际社会和各国的普遍共识和共同行动。”他又指出，“中国坚持以人民为中心，坚持在发展中保障和改善民生。中国将进一步发展残疾人事业，促进残疾人全面发展和共同富裕”。这一重要论述表明了这样一种立场：“平等、融合、共享”应当成为新时代国际残疾人事务新的共同价值；促进残疾人平等发展、融合发展、共享发展，从而实现残疾人全面发展，应当成为中国特色残疾人事业在新时代的历史使命。

2.3 国际视野下发展残疾人事业的新课题

从国际国内关系的视角来思考和把握新时代中国特色残疾人事业新的历史方位，更多地启发我们基于中国国情进一步探索中国特色残疾人事业发展道路。这其中有先进国家和地区的经验需要我们学习，有中国传统文化和时代精神需要我们弘扬，也有中国残疾人事业过去四十年的创新实践需要我们总结提炼。以下几点相互之间没有必然的逻辑关联，是笔者的初步思考，提出来供学界一起研讨，以期推动残疾人事业理论能够再往前走一步。

2.3.1 关于残疾人与社会关系的问题。理念上要推动从“一个也不能少”到“每个人都很重要”的转变。中国全面建成小康社会、联合国《2030年可持续发展议程》，都提出了“一个也不能少”的口号。“残疾人一个都不能少”，或者“不能落下一个残疾人”“不让一个残疾人掉队”，立足点是国家和整个社会。对残疾人的定位是认为他们处于弱势地位，是一个有特殊困难、特别需要帮助的群体。“每个人都很重要”，是许多先进国家开展残疾人工作的重要口号，立足点不是残疾而是人，坚持残疾人在社会中的主体地位和主体责任，倡导为国家和社会做贡献，有利于促进残疾人的全面发展。

2.3.2 关于家庭地位和作用的问题。家庭是残疾人生息安养的幸福港湾，是残疾人社会关系的基础，是残疾人服务的第一平台。家庭在中国是传统文化绵延的基本脉络和伦理共同体的基本样态。充分发挥家庭对残疾人支持的基础作用，具有促进残疾人事业发展的独特优势。家庭的自我保障和发展能力状况，在很大程度上决定了残疾人全面发展的能力和水平。我们不能把残疾人服务从家庭全部推向市场，走全面社会化的发展路子，而舍弃最温暖、最安全、最可靠的家庭。建立以家庭为中心的支持体系，应当是新时代残疾人服务的中国方案。我们需要把握中国残疾人家庭的人口结构变化特点，来筹划建设中国特色的残疾人家庭支持系统。

2.3.3 关于劳动福利型的问题。20世纪80年代中国特色残疾人事业初创阶段就确立了劳动福利型的发展方向。“劳动福利型”的基本内涵是把劳动就业、劳动创造作为解决残疾人问题和实现残疾人发展的中心环节，在国家和社会的特别保护与支持下，通过补偿功能、提升素质、增强能力，实现一定形式的就业，来改善残疾人生存、参与和发展状况，更好地达到经济自立、生活自主、精神自由，最终实现自身全面发展的目标。劳动是残疾人最好的社会融合，也是最难的社会融合。劳动是残疾人最基本的权利，也是残疾人最重要的权利之一。劳动福利型是积极福利的一种形式，适合中国实际，符合新时代国家和社会发展要求，也贴合残疾人“平等、融合、共享”的发展愿望，应该成为残疾人事业现代化的基本发展形式。在劳动福利的视角下，残疾人康复、教育等基本保障和服务才能真正显示出其社会意义，才能焕发出其生机与活力。社会主义初级阶段的基本国情和8500万残疾人口的实际情况，决定了中国不能走西方发达国家社会福利的道路，也不可能走过去集中就业的老路子，必须积极探索适应社会主义市场经济体制的劳动福利新路子。

2.3.4 关于残疾人社会组织地位和发展的问题。残疾人社会组织的培育和发展，是近年来我国残疾人事业国际化、社会化发展的体现。在我国，残疾人社会组织已经成为残疾人事业发展的有生力量，可以预期，新时代必将进一步成为残疾人服务的中坚力量和重要依靠。残疾人特殊性、多样化、个性化的服务需要，是残疾人社会组织产生、发展和繁荣的重要基础。社会动员的广度和深度，社会资源的整合和利用程度，社会力量的激活和参与程度，是衡量残疾人事业发展水平和成熟程度的重要指针。残疾人社会组织的数量、活跃程度、服务质量，在一定意义上也是衡量残疾人事业发展水平的一个重要指标。资金、设施、政策、人才是当前和今后一段时期制约残疾人社会组织发展的主要原因，需要通过民办公助、公办民营、政府购买服务、政府补贴等方式扶持培育残疾人社会组织，促进残疾人服务业发展。新时代残疾人社会组织需要制度约束、政策引导，更需要自律发展。

2.3.5 关于残疾人能力建设的问题。促进残疾人全面发展，在制度上应当建立完善收入分配机制、社会融合机制、权益保障机制，但是落脚点还是要加强残疾人能力建设。甚至可以说，观念、制度和环境的改善，都是为了促进残疾人能力提升和展现。“平等、融合、共享”的价值目标，其实现没有一条不依靠残疾人自身能力的改善。残疾人能力建设有两个重点：一个是强化康复服务，促进残疾人身心发展。每个残疾人，无论生活状况怎样，都应当有机会接受康复服务，提高功能，改善能力。另一个关键方面是重视和发展教育。教育是一切发展的前提。残疾人教育要从追求量的扩展转变为追求质的提高，促进残疾人全面素质的发展，增强残疾人参与社会、融入社会、贡献社会的能力。残疾人是美好生活的创造者，残疾人能力建设状况从某种意义上决定了新时代残疾人和残疾人事业发展的未来方向未来。