提高视障人群文化服务管理规范化水平——以推动加入《马拉喀什条约》为契机

范兴坤 张天一

前言

接受教育、获取信息和参与文化生活是人人享有的权利，阅读书籍是人们获取信息的主要方式之一。然而，视力障碍者无法正常阅读书籍，还有一些人因疾病或其他身体残疾（如因有神经系统疾病而无法集中目光或移动目光，因有“认知障碍”而难以阅读书籍或通过阅读理解书籍内容，因失去双手而无法持书和翻书），也不能像健全人一样阅读书籍等印刷品，他们被称为“其他印刷品阅读障碍者”[1]。为了叙述方便，本文统称其为“视障人群”。为了让视障人群获得信息，需要把普通书籍转成盲文、大字本或有声读物等能够让视障人群感知的“无障碍格式版”。

自盲文问世以来，国际社会对满足视障人群文化需求的重视程度逐渐加强。联合国《残疾人权利公约》第三十条指出，缔约方应当采用无障碍模式为残疾人提供文化产品，依法保障残疾人享有与普通人同等的参与文化生活的权利。我国对保障视障人群权利也给予了高度重视，在新中国成立初期便开展了盲文出版服务工作，负责印制、发行盲文书籍、教材，向视障人群提供文化产品，《中华人民共和国残疾人保障法》第五章专门对满足残疾人参与精神文化生活的需要作出了规定。

由于盲文书籍需要特殊的纸张和印刷技术，其制作成本远高于普通书籍。近年来电子和信息技术的发展，为将书籍转换为有声读物等无障碍格式版提供了技术支持，比起转换盲文要便利和快捷，而且更适合没有学习过盲文的视力障碍者以及其他阅读障碍者。但在转换和向视障人群提供的过程中都涉及版权，需要向版权所有者付费或申请许可，导致无障碍格式版制作仍然存在成本偏高、周期较长的问题。

世界卫生组织（WHO）数据显示，全世界有3900万全盲视力障碍者、2.46亿视觉缺陷障碍者，其中90%生活在低收入国家或地区[2]。世界盲人联盟统计显示，全世界每年出版的图书中被转换成无障碍格式版的只有不到5%，发展中国家更低至0.5%[3]。视障人群可享受的文化资源总体匮乏，而且越是欠发达地区，资源越匮乏。2010年统计数据表明，我国视障人群总数为1263万[4]，他们的文化需求更加广泛，92%的视力障碍者强烈希望通过网络等现代传媒手段获取无障碍的影音资讯，对有声读物、电子书的需求达95%。虽然近年来经济和文化取得长足发展，每年新出版的无障碍格式出版物越来越多，在发展中国家居于领先水平，但相比健全人人均拥有40种出版物而言，仍然有很大差距。因此，国际社会有一个共识，即对视障人群而言，存在“世界性书荒”。

为解决全球视障人群面临的“书荒”问题，2013年6月27日，《为盲人、视力障碍者和其他印刷品阅读障碍者获得已出版作品提供便利的条约》（以下简称《马拉喀什条约》）在摩洛哥的马拉喀什通过。根据《马来喀什条约》，缔约方应当在其国内法中增加规定，允许复制、发行和提供已出版作品的无障碍格式版。此外，条约还为服务于全盲视力障碍者（盲人），有视觉缺陷、知觉障碍或阅读障碍者和其他印刷品阅读障碍者的各种组织之间进行无障碍格式作品的跨境交换作出了规定，使同一部作品的无障碍格式版可在不同国家间共享[5]。

2016年9月30日，《马拉喀什条约》正式生效。截至2018年5月，已有38个国家批准加入[6]。我国作为世界上视障人群最多的国家之一，于2013年积极参与了该条约的谈判和缔结过程，并签署了该条约。但由于我国目前正在进行《著作权法》修订工作，其修订案送审稿中相关条款与该条约仍有较大区别，且未经全国人民代表大会常务委员会批准，我国尚未加入该条约。

最近几年，有法学专家发表文章，在对比我国《著作权法》《信息网络传播保护条例》等法律与《马拉喀什条约》的现存差异的基础上，对根据《马拉喀什条约》对缔约方的要求进一步调整和完善我国相关法律，提出了很多意见和建议。本文则拟从残疾人事业管理和视障人群文化服务规范化建设的实务角度，探讨为实施《马拉喀什条约》应着手开展的准备工作，以期在我国加入该条约后，能够有效落实该条约中的实质内容，最大程度地发挥其在保障视障人群获取精神文化产品方面提供的便利和效用，以此为契机完善我国视障人群文化服务管理体制，切实提高视障人群文化服务规范化水平。

