理念、实践、道路：中国残疾人事业发展的四十年

邱观建 于 娣

中国古代传统文化中有丰富的“问疾”“宽疾”“养疾”思想观念与对策措施，残疾人事业自近代萌芽，新中国成立后奠定了基础，改革开放以来获得了长足的发展与前所未有的进步。

博大精深、源远流长的中华传统文化中，儒家以“仁”为内核的慈善思想体系中包含着丰富的民本思想和大同思想。在安富恤穷的治国安民之道中关注残疾人，《周礼·地官司徒第二》：“以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”对于残疾人及照料残疾人的家庭成员予以赋税和徭役上的豁免，《礼记· 王制》：“废疾非人不养者，一人不从政。”《周礼·地官司徒第二》：“服公事者，老者、疾者皆舍。”儒家之社会理想分为“小康”和“大同”，孔子描绘出了令人心驰神往的大同世界：“鳏寡孤独废疾者，皆有所养。”诸子百家的思想中，管仲的“九惠之教”集中体现了其慈善思想：“一曰老老，二曰慈幼，三曰恤孤，四曰养疾，五曰合独，六曰问病，七曰通穷，八曰振困，九曰接绝。”从内容看，基本上包括了老人、儿童、穷人、病人等所有弱势群体，与现代福利制度相差无几。管子还提出，对那些聋、哑、盲、跛者，国、都照例应设官收而养之，给衣食。韩非子认为，将勤劳节俭民众所纳之赋供给、救济闲散堕民，只会助长其懒惰的心理。这一观念催生了后世以工代赈的积极慈善救济方式[1]。

在实践方面，古代中国强调国家责任与政府救济。商代最早设立盲人学校，教盲人学习礼乐。国家收养可溯源至春秋战国时期，汉代时已有专门机构，南朝设孤独园，北朝设别坊，唐代设悲田养病坊，宋朝设福田院、居养院、安济坊与慈幼局，元代设众济院、养济院，明清亦有相应的福利机构。唐代将残疾人分为残疾、废疾、笃疾三个等级，宋代沿用。明法规定，对笃疾之人，“应收养而不收养者，杖六十”。

近代中国残疾人事业开始萌芽。1840年鸦片战争以后，中国逐步沦为半殖民地半封建社会。一方面是外来文化和宗教思想的传播，传教士在通商口岸及内地兴办育婴堂、孤儿院、诊所、医院等医疗慈善机构，近代报刊在传播西学的过程中报道了欧美国家关于盲、聋、哑等弱势人群的慈善救济之法，有识之士走出国门考察西方社会时，从国家统治、社会发展和民生的视角关注残疾人及其事业的发展；另一方面是在洋务运动、维新运动和新文化运动带来的实践和思想冲击影响下，国民政府关切民生，颁布法规，设立救济院，创办残疾人学校，社会上涌现出中华聋哑协会、中国盲民福利会等组织。在近代，中国的残疾人事业经历了从传教士的慈善救助到进步人士的创新尝试再到社会各阶层的参与，近代中国残疾人事业萌芽并逐步形成。

从新中国成立到改革开放前这三十年，中国人民站起来当家做主人，开展了有限的社会福利事业。政府开展扶贫济残工作，收容和救济残疾人，兴办荣誉军人学校、盲童学校、聋哑学校、休养院、社会福利院等扶残助残机构。在城市中开办福利企业，为残疾人提供参与劳动的机会和条件；在农村组织有劳动能力的残疾人参与集体生产，为无劳动能力的残疾人提供“五保”待遇。中国残疾人事业有了初步发展，奠定了残疾人事业发展的基础。1978年党的十一届三中全会在北京举行，标志着中国进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，中国残疾人事业进入了新的、跨越式的大发展时期。

在中国残疾人事业的发展过程中，对残疾人的认识经历了从个人模式、医疗模式到社会模式的过程。医疗模式主张通过康复训练、教育提升和职业培训使残疾人能够参与社会生活，社会模式主张残疾人的障碍并非仅仅源自自身功能的缺失，同样来自社会制度和环境对其发挥能力的机会的剥夺，对于残疾人的保障和福利理念也正在经历从人道主义向公民权利的转变，残疾人的身份从“福利接受者”转换为“权利享有者”，整个社会对残疾人的认识有了根本性改观。对于残疾人的工作，“不是不人道，而是不知道”，理念是行动的先导。改革开放四十年来，伴随着对残疾人群体认识的提升和态度的转变，残疾人工作由点到面逐步开展，不断完善，依据国情，探索出一条中国特色残疾人事业发展道路。

