构建残疾人事业3.0时代——从基本保障到社会服务

谈志林 谈飞琼

建国以来，以改革开放为界，我国残疾人事业发展走过了残疾人救济性福利（1.0时代）、残疾人保障（2.0时代）两个时代，其成就有目共睹。到2020年全面建成小康社会之后，现有残疾人保障框架将基本定型，中国残疾人事业发展将向何处去？展望新时代，与人民的美好生活需要相适应，中国残疾人事业发展即将迎来3.0时代，即社会服务时代。

1.现有残疾人保障的基本特征

自《残疾人保障法》颁布以来，残疾人事业发展主要表现为残疾人保障的发展。经过几十年的发展，我国残疾人保障取得了巨大成就，保障制度框架基本健全，8500多万残疾人的基本生活权益得到了有效保障。

1.1 基本型保障

中国残疾人保障模式的基本制度框架发端于改革开放之初，是当时中国经济社会发展不足、社会生活水平总体比较落后、财政保障资源比较稀缺时期的客观反映。残疾人保障的模式基本属于物质保障模式和医疗保障模式的结合体，其特点是兜底线、保基本，主要目的在于解决广大残疾人的基本生活权益，即维持最低限度的保障，以满足残疾人的基本生存需求，确保残疾人这一社会弱势群体能够生存下去。展望新时代，适应人民群众对美好生活的新期待，宏观民生政策将实现从保障基本民生到改善民生的新跨越，而立足于兜底线、保基本的残疾人保障制度显然与此要求不相适应。

1.2 被动型保障

现行残疾人保障是一种被动型保障，建立之初有比较明显的政治取向和社会维稳目标，存在保障目的的异化现象。改革开放之初的20世纪80年代，国门初开，我国经济社会发展总体比较落后，贫困现象比较普遍，特别是残疾人基本生活状况堪忧。这既有违人道主义精神，也有碍国际观瞻。随着改革开放的渐次推进，如果不能有效解决庞大的残疾人群体的基本生活问题，对内将难以体现社会主义制度的优越性，影响社会稳定；对外则容易给西方反华势力攻击我国人权的口实，有滋生政治风险的可能。为此，《残疾人保障法》于1990年因时因势而生，它搭建了我国残疾人保障的基本制度框架。但毋庸讳言，我国残疾人保障政策具有社会管理的意蕴和维稳的政治功能，或多或少带有“规训”目的，存在保障目的的异化现象[1]。

1.3 生存型保障

现行的残疾人保障是一种基本的生存型保障，缺少对发展权利的保障和残疾人潜能开发的制度激励。脱胎于20世纪90年代初的我国残疾人保障制度，一直延续《残疾人保障法》的基本生存型保障的立法思路，体现了我国人权保障中生存权利优先的基本宗旨。比照国际社会的先进理念和《国际残疾人权利公约》精神，我国这一维持最低限度的保障即满足残疾人基本生存需求的保障思路，还存在诸多的伦理瑕疵，恰恰有意无意间忽略了对残疾人的人文关怀、品质提升、社会融入和潜能发展等方面发展权利的考量。展望新时代，将“促进残疾人全面发展”替代“保障基本生活”作为残疾人社会保障的目标和宗旨符合经济发展、社会进步和国际形势发展的需要[2]。

1.4 不平衡、不充分的保障

现行残疾人保障是一种不平衡、不充分的保障，特别是东中西部地区之间、城乡之间、残疾人之间、残疾人和健全人之间的保障差异性明显。我国城乡之间和东中西不同地域之间经济的非均衡发展战略选择和社会发展的波次递进，造成了城乡与地域间经济社会发展水平的差异性，也催生了城乡和地域间残疾人保障制度的非均衡发展，导致不同地域和不同身份的残疾人所享受的保障水平存在明显差异，由此催生了残疾人群体内部的经济社会分层现象，造成了残疾人群体内部的不公平。特别是农村残疾人保障的供求缺口较大，其社会支持体系残缺，政府支持以及非政府组织的群体支持较为脆弱[3]。尽管近年作出了一些打破路径依赖的政策探索（如残疾人参加新农保政策），但这种路径依赖一旦形成，就容易固化。要实现城乡和区域之间保障资源的合理配置，推进残疾人保障制度的均衡发展，确乎任重而道远。

