当前我国推动残疾人共同富裕的社会政策主要议题*

关信平

走共同富裕道路是社会主义的本质要求，而促进困弱群体的共同富裕是其重要任务之一[1]。其中，残疾人共同富裕是全国人民共同富裕既不可分割又具有特殊意义的重要组成部分。残疾人作为一类特殊群体，需要得到政府和社会的保护和支持，同时也应该并且可以对全国人民的共同富裕做出积极贡献。推动残疾人共同富裕，可以为我国共同富裕发展道路提供新的认识和理论实践的视角[2]。要更好地推动残疾人走共同富裕道路，首先要具体分析残疾人共同富裕的目标和要求，并在此基础上探寻如何更好地发挥社会政策的作用。

1. 残疾人共同富裕的基本目标、要求与路径

残疾人共同富裕是全国人民共同富裕行动的一个重要方面，应该基于共同富裕的总体目标、要求和路径，设定残疾人共同富裕道路的具体目标、要求与路径。

1.1 残疾人共同富裕的目标

残疾人共同富裕的阶段性目标的确定，有两个重要的基础：一是前一阶段我国残疾人全面小康的成果，二是现阶段全国人民共同富裕的基本目标。

首先，现阶段我国残疾人共同富裕的基本目标要在实现残疾人全面小康的基础上进一步往前推进。经过努力，我国如期完成了《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》[3]和《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》[4]中规定的残疾人全面小康的任务，如期实现了“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”的目标。在此基础上，下一阶段促进残疾人共同富裕的目标就应该是“共同富裕道路上残疾人一个都不能掉队”。[5]要进一步将残疾人共同富裕纳入全国和各地区共同富裕的进程，进一步提高残疾人的收入和生活水平，缩小与社会平均水平的差距，并在残疾人事业的各个方面都有新的突出进展。为此，国务院印发了《“十四五”残疾人保障和发展规划》[6]，开启了推动残疾人共同富裕的新征程。

其次，残疾人共同富裕的目标要与全国和各地区共同富裕的目标与进程相协调。残疾人共同富裕是全国人民共同富裕的重要组成部分。要理解残疾人共同富裕的目标，首先要理解全国人民共同富裕的基本目标。简而言之，一是富裕，二是共同。既要通过全体人民的共同努力来实现财富的快速增长，又要通过合理的市场机制和社会政策等行动来实现财富的相对公平分配。全国人民共同富裕是一个长期性的过程，在每个阶段都应该有阶段性的目标。目前我国居民收入差距仍然较大，在现阶段我国还面临较大的发展压力和许多严峻的挑战，很难全面实现高水平的财富公平分配。从长期看，要通过不断完善社会主义市场经济体系和加强社会政策，在发展中逐步加强收入和财富分配差距。在近期重点要逐步增大民生保障和社会服务，逐步缩小收入分配和实际生活方面的差距，并逐步形成有助于财富分配与财富生产相互促进的制度体系。

基于上述情况，现阶段我国推动残疾人共同富裕的基本目标主要包括两个方面。一方面，残疾人要高水平地分享全国人民共同富裕的成果，共同富裕不能忽略残疾人，更具体地看，推动残疾人共同富裕，重点是要把帮助困难残疾人过上有质量的生活作为长期任务，不断增进残疾人的民生福祉，提升残疾人的获得感、幸福感、安全感[7]。要逐步缩小残疾人群体的收入和实际生活水平与全国平均水平的差距，以及减少残疾人群体内部的差距。同时，还要不断提高残疾人参与市场经济、获得公共服务、融入社会生活等方面的水平。另一方面，在共同富裕的道路上，残疾人不能只处于被动地位，作为受益者分享好处，而是要充分发挥主体作用，既努力实现自身高水平发展，也为全国人民的共同富裕做出贡献。