1.残疾人事业初步恢复和发展阶段（1978—1988）

新时期残疾人工作的足迹，第一步是1978年至20世纪80年代中后期。以中国盲人聋人协会恢复工作、中国残疾人福利基金会成立、中国伤残人体育协会成立以及一些地方残疾青年协会成立为标志，向社会呼吁关注残疾人问题。这时候，国际上出现“联合国残疾人年”“联合国残疾人十年”，我国政府对此表示赞同与支持。国际社会的人道主义行动以及这一时期颁布的《关于残疾人的世界行动纲领》为我国残疾人事业提供了学习与示范效应。我国新时期残疾人工作开始萌动、起步。

1.1 组织基础：残疾人组织恢复和发展

改革开放新时期，残疾人组织日益涌现，组织形态发生根本性变化，在残疾人事业发展中逐步发挥管理与代表职能。1960年，中国盲人福利会和中国聋哑人福利会合并成立中国盲人聋哑人协会。成立之后协会积极开展工作，给新中国的残疾人事业开了一个好头。“文化大革命”十年中，协会停止活动，1978年协会恢复工作。中国盲人聋哑人协会协同政府有关部门开展盲人聋哑人社会救济、残疾防治、职业培训、文化体育、社会宣传和国际合作工作，按照地方行政区划建立地方各级盲人聋哑人协会，担负起新中国早期的残疾人工作[2]。十一届三中全会以后，我国进入了以经济建设为中心的新的历史时期，这为我国残疾人事业带来了新的生机和活力。这一时期，对中国残疾人事业产生重要影响的标志性事件是1984年中国残疾人福利基金会的成立。中国残疾人福利基金会对于残疾人服务的内容、渠道和方法进行了卓有成效的探索，结合工作实际提出了充分发挥政府的主导作用，积极运用社会化管理，进一步动员社会力量发展残疾人事业的新途径。中国残疾人福利基金会是在改革开放的形势下伴随着社会转型而成立并发挥作用的，是改革的产物，是残疾人工作从社会救济型向事业型转变的一项创新。这一时期，中国伤残人体育协会、地方残疾青年协会等残疾人社会组织也相继成立并开展活动[3]。

1.2 坚实保证：党和政府重视残疾人事业

改革开放的实行，为我国残疾人事业带来了新的生机和活力。国家为残疾人福利事业的发展提供了坚实的保证。首先是法律层面，《中华人民共和国宪法》规定：“国家和社会保障残废军人的生活”，“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。在行政领导层面，在党和政府的统一领导下，残疾人福利事业涉及的民政、卫生、教育、文化体育、劳动人事等多个领域，分别由有关部门主管或联合管理。在具体措施层面，组织残疾人生产自救，建立了福利工厂、社会福利院、儿童福利院、伤残军人休养院等，职工有公费医疗，政府对社会福利事业提供了相应的制度保障。

关心理解残疾人的社会风气逐渐形成。马克思主义认为，社会主义人道主义是从具体的人出发而不是从抽象的人出发，考虑的是最广大人民群众的利益，以解放全人类为己任。这样的人道主义更具有广泛性和真实性，既有理论品格又有实践品格[4]。改革开放以来，党和国家提出解放思想，残疾人工作者举起人道主义旗帜。经过一系列卓有成效的宣传与切实改善残疾人生存状况工作的开展，社会主义人道主义思想被广泛接受。十二届六中全会通过的精神文明建设的决议中写道：“发扬社会主义人道主义精神，尊重残疾人、老人。” 社会主义人道主义作为社会主义的思想基础之一，作为社会主义人际关系的准则，逐步得到社会确认。理解、尊重、关心、帮助残疾人蔚然成风。

1.3 道路初探：残疾人事业由救济收养型向劳动福利型转变

中国残疾人事业基于残疾人口众多、国家经济社会发展水平薄弱的国情，为了保障残疾人的基本生存需求，需要提供扶助和救济。残疾人的温饱可以通过政府和社会救助来实现，小康则不行。只有残疾人及家庭有了就业机会，参与社会分配，才能实现小康[5]。因此，要创造条件让残疾人参与力所能及的生产劳动。这一时期广泛兴办的福利工厂就是为残疾人创造就业条件的主要举措之一。给予福利和鼓励劳动相结合的思路是我国残疾人事业的重要特色，称为劳动福利型。它意味着我国大多数残疾人不只是享受国家的救济，同时也从事力所能及的社会劳动，体现残疾人的社会价值。国家和社会为残疾人提供劳动就业的机会和条件，鼓励残疾人做社会的奉献者，为残疾人提供了一条自立自强、共同富裕的道路[6]。