1.5 维持型保障

现行残疾人保障是一种消极的维持型保障，缺少积极性的服务介入。我国残疾人保障还停留在以物质救助为主的消极保障阶段，物质救助又主要以现金给付等为主，残疾人社会服务严重不足，离积极的发展性保障尚有较大差距。笔者6月份通过对山东临邑县临邑镇13户残疾人家庭的走访发现，当地残疾人保障政策比较健全，以残疾人两项补贴为主的现金给付等物质保障都已全部落实到位。但有不少残疾人反映，钱打到银行账户上，却因为残疾导致的行动不便，本人难以到银行取出钱；即使有人帮助取出现金并送到家，也难得买来米面粮油等生活必需品；即使买来了米面粮油等生活必需品，也难得做成可口的饭菜。实际上，自《残疾人保障法》颁布近三十年以来，依托低保制度和残疾人两项补贴制度，当前我国残疾人的物质保障效能得到了较大提升，残疾人最欠缺的不是钱等物质因素，而是服务，包括衣食住行的基本生活服务、文化娱乐服务与精神慰藉服务等积极性的服务介入。尽管随着中国内地社会工作者队伍的发展和志愿服务的进步，针对残疾人的服务也得到了一定的强化，但目前的服务尚不能够满足广大残疾人的基本需要[4]。残疾人康复服务覆盖率、社区服务覆盖率和社区活动参与率均较低，还有半数以上的残疾人没有真正走出家门，融入社会[5]。

2.新时代残疾人事业范式转向社会服务的内在逻辑

鉴于上述原因，当前的残疾人事业发展已与新时代的发展要求不相适应。前瞻2020年，在全面建成小康社会的背景下，必须重新审视我国当前残疾人事业发展的理念和基本思路，推动新时代残疾人事业发展的范式转变，即由基本保障走向社会服务。

2.1 社会服务的内涵

社会服务（Social Service），又称个人社会服务（Personal Social Service）或社会关照服务（Social Care Service）。广义的社会服务是对社会领域面对所有社会公众的一切服务形态的总称。狭义的社会服务主要指面向弱势群体的扶助性服务，包括政策服务、现金给付服务和活动服务。从国际通行标准看，国际劳工组织将社会服务定义为针对大多数弱势群体的需求和问题所进行的干预[6]。其中，弱势群体包括因残疾、贫困、家庭瓦解、年老而受到影响的人。服务项目包括康复、家庭帮助、收养、照料等服务，以及由社工或相关职业提供的其他支持服务。联合国行业分类委员会《所有经济活动分类》也把社会服务作为专门行业划分[7]。世界银行从服务业态的功能性质及其整个经济和其他产业之间的关联性视角，将服务业划分为个人服务、公共服务、生产者服务和流通服务四大类。其中的公共服务包括政府行政服务、专业服务和社会服务。在公共服务中，医疗卫生、教育文化、住房就业等为专业服务，而福利、非营利机构和社会团体归类为社会服务[8]。由此可见，社会服务具有社会福利的性质。社会服务对象主要是社会处境不利的人群，可以通过社会服务来改善他们的生存状况，实现社会融合，维护社会公正。

就内容而言，美国的社会服务分为28类，包括收养服务、个案管理、辅导服务、教育训练、就业服务、家政服务、健康服务、住房服务、法律服务和保护儿童、娱乐服务等。[9]残疾人是社会服务领域的重要客体，残疾人社会服务内容包括照护服务、康复服务、就业服务、教育服务、医疗服务、住房服务、文体服务、专业辅助和其他支援服务等。