1.《马拉喀什条约》的核心内容及分析评价

1.1 《马拉喀什条约》的核心内容

《马拉喀什条约》包括序言和22条条文规定，其中第一条至第十二条是条约的实质性内容，第十三条至第二十二条是关于条约的程序性管理事务，涉及条约的签署、生效和文本等。鉴于条约内容已有多位专家学者介绍并分析，本文仅简要罗列其中的关键内容，这些内容对视障人群文化服务工作的影响较大，是调整和完善现有视障人群文化服务工作管理体制的出发点和落脚点。

1.1.1 受益人范围

《马拉喀什条约》第三条规定了受益人范围，即“受益人为不论有无任何其他残疾的下列人：（一）全盲视力障碍者（盲人）；（二）有视觉缺陷、知觉障碍或阅读障碍的人，无法改善到基本达到无此类缺陷或障碍者的视觉功能，因而无法以与无缺陷无障碍者基本相同的程度阅读印刷品；（三）在其他方面因身体残疾而不能持书或翻书，或者不能集中目光或移动目光进行正常阅读的人”[5]。

目前我国《著作权法》仅规定了对盲文书籍的版权限制与例外。《马拉喀什条约》规定的受益人范围显然大于我国现行法律规定范围，特别是第三款中涉及的人群，其在阅读书籍等获取信息方面的特殊需求，在我国还未受到足够的关注。

1.1.2 “作品”和“无障碍格式版”定义

《马拉喀什条约》第二条第一款定义了本条约中的“作品”，是指《保护文学和艺术作品伯尔尼公约》第二条第一款所指的文学和艺术作品，形式为文字、符号和（或）相关图示，不论是已出版的作品，还是以其他方式通过任何媒介公开提供的作品。在这一款的议定声明中，特别指出“该定义包括有声形式的此种产品，例如有声读物”[5]。

《马拉喀什条约》第二条第二款定义了本条约中的“无障碍格式版”，是指采用替代方式或形式，让受益人能够使用作品，包括让受益人能够与无视力障碍或其他印刷品阅读障碍者一样切实可行、舒适地使用作品的作品版本[5]。

条约界定的“作品”和“无障碍格式版”的范围远远大于我国《著作权法》版权限制与例外界定的纸质版盲文书籍。我国加入该条约后，制作专供视障人群使用的有声读物、大字版及可通过网络传播的其他信息产品就不需向版权人付费，这将大大降低这些产品的制作成本，增加产品供给，视障人群可享受的信息来源和文化产品将大幅扩展。同时，如果依条约规定，对制作上述产品设定相应的版权授权限制与例外，亦可大大提高相关文化产品的生产效率，使视障人群更为及时地获取知识信息。

1.1.3 被授权实体的概念和义务

《马拉喀什条约》第二条第三款规定了本条约中的“被授权实体”，是指得到政府授权或承认，以非营利方式向受益人提供教育、指导培训、适应性阅读或信息渠道的实体。被授权实体也包括其主要活动或机构义务之一是向受益人提供相同服务的政府机构或非营利组织。被授权实体的义务有：（1）确定其服务的人为受益人；（2）将无障碍格式版的发行和提供限于受益人和（或）被授权实体；（3）劝阻复制、发行和提供未授权复制件的行为；（4）将作品复制件的处理保持应有的注意并设置记录，同时尊重受益人的隐私[5]。

条约明确的“被授权实体”是一个非常重要的概念，因为无障碍格式版的制作、传播、跨境交换等都需要“被授权实体”来实现。我国相关法律没有“被授权实体”的概念，如果加入《马拉喀什条约》，须由国家版权和残疾人事务主管部门明确界定被授权实体名录，以便依法开展授权范围内的服务。

1.1.4 无障碍格式版的跨境交换

《马拉喀什条约》的第五条和第六条规定，各缔约方国内法应提供相关例外或限制以确保：根据限制或例外或依法制作的无障碍格式版，允许被授权实体在未经权利人授权的情况下：（1）向另一缔约方的被授权实体提供或发行；（2）允许被授权实体向另一缔约方的受益人直接发行或提供；（3）无障碍格式版仅限受益人使用；（4）被授权实体或受益人及其代表人，为了受益人的利益进口无障碍格式版[5]。