1.4 国际交往：残疾人事业国际交流与合作

中国残疾人组织的国际交往可追溯至20世纪50年代，早在1955年，中国聋哑人福利会筹备委员会加入世界聋人联合会，并在第二届世界聋人代表会上当选为世界聋人联合会第二届执行局委员国，开启了残疾人事业国际交往。80年代初，随着国家改革开放政策的实施，残疾人事业也走向国际交流与合作。中国残疾人组织在国际社会日益活跃，中国残疾人福利基金会、中国盲人聋哑人协会同联合国有关机构和几十个国家与地区建立了交流与合作[7]。

我国政府响应联合国号召，成立中国国际残疾人年组委会，通过一系列活动鼓励残疾人充分参与社会生活和社会发展，同其他公民平等共享经济社会发展成果。1986年，成立“联合国残疾人十年”中国组委会，以《关于残疾人的世界行动纲领》为指导广泛宣传残疾人事业，收集、学习国外残疾人立法经验，报送中国残疾人事业发展年报。通过国际交往，我国进一步了解了各国残疾人工作的历史和现状、有关政策及做法，为发展我国残疾人事业取得了必要的资料、知识和经验。

2.残疾人事业持续快速发展阶段（1988—2012）

1988年中国残联成立标志着中国残疾人有了全国统一的组织，残疾人事业进入有组织的快速发展阶段，这是新时期中国残疾人事业迈出的第二步[8]。

2.1 组织体系：残疾人事业组织化发展道路

1988年3月中国残疾人联合会成立。残联的组建，是客观发展的需要。我国处在改革开放新的发展时期，经历着从温饱型社会逐步步入小康社会的发展过程，社会需求不断增长，残疾人的需求也不断增长，出现了许多新的机遇与问题。基于人口多、底子薄这一社会主义初级阶段的基本国情，国家将在相当长的时期里集中精力发展经济，对于残疾人事业的直接投入是有限的。这就造成了残疾人事业发展的供求矛盾。为了缓解这个矛盾，一方面要将残疾人事业纳入国家发展统筹推进，同时要建立符合国情的社会化工作体系。《国务院办公厅转发民政部〈关于组建中国残疾人联合会报告的通知〉》阐明了组建残疾人联合会的必要性和重要性：“残疾人事业是社会主义事业的组成部分。发扬社会主义人道主义精神，把这项事业摆进我国社会发展的大局，做好残疾人工作，是保证改革开放顺利进行的重要环节，是社会主义优越性的体现，也是社会进步与人类文明的标志，因而是各级政府和全社会义不容辞的责任。”

中国残疾人联合会的成立对残疾人事业发展的作用和影响主要体现在：一是标志着党和政府赋予残疾人联合会新的职能，建立起政府、社会和残疾人的紧密联系。二是标志着残疾人社会组织由专门协会发展为全国的联合会，有了全国统一的残疾人组织，它是残疾人事业统一的协调部门，既承担政府委托的任务，又动员社会。三是标志着中国通过自上而下的方式构建残疾人事业发展的组织体系。至1995年初，全国县以上及95%的乡镇（街道）成立了残联，省、地、县三级残联组织基本健全，业务领域基本形成。

2.2 统筹发展：残疾人事业纳入国家发展规划

政府是社会事务的管理者，具有强大的社会资源动员能力，负有保障社会公平、维护社会正常运转的责任。对于残疾人和残疾人事业，政府负有义不容辞的责任。《关于残疾人的世界行动纲领》指出：“残疾人的处境必须根据不同的经济和社会发展水平和不同的文化来进行具体分析。但无论在什么地方，对产生缺陷的条件进行弥补以及对致残后的种种后果进行处理的最终责任都要由各国政府来承担。”我国政府一贯重视残疾人群体，特别是改革开放以来，随着国家经济状况的改善，政府逐年增加残疾人事业发展的经费投入。残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划，兼顾特性、统筹安排，同步实施、协调发展[9]。

1987年我国对残疾人进行了抽样调查，对我国残疾人的基本状况进行了初步掌握和系统量化的说明，为编制残疾人事业发展计划纲要提供了可靠依据。1988年国务院批准颁布实施《中国残疾人事业五年工作纲要（1988—1992）》，这是我国第一个残疾人事业发展规划。1991年国务院转批了《中国残疾人事业“八五”计划纲要（1991年—1995年）》，将“五年工作纲要”后两年的任务纳入其中，明确了“八五”计划期间残疾人事业的发展目标和指导方针，规定了主要任务和指标，提出了相应的发展措施。至此我国残疾人事业发展规划与国民经济和社会发展规划同步实施，并成为其重要组成部分。