就功能而言，国际劳工组织《21世纪社会保障展望》[10]指出,社会服务具有四种社会功能：（1）社会服务能够防止造成损失和伤残；（2）社会服务能够保护那些安全和幸福受到威胁的人；（3）社会服务能够使那些已经不能过正常社会生活的人恢复生活能力；（4）社会服务可以帮助某些人和社区发挥他们的潜力。报告中尤其强调：给残疾人及其家庭以帮助不仅能使残疾人在自己的家里继续生活，而且还走出家门参与社会生活。联合国1948年通过的《世界人权宣言》第二十五条把享有社会服务提升到人权的高度：“每个人，包括自己与其家属，都享有健康和适当生活水准的权利，包括食物、衣服、住宅、医药照顾与必需的社会服务。”[11]

总体看，社会服务是为了维护和保障全体公民尤其是社会困难群体和特殊群体（如老年人、残疾人、儿童、失业者、贫穷者等）的生存权益和生活需求，向其提供必要的日常劳务帮助和基本服务支持的一项政策体系和制度安排，也是一种促进社会资源和社会机会合理配置的制度化工具。通过社会服务可以化解社会矛盾，解决社会问题，应对社会风险，弥合社会分歧，规范社会行为，协调社会关系，维护社会公正，促进社会和谐。

2.2 转向社会服务的必然性

新时代残疾人事业发展范式由基本保障转向社会服务，既符合国际社会的发展潮流，也是新时代的内在要求，有其内在的逻辑必然性。

一是符合国际社会的发展趋势。发展社会服务是欧美发达国家经济社会发展到一定阶段的必然产物。特别是新世纪以来，欧洲14个福利国家社会服务的增长速度加快，“准社会服务国家”开始出现。不少国家设有专责部门，比如澳大利亚设有人类服务部，美国设有人类服务署，韩国设有社会服务局等，就连斯里兰卡亦设有社会服务部。英国制定有《地方当局社会服务法 》（1970），瑞典（1980）、挪威（1991）、丹麦（1998）、捷克（2006）等国专门制定了《社会服务法》，冰岛有《市政当局社会服务法》（1991）。但我国的社会服务一直比较滞后，至今没有建立专门的社会服务部门进行社会服务的制度供给、财政引导、资源分配和服务递送。就残疾人社会服务而言，继马歇尔提出了著名的公民权理论之后，考斯塔·艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）则把“社会权利”看成是福利国家的本来意义，具有非商品化（decommodification）的性质，他认为包括残疾人在内的所有社会成员都拥有政治上和道德上的平等地位。在社会权利理念的推动下，欧美残疾人福利实现了从慈善模式、医疗模式到社会模式的转向，形成了残疾人回归社会的思潮，残疾人社会服务也就应运而生。当前，在西方福利国家，社会服务已经成为社会福利系统中的子系统而独立存在，残疾人社会服务大多实现了制度的有效衔接。相比欧美国家，我国残疾人服务起步较晚，在理念、模式以及实践方面与西方社会服务都存在较大差距，政策盲点不少，特别是残疾人服务的管理与供给“碎片化”明显。

二是符合党中央、国务院的新要求。2006年十六届六中全会报告《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次在党的报告中提出了社会服务的概念，明确要求增强社会服务功能，提高专业化社会服务水平。十九届三中全会明确本次机构改革要围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，加强政府的社会管理和公共服务等职能，构建服务型政府。社会服务是公共服务的重要内容，是社会治理的“半壁江山”，也是服务型政府的重要体现。国务院2017年发布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》明确将基本社会服务列为八大类基本公共服务的第五项，要求国家建立完善基本社会服务制度。残疾人是平等公民权利的参与者，是国家基本公共服务的享有者。新时代落实党中央和国务院的要求，大力发展公共服务，构建国家基本社会服务制度，必然要求大力发展残疾人社会服务。