无障碍格式版的跨境分享是条约最具突破性的措施之一。不可否认，限于经济文化发展水平差异，不同国家制作无障碍格式版的能力不同，如西班牙制作的无障碍格式版有10万余种，而使用西班牙语的智利、哥伦比亚、墨西哥、尼加拉瓜、乌拉圭5国制作的无障碍格式版总共才8000余种[1]，一些最不发达国家更是无力制作满足本国视障人群使用的无障碍格式版。条约关于跨境交换的规定，将大大方便这些国家以较低成本获得无障碍格式版，这个彰显国际人道主义的条款，尤其受到发展中国家的欢迎。即便在发达国家之间，跨境交换可以减少不同国家对同一作品转换无障碍格式版的重复劳动，从而提高效率。如2016年9月30日，加拿大国家盲人协会通过无障碍图书联盟向澳大利亚的非营利性视觉障碍服务组织传送了一批音频格式的无障碍产品，澳大利亚因此节约了每本图书2000美元的音频制作成本[7]。

1.1.5 技术措施规避例外

《马拉喀什条约》第七条规定，缔约方应在必要时采取适当措施，确保其为制止规避有效的技术措施规定适当的法律保护和有效的法律救济时，这种法律保护不妨碍受益人享受本条约规定的限制与例外[5]。

由于密码、密钥等技术措施是数字时代保护版权人利益的重要手段，既往的版权国际条约，如《世界知识产权组织版权条约》《世界知识产权组织表演和录音制品条约》和《视听表演北京条约》均规定了对技术措施的保护。但技术措施可能对制作和提供无障碍格式版形成干扰，如在电子书中加入防止复制的技术措施后，就无法为视障者复制其中的内容并制作无障碍格式版。条约的这一条规定等于授权缔约方为实现条约规定的限制与例外，可以在适当情况下限制技术措施，由此解决了技术措施和限制与例外之间的冲突[8]。

1.2 《马拉喀什条约》的重大意义

《马拉喀什条约》成功缔结的重大意义在于，既往的国际版权立法均以提高版权保护水平为目的，而《马拉喀什条约》首次将公共利益置于首位，是第一个为某一特定群体而缔结的以版权的限制与例外为内容的国际条约。该条约通过版权限制与例外降低无障碍格式版的制作成本，将有效改善无障碍格式版资源匮乏的现状。该条约关于无障碍格式版跨境交换的规定，从法律层面为国家之间特别是发展中国家从发达国家以较低成本进口或获赠无障碍格式版提供了依据，从而保障不同国家的视障人群拥有平等的阅读、获取信息的权利。因此，有人评价《马拉喀什条约》是国际版权领域的第一个人权条约。

世界知识产权组织总干事弗朗西斯·高锐在《马拉喀什条约》通过后表示：“这一条约不仅是盲人、视障者和印刷品阅读障碍者的胜利，也是多边体系的胜利。国际社会用这部条约证明了其解决具体问题，找出协商一致的解决办法的能力。这是一个平等的、兼顾了各方不同利益的条约。”[9]

2.落实《马拉喀什条约》的措施建议

中国残疾人联合会（以下简称“中国残联”）是经国务院批准和国家法律确认的全国性残疾人事业团体，承担为残疾人服务和发展残疾人事业等政府委托的行政职能。尽管《马拉喀什条约》是版权领域的一项国际立法，但其受益人是视障人群，属于中国残联的服务对象范畴。推动我国加入并履行该条约，是中国残联履行职责的题中应有之义。如前所述，加入《马拉喀什条约》有利于为视障人群提供更多更好的文化产品，有利于我国视障人群参与和融入国际视障人群文化交流，中国残联和各地残联组织应发挥主观能动性，积极配合立法机关，协调有关部门，加快必要的国内法修订，同时指导盲文图书馆等各地视障人群文化服务机构做好相应准备，尽快使《马拉喀什条约》能够在我国落实生效，惠及数千万视障人群。

2.1 推动国内版权法规修订及部门立法

《马拉喀什条约》对缔约方立法保障视障人群阅读权提出了具体要求，缔约方要按照条约精神在各自的国内法中对版权作出必要限制与例外规定。在对比了我国版权方面的两项主要法规《著作权法》《信息网络传播权保护条例》与条约精神的差距之后，一些学者对修订完善这两个法规提出了具体建议，如扩大这两个法规界定的受益人和无障碍格式版的范围，使其与条约要求一致；明确“被授权实体”的概念和义务等。但到目前为止，这些意见尚未被吸收进《著作权法》第三次修订送审稿中，其对视障人群版权限制与例外的规定并未符合加入《马拉喀什条约》的最低义务原则。因此，中国残联需协调国家版权局、司法部等部门，向全国人大常委会提出补充建议。