中国残疾人事业是社会主义现代化建设事业这个大系统中不可或缺的一部分，包括立法执法、行政管理、组织建设等各方面。残疾人联合会作为中国残疾人事业中最活跃的因素之一，其业务系统是国家残疾人事业大系统中的一个子系统。残联的业务领域由点到面，由小到大，抓住主要矛盾，从残疾人最为紧迫的康复问题入手，逐步拓展，在发展的过程中遵循群众需要的、可能实现的、社会反响好的、效益显著的、基础性的、可持续发展的原则，实现了小系统与大系统的密切联系与有效协作。

2.3 立法保障：残疾人事业法制化发展

在残疾人的法律保障方面，我国《宪法》《选举法》《民法通则》《民事诉讼法》《刑法》《劳动法》《教育法》《婚姻法》等对保障残疾人合法权益做出了相关规定。

我国自1985年起着手起草《残疾人保障法》，1988年3月中国残疾人联合会成立后，在国家法制部门和民政部指导下，成立有立法机构和中国残联参加的联合起草小组，集中力量起草、修改《残疾人保障法》。第七届全国人大常委会第十七次会议于1990年12月28日通过《中华人民共和国残疾人保障法》。“《残疾人保障法》的一个突出特点是，保障权益与发展事业相结合，既保障残疾人的合法权益，又指导残疾人事业的发展，这是中国特色。国际上对《残疾人保障法》的颁布实施给予了高的评价。”[10]《残疾人保障法》将残疾人事业上升为国家意志，为国家发展残疾人事业提供了纲领和指针，为残疾人实现公民权利提供了法律保障，为残疾人维护自身权利提供了法律准则，为公民和社会组织对待残疾人提供了行为规范，为残疾人事业和残疾人联合会明确了法律地位，是国家关于残疾人和残疾人事业的基本法律。这部法律的颁布实施，是加强社会主义法制建设和精神文明建设的重大步骤，标志着中国残疾人事业走上依法发展和依法管理的轨道。

《残疾人保障法》实施后，国务院先后制定了《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》《无障碍环境建设条例》《残疾预防和残疾人康复条例》，逐步摆脱了残疾人相关法律嵌套于普通法的局面，为残疾人教育、就业、康复等工作的开展提供了更为明确、细化的法律依据。

2008年3月，党和政府颁发了全面推动和促进中国残疾人事业发展的纲领性文件《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》。2008年6月，第十一届全国人大常委会批准了联合国《残疾人权利公约》，同年9月《残疾人权利公约》在我国落地生效，中国残疾人权利保障与国际人权机制接轨，有力地推进中国残疾人事业的科学发展。

3.残疾人事业全面科学发展（2012—2018）

3.1 顶层设计：党和政府对残疾人事业格外关心

十八大以来，残疾人事业进一步纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，***总书记特别强调，“残疾人是一个特殊困难的群体，需要格外关心、格外关注”，明确指出“2020年全面建成小康社会，残疾人一个也不能少。为残疾人事业做更多事情，也是全面建成小康社会的一个重要方面”。党的十九大报告坚持以人民为中心思想，指出“在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义”，让社会弱势群体得到应有扶助，让全体人民在发展中提升获得感，“不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，“发展残疾人事业，加强残疾康复服务”，为新时代促进残疾人事业发展提供了行动指南。残疾人事业统筹推进，继2008年《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》后，国务院又推出了《关于加快推进残疾人小康进程的意见》《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》等两份重要文件。中国残联牵头起草并推动出台了《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》《国家残疾预防行动计划（2016—2020年）》，配合出台了《国务院关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》《“健康中国”2030规划纲要》等重要文件，会同有关部委制定了康复服务、辅助器具推广、无障碍环境建设、文化体育工作、就业促进、基层综合服务能力建设、信息化建设等七个实施方案。中国残联在推动制定和出台相关政策文件的基础上，采取沟通部委、联动地方、分片督导、典型推广等方式，强化互动统筹，加强沟通联系，共同推动政策的落地实施。

3.2 体制机制：中国特色残疾人事业体制机制

所谓机制，是指构成一个系统的要素或部分之间的联系和相互作用，它既是一个过程，又是一种方式。任何一项事业的健康持续发展，不仅要有必备的人、财、物、规章制度等，更需要一个良好的运行机制。中国残疾人事业在实践中逐步探索出适合国情的领导体制与工作机制，普遍建立了党委领导、政府牵头、部门负责、社会参与、市场推动、残联组织发挥作用的领导体制和工作机制。实践证明，这是符合中国国情，具有中国特色和中国风格的有效体制。