三是符合新时代经济社会发展特别是残疾人事业发展的内在要求。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾，这是十九大作出的重大判断，明确了我国发展的新的历史方位。在新时代，人民群众对美好生活的需要，必然要求发展社会服务，不断提升基本社会服务供给水平，这也是经济增长之后社会公众对服务需求增长的普遍规律。特别是随着经济社会发展，我国人口老龄化、家庭小型化等趋势将持续加深，人们对社会服务的需求将更加旺盛，社会服务将成为保障改善民生和创新社会治理的发展重点，成为建设美好社会的核心内容。同时，新时代也是残疾人事业发展的美好时代。与新时代的要求相比，当前残疾人社会服务是最大的短板，但也是适应社会主要矛盾转变，推动残疾人事业发展最大的突破口。传统残疾人保障正面临嬗变的临界点，社会服务时代呼之欲出。

四是符合广大残疾人的愿望。当前残疾人群体的生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境、文化等方面的要求日益增长。这种群体需求早已突破对基本生存权利的保障，日益上升为对个体尊严、社会融入、精神伦理乃至全面发展的全方位追求。这种更高层次的发展需求仅仅依靠传统的残疾人保障是无法实现的，必须有赖于建立基本社会服务制度。而当前城市残疾人社会服务严重短缺，乡村社会服务基本空白。通过乡村走访调研发现，残疾人最缺的不是金钱和物质，而是服务和关爱，往往有米吃不上饭，有话无人可说，有钱买不到服务。因此，发展社会服务，是广大残疾人的美好愿望。

综合世情国情，前瞻新时代，在全面建成小康社会之后，构建促进残疾人自身发展、满足残疾人多样化需求的社会服务制度安排是大势所趋、人心所向。

3.新时代残疾人社会服务的范式

前瞻未来，在全面建成小康社会的背景下，思考残疾人社会服务的发展范式，既要紧紧围绕新时代人民群众对美好生活的新期待，高屋建瓴、着眼长远，又要认清我国经济社会发展和全球化竞争加剧的新挑战，不吊胃口，不把国家带上欧美高福利陷阱的老路。这就要求立足基本国情和未来的发展趋向，汲取发达国家的先行经验与科学的社会服务理论范式，确立我国扩展型残疾人社会服务发展战略。

从社会服务的发展历程看，剩余型社会服务起源于1884年英国修订后的《济贫法》，是与资本主义工业化初期相适应的社会服务范式。剩余型社会服务以亚当·斯密的自由主义经济理论为基础，认为市场是资源配置的最佳方式，主张国家对市场竞争中第一次分配的剩余者即陷入家计贫困的公民实施最低限度的服务保障。制度型社会服务起源于二战后欧洲的福利国家理论和实践，马歇尔从社会权利视角阐述了制度型社会服务的社会政治基础，认为社会权利是“从对少量的经济福利和保障的权利到分享社会遗产，以及根据通行的社会标准享受文明生活的权利等一系列的权利”，“与这类权利最紧密地联系的制度设施是教育系统和社会服务体系（Marshall，1973：70-84）”。[12]制度型社会服务观认为社会是贫困之源，享受全面的、高水平的服务，是全体公民的一项基本权利。同时，工业化高级阶段的高税收、高财政保障也为制度化的社会服务提供了可能。

区别两种范式的关键在于社会服务的目标定位不同。目标定位涉及三个问题：一是如何界定目标定位，即在社会服务政策中定位有需要的人，或者说如何精准定位最需要服务的人；二是如何将有限的服务资源精准定位于最需要的人身上；三是如何将服务资源精准输送到最需要的人身上。也就是通过制定和实施什么样的社会服务政策，把有限的社会服务资源用于最需要的人。目标定位的不同决定了两种范式截然不同的理念和特征。剩余型社会服务论者认为，由于家计调查可以确定受益者的资格，剩余型社会服务可以把有限的社会服务资源定位于最需要的人，既可以减少社会服务总支出，也有利于资源再分配。而制度型社会服务论者认为，作为公民的一项基本权利，社会服务应该赋予所有公民。