此外，《马拉喀什条约》对视障者的版权限制与例外的规定相当全面和细致，为协调不同缔约方的利益，对争议较大的内容进行了灵活性规定，这些内容如果都反映在《著作权法》中，将会占较大比例和篇幅，显然是不合适的。因此，《著作权法》修订只能对“受益人”“作品”“被授权实体”等作出较为原则的规定[1]。为全面履行《马拉喀什条约》，需要授权国务院有关部门会同中国残联制定具体办法。在具体办法中，对“受益人”的范围与认定，“被授权实体”的授权与监管，对视障人群以及“被授权实体”提供的限制与例外的权利范围，无障碍格式版跨境交流的实施主体、途径和方法等，作出符合我国国情、可操作性强的详细规定。

2.2 制定出台相关指南和规范

鉴于《著作权法》修订以及部门立法需要必要的程序和时间，法规出台后也需要在实践层面上制定实施细则和规范，建议按照条约精神，着手制定行业性版权政策指南和工作规范，为实施《马拉喀什条约》做好充分准备。

2.2.1 制定《马拉喀什条约指南》

从以往的实践来看，为视障人群提供文化产品的过程中出现的一些版权纠纷，多是由于相关机构未能正确理解、运用法律法规引起的。《马拉喀什条约》是在版权国际立法的框架下对限制与例外进行的规定，其中还有很多灵活性规定，准确理解和把握显得尤为重要。因此，《马拉喀什条约》通过后，国际图书馆联盟、图书馆电子信息联盟都在第一时间出台了面向图书馆的指南，北美三大图书馆协会之一的“图书馆版权联盟”也迅即发布了《马拉喀什条约使用手册》。可以由中国残联牵头组织版权专家和出版、图书馆实务工作者，对条约进行研究和解读，撰写发布我国的《马拉喀什条约指南》，并通过发放宣传资料、新闻媒体报道、专题讲座等方式开展关于条约的普法教育。

2.2.2 制定被授权实体授权和管理规则

我国现行法律没有明确规定制作、发行及向公众提供盲文出版物的个人、法人或其他组织的资质。在民事领域，法无禁止即可行，在法律条文没有明确规定或禁止的情况下，可以认为现行法律允许任何个人、法人或其他组织就已发表的作品制作、发行及向公众提供盲文出版物，只要这样的行为符合三步检验标准[10]。这样的模糊规定，无疑会对版权权利人的利益带来潜在的损害。《马拉喀什条约》中规定的无障碍格式版范围远大于仅限盲人阅读的盲文书籍，还包括大字本、有声读物、网络传播的音频作品等，这些可以被正常人使用的版本，如果对其制作、发行、传播主体缺乏认证和有效监管，极易造成侵权。《马拉喀什条约》指出，缔约方国内法应明确被授权实体在发行或向公众提供无障碍格式版时的管辖范围，使其不与作品的正常利用相抵触，也不致不合理地损害权利人的合法利益。因此，缔约方应制定被授权实体授权和管理规则。考虑到我国目前的社会经济状况和残疾人事业管理模式，可以由国家版权局委托中国残联作为授权主体，制定具体授权程序和细则，对相关实体进行授权。同时，为便于工作，可由中国残联和各省（区、市）残联组织负责日常监管，并参照新闻出版管理部门的做法，对被授权实体资质进行年度审核。

2.2.3 制定被授权实体工作规范

《马拉喀什条约》在赋予被授权实体相关权利的同时，也为这些实体提供了必须遵照执行的规则。比如，第二条规定，作为被授权实体，应确定其服务的对象是受益人，要保障无障碍格式版只能向受益人或者其他被授权实体提供，还要制止未经授权的复制、发行、提供行为，记录作品复制件的处理情况，尊重和保护受益人的隐私；第四条规定，被授权实体制作、发行、提供无障碍格式版的行为必须是非营利性的；第五条规定，如果缔约方将另一缔约方的被授权实体接收到的无障碍格式版用于受益人之外的目的，提供无障碍格式版的被授权实体对此应事先不知情等[5]。我国应严格按照条约的规定，明确被授权实体的范围、义务和工作规范。可以将各级残疾人联合会、中国盲文出版社、中国盲文图书馆、公共图书馆中设立的盲人图书馆或阅览室、非营利性的开展视障人士教育的特殊教育学校等公益性机构列入被授权实体的范畴，并对其制作、发行、向受益人提供无障碍格式版等方面的具体行为进行详细的规定，确保其建立良好的服务对象资格审核机制，无障碍格式版的制作、提供和服务的工作机制，更好地履行条约义务。