3.3 实质推进：残疾人社会保障与公共服务体系

残疾人社会保障体系和公共服务体系有了惠及广大残疾人的实质性进展。十八大以来，聚焦残疾人脱贫攻坚，重点关注贫困残疾人和重度残疾人，首次在国家层面建立了残疾人专项福利补贴兜底保障机制，通过最低生活保障、集中供养的政策保障了残疾人的基本民生。通过动态监测更新机制实名掌握持证残疾人的基本信息，构建残疾人服务大数据系统，残疾人公共服务能力和专业化水平明显提升。在政策原则上，坚持普惠、特惠与优惠相结合，既要通过普惠性制度安排保障残疾人的基本生存和发展需求，又要通过特惠性制度安排关涉残疾人的特殊困难和特殊需求，同时充分发挥市场机制的作用，满足残疾人多层次与多样化的需求。残疾人的安全感、获得感不断提升。

3.4 中国经验：国际残疾人事务中的积极贡献

中国残疾人事业发展的成就得到国际社会的认可，国际话语权和影响力不断提升。中国残联配合国家外交大局，协助政府，积极发挥联合国经社理事会特别咨商地位的作用，全面参与国际残疾人事务，与国际残疾人组织和有关国际机构建立并发展了良好的合作关系，建立了亚太经济合作组织、亚欧会议等框架下的系列区域交流合作机制，与美国、俄罗斯、加拿大等国建立了政府间合作交流机制。积极拓展国际合作项目，“一带一路”框架下的主场外交活动推进了沿线国家和地区残疾人领域的工作交流，承担与我国国际地位相符的国际义务。张海迪履职康复国际主席，中国在国际残疾人组织建设中的影响力显著提升。中国残疾人职业技能、文化体育活动在国际舞台上大放异彩，展示了中国残疾人自强不息的良好风貌。中国残疾人事业在推动构建人类命运共同体进程中发挥越来越大的作用。

纵观中国残疾人事业四十年的发展历程，从广大残疾人的角度看，残疾人真正得到了实惠，生存和发展状况有了持续、明显的改善与提高。从残疾人事业发展的角度看，经过多年的实践探索，形成了包括指导思想、领导体制、运行机制和发展方式在内的中国特色残疾人事业发展道路。从国家发展大局的角度看，残疾人不仅是社会主义现代化建设成果的分享者，更是参与者和贡献者。残疾人组织的新形态，为打破“官本位”的僵化模式、创建新体制提供了新鲜经验。从国际社会的角度看，我国残疾人事业提供了在发展中国家解决人口众多的残疾人问题的中国经验，为国际残疾人运动贡献了中国智慧。

4 新时代中国残疾人事业的新发展（2018—）

从新时期到新时代，中国残疾人事业站在新的历史方位。十九大报告明确指出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这是继1956年党的八大及1981年党的十一届六中全会对我国社会主要矛盾作出规范表述以来，执政党对社会主要矛盾表述的新改变。新时代的根本目标是实现人民对于美好生活的追求，作为其中发展最不平衡不充分的、需要“格外关心、格外关注”的弱势群体，残疾人事业又将如何发展？党的十九大掷地有声补齐短板：“弱有所扶。”，这要求我们以需求为目标，以问题为导向对新时期残疾人事业的发展进行展望。国家、社会、个人各层次主体发展不平衡，国家的主体责任愈发明确，但社会和市场的积极性和活力尚未充分调动；城乡、区域之间发展不平衡、不充分体现在各种因素的制约下，发展尚未达到期望水平，基础保障制度尚不完备，公共服务能力比较薄弱，残疾人事业制度创新、发展效率等各方面有待提高。

新需要是残疾人事业发展新的时代课题。在这个时期，残疾人在生活方面需要物质生活富足、精神生活充实、文化生活丰富，康复方面享有社会化和个性化的康复服务，教育方面实现特殊教育、融合教育以及优质教育互为补充，就业领域实现残疾人从我能做的到我想做的再到我热爱的自主选择，环境方面为全社会打造便捷出行的通行设计，在组织方面鼓励残疾人自组织和他组织协同发展。最终实现残疾人有尊严的生活。为此，残疾人事业要坚持***新时代中国特色社会主义思想理论体系，坚持以人民为中心的发展思想，建立健全体制机制，逐步优化发展道路，建设和完善具有中国特色、中国风格和中国模式的残疾人事业发展道路、理论、制度、文化。