就我国残疾人社会服务的发展范式选择而言，改革开放推动中国经济和社会加速转型，并由此造成了社会结构的断裂和利益格局的失衡，迫切需要对残疾人社会服务作出相应的制度性安排，而经济的持续发展和社会加速转型也为残疾人社会服务的构建奠定了坚实的物质基础和体制保障。新时代残疾人的社会服务不能只停留在同情和道义的层面上，不能将目标仅仅局限于消极的、被动的、狭小对象的补偿与救助服务，必须正视残疾人基本生活与社会发展的利益诉求，坚持一般性制度安排与专项制度安排相结合、生活服务与精神服务相结合、生存性服务与发展性服务相结合，并把发展残疾人社会服务与消除社会排斥、促进残疾人社会参与与社会融合结合起来。同时，考虑到我国残疾人社会服务起步晚、起点低，未来残疾人社会服务必须立足于现有基点，选择一条服务对象由少到多、服务内容由点及面、服务质量由低到高逐步扩展的发展路径。因此，当前我国残疾人社会服务发展的总体目标定位是扩展型社会服务发展模式。

当前，选择扩展型的残疾人社会服务发展范式，主要基于如下考虑：一是我国已具备建立扩展型残疾人社会服务的经济社会基础。经过四十年的改革开放,我国经济社会发展已步入新的历史起点。这一新的历史起点，既是人民财富积累与国家发展的新起点，也是推动社会公平的、让全体人民群众共享发展成果的新起点。必须以此为基点，调整我国既有的以保障为主线的残疾人政策，建立残疾人基本社会服务制度，切实提升残疾人生活品质，促进残疾人事业永续发展。二是发展残疾人社会服务是经济新常态下培植新业态、促进经济发展的有效选择。当前中美贸易战阴云密布，经济新常态下经济增长下行压力增大，发展残疾人社会服务是培植新业态、拓展经济新的增长点，是应对全球贸易争端的有效手段。同时，残疾人社会服务属于发展型社会政策，对于经济社会发展具有内在的拉动作用，是促进服务消费、提升经济内生动力、促进社会永续发展的必由之路。三是必须正视我国城乡与区域经济社会梯度发展的非均衡性。当前我国社会均质性低，城乡差别和地区差别大，要立即在全国建立一体化的制度型残疾人社会服务尚不现实。这一现状决定了当前和今后一段时期我国社会服务的发展方向，必须充分考虑和体现经济社会转型这个特定时期的特点，在着眼未来、瞄定制度型社会服务范式长远目标的基础上，坚持从低点起步，从低层出发，实施分层、分地域、分阶段推进的方式，逐步增项提质，实现残疾人社会服务的波次递进的扩展型发展之路。四是从社会服务的自身价值取向看，如果说市场天然追求效率，社会服务则天然追求公平，对残疾人这一弱势群体的服务供给是改变社会非公平形态的一项制度安排，是给予残疾人这一特殊群体基本权利保障的体现。但囿于我国经济社会发展的实情，现在还不具备与发达国家同步的保障残疾人权利的条件，必须盯住残疾人权利的发展方向，逐步提升我国社会服务政策的公平属性，扩展其对残疾人权利保障的功能，这样，残疾人社会服务的发展之路才会越走越开阔。

4.构建残疾人社会服务体系的思路

新时代，构建扩展型残疾人社会服务体系，必须始终以残疾人的最根本利益为出发点和落脚点，秉承公共性、基础性、实效性和均等化等服务属性，坚持政府主导、社会参与等基本原则，科学确立与国情相适应的残疾人社会服务发展战略，逐步构建城乡服务一体化、服务主体多元化、服务形式多样化、服务模式本土化、服务队伍专业化的有中国特色的残疾人社会服务体系，尽快补好残疾人社会服务的短板，切实维护残疾人的基本生活权和社会发展权。

第一，变革服务理念。理念是行为的先导，构建残疾人社会服务体系必须从理念变革开始。一是牢固树立以人为本、服务为先的理念。要坚持残疾人本位，强化服务型政府理念，推动与残疾人公共服务相关的公共部门全方位、系统性的服务理念变革，让残疾人群体意志最终成为与残疾人社会服务相关的公共部门改革和发展的方向；推动公务人员实现由管理者向服务者的角色意识转变，力求做到“向残疾人致敬，为残疾人服务，请残疾人评判，让残疾人满意”。二是树立普惠均等理念。坚持公平正义，聚焦弱势群体和薄弱地区，补足服务短板，促进城乡、区域、不同群体之间残疾人基本社会服务的均等化，逐步实现服务惠及每个残疾公民。三是树立精准便捷理念。坚持服务精准化和便捷化的发展导向，改变粗放式管理思维，精准定位，精准施策，不断提升基本社会服务的便捷性和有效性。四是树立共建共享理念。坚持人人参与、人人享有，通过引领残疾人参与共建基本社会服务体系，合理引导残疾人的社会预期，实现残疾人社会服务的共建共享。五是树立制度化、市场化、专业化与智能化的理念，促使残疾人社会服务由人治模式下的随机性、零碎性服务向建立长效机制转型，由行政化单一供给模式向市场化的多元供给模式转型，由业余关照式服务向科学化、专业化、标准化的服务范式转型，由传统人力服务向互联网+AI服务转型。

第二，转换服务形态：由慈善型服务向制度型服务转换。传统的残疾人服务靠政府与社会的呼吁等软性舆论推动，服务行为以临时性救济活动和慈善帮扶活动为主，具有临时性、慈善性和救济性等慈善服务形态的特性，缺少残疾人社会服务的基本制度支撑。而制度服务形态是一种综合性服务，具有刚性、规范性和不可逆性的特点。新时代，从***总书记“推动残疾人共享我国经济社会发展成果，促进残疾人全面发展和共同富裕”的总体要求出发，发展残疾人社会服务，必须转变同情、悲悯、被动、消极、临时、随机的慈善型服务理念，进而构建科学化、制度化的残疾人社会服务理念，完成从慈善服务形态向制度服务形态的跨越。必须基于借鉴各国的发展经验，正视残疾人社会服务制度发展的滞后性问题，努力破除“制度鸿沟”，推动残疾人社会服务形态由慈善型服务向制度型服务的扩展。要推动制定国家的《社会服务法》，在此之下建立《残疾人社会服务条例》，并以此为支架渐进建立比较健全的、不可逆的综合性残疾人社会服务制度体系，补好残疾人社会服务的短板，实现残疾人与全社会的协调发展。

第三，转变服务目标：由满足基本生存型向社会发展型转变。生存需要是残疾人最基本的需要,残疾人社会服务制度首先应为残疾人提供基本的生活服务。但在全面建成小康社会的背景下，随着经济社会的发展和残疾人生活水平的提高，残疾人的需求层次也在变化，必然会由求温饱向多层次的发展需求转变。传统的残疾人基本生存型保障已无法满足残疾人对于社会服务的发展需求，由此导致残疾人服务由基本生存保障的附属功能向社会发展的主体功能转型。这就要求在提升生活质量的同时，针对残疾人社会发展的各个需要层面来设计社会服务制度，逐渐强化发展残疾人的医疗康复服务、生活服务、就业服务、教育服务和高品质的精神文化服务乃至政治参与服务，注重开发残疾人的自身潜能，发展“增能”服务，努力提升残疾人对于社会服务的参与能力。

第四，扩展服务主体：由国家支配型向多元混合型扩展。残疾人社会服务领域宽泛，对象众多，形式多样，必须以政府为主导，积极引导非营利组织与市场的协商参与，推进残疾人社会服务主体的多元化。面对新的形势，原有的单纯依靠国家支付和配置社会服务资源，并供给残疾人服务的单一服务主体模式显然无法适应经济社会发展的要求，依靠国家、市场和非营利组织多形式、多渠道、多层次发展残疾人社会服务事业的多元化混合模式已成为新时代发展残疾人社会服务的必然选择。必须明确政府的主体责任，建立国家对残疾人社会服务的基本供给制度。政府对残疾人社会服务的职责主要在于制定服务政策，供给基本服务，监管服务市场，规范服务行为，推动社会服务发展。当务之急，要与国家经济社会发展相适应，在国家公共服务总体框架中，制定国家残疾人社会服务发展规划，确定国家层面的残疾人社会服务发展战略与基本目标，以之作为指导残疾人社会服务事业发展的基本制度安排。考虑到老年人高龄致残现象日渐凸显的发展趋向，残疾人社会服务体系建设规划应与老龄化社会的发展要求相适应，与养老服务相契合，共同列入政府公共服务体系的重要子系统，保证残疾人社会服务的发展方向。要发挥社会组织自我组织、自我服务和行业自律的作用，动员社会力量，积聚社会资本，整合社会资源，引导志愿者和社会工作者队伍参与残疾人社会服务建设，并提供政府和市场提供不了或提供不好的社会服务, 以满足残疾人日益多元化和个性化的社会服务需要。市场是残疾人社会服务的活力所在，要推进残疾人社会服务的市场化。全面开发残疾人社会服务市场，引入服务竞争机制，通过市场竞争打破政府垄断，形成多元供给主体共同参与的良性竞争格局，实现社会服务资源的合理配置，不断提升残疾人社会服务效率。此外，还要大力扶持残疾人家庭服务。

第五，转变服务导向：逐步构建以需求为导向的残疾人社会服务体系。残疾人社会服务体系是由服务主体、服务对象、服务内容、服务资源、服务模式和服务制度等多元因素构成的综合服务网络。在残疾人社会服务体系的构建中，坚持以需求为导向，就是要从残疾人的基本生活需求和社会发展需求出发，坚持服务为了残疾人、服务依靠残疾人、服务由残疾人共享。一般而言，残疾人的需求是多方面、多层次的，既包括衣食住行需求、医疗康复需求，也包括教育需求、就业需求、心理需求、体育需求、政治需求和文化精神需求等社会参与与社会发展需求。与之相对应，残疾人社会服务体系的内容既包括社会救助服务、医疗康复服务、交通服务等基本生活服务，也包括教育服务、就业服务、文化服务、政治参与服务等社会发展需求。基本生活问题是残疾人的生存与发展的首要问题，基本生活服务是残疾人公共服务的基础和主体。针对当前残疾人基本生活服务供给不足的实情，首先要从保障残疾人的基本生活权益出发，以社会救助服务、家政服务、康复服务、就业服务、交通服务为主体，构建残疾人的衣食住行等项基本生活服务网络。其次，在此基础上，逐步发展教育服务、就业服务、文化服务、政治参与服务等社会发展服务，逐步推进残疾人社会服务由生存型向社会发展型的转变。特别是随着我国的政治民主进程，应高度重视残疾人的政治参与问题，为残疾人的利益表达和民主参与提供切实有效的制度安排，保证残疾人共享我国民主发展的成果。再次，要大力促进残疾人对于构建社会服务体系的参与。尊重残疾人对相关社会服务的知情权和参与权，设计合理的制度安排，完善残疾人参与社会服务的有效途径，积极引导残疾人从“服务客体”转变为“服务权益主体”，逐步消除残疾人对于社会服务的无力感、疏离感与被动感，逐步建成高效、便捷、透明、民主的残疾人社会服务网络。同时，要逐步推进个性化服务。不同残疾个体的康复需求因年龄、残疾类别、残疾程度和发展时期不同而各异，应因时因地因人制宜，实施针对性的个性化服务，满足不同时期、不同地方、不同残疾人不同方面的社会服务需求。