1.2 残疾人共同富裕的基本要求

首先，残疾人共同富裕是长期性方向与阶段性目标相结合的渐进性共同富裕。在长期方向上要逐步缩小残疾人在经济和社会各个方面与全国平均水平的差距，但这一目标要逐步实现。未来只能随着经济社会的发展而逐步降低残疾人各方面水平与平均水平的差距。在现阶段，根据现实情况制定残疾人共同富裕的阶段性目标，应将主要的着力点放到夯实对残疾人各方面的基本保障，扩大残疾人公共服务，提高基本公共服务均等化水平，加强残疾人能力建设等方面。其次，残疾人共同富裕包括了物质共同富裕与精神共同富裕。后者包括努力提高残疾人文化教育水平、改善精神面貌、增强发展动机，以及扩大社会融合等方面。再次，残疾人共同富裕要求走积极的共同富裕道路，要更加重视通过残疾人自己的努力来实现共同富裕，而政府和社会的作用主要是为残疾人的发展提供必要的条件和强力的支持。最后，残疾人共同富裕应该是包容性和融入性的共同富裕。政府和社会应该将残疾人包容进全社会共同富裕道路的行动体系中，向残疾人全方面开放机会，提供普惠性服务，并帮助他们克服特殊的困难。残疾人应该积极融入共同富裕的国家建设行动体系，积极参与经济、政治、文化、社会和资源环境保护等方面的行动。

1.3 推动残疾人共同富裕的基本路径

推动残疾人共同富裕的基本路径是加快残疾人去障碍行动。与其他人相比，残疾人共同富裕最大的困难是因其自身和外在的各种因素而面临更多的障碍。因此，推动残疾人共同富裕的基本路径是通过各种方式帮助残疾人去障碍。在过去全面建成小康社会的进程中，我国在残疾人去障碍方面已经取得重大进展，但从共同富裕的要求看，目前我国残疾人仍然面临许多障碍，还需要持续开展去障碍行动。其主要内容：一是要通过更好的无障碍设施建设、康复服务和辅具生产与配给等行动来实现在基本活动方面的去障碍。二是要通过更加完善的法制体系、公共服务和社会支持来进一步实现残疾人在教育、就业、社会参与等方面的障碍，即权利平等、机会均等方面的去障碍。三是要通过进一步加强全社会关怀残疾人的文化氛围，提倡积极的助残意识与行为，推动社会文化环境方面的去障碍。四是残疾人自身要进一步自强自立，努力克服过分依赖和动机不足而导致的发展障碍，从而推动残疾人自身思想观念方面的去障碍。五是要通过更好的教育培训来大力推动残疾人发展能力方面的去障碍。其中，重点是要提升残疾人的科学技术素质，以更高的科技素养来克服在身体功能方面的短板。在现阶段网络快速发展的背景下，尤其要大力推动去除残疾人面临的网络信息技术障碍。

残疾人去障碍要通过各种方式开展。一是保护性去障碍，即通过向残疾人提供更多的社会保护，帮助他们在各个方面去障碍。保护性去障碍不仅是要弥补残疾人因自身的生理功能缺陷而带来的障碍，更重要的是要防止残疾人在经济、政治、文化、社会各个方面遭到排斥。保护性去障碍要落实到各个方面，包括在基本生活方面对特殊困难残疾人的保护性待遇与服务，以及对残疾人参与教育、就业、社会活动等方面权利的保护。二是增能性去障碍，即通过提高残疾人自身的能力而使其能够克服各种障碍。从发展的角度看，增能性去障碍是更重要的去障碍途径，因为只有通过提升自身的能力，残疾人才能持续性和跨越性地融入国家和地区经济社会发展。通过积极开发残疾人的优势、潜力，能弥补和超越因其原本能力欠缺而导致的障碍。尤其在科学技术越来越重要的发展条件下，积极开发残疾人的科学技术与文化能力，能够起到重要的去障碍效果。更具体看，增能性去障碍又包括机会去障碍、能力去障碍和动机去障碍，即向残疾人提供更多的机会、更多的能力建设服务及更多的动机激励，从客观和主观两方面入手，全面提升残疾人的能力。三是辅助性去障碍，即通过向残疾人提供更多更好的辅助性设施及服务来帮助他们克服各方面的障碍。从全社会范围看，人类的发展就是通过开发一个又一个技术设施来不断克服行动障碍，使我们跑得更快、飞得更高、游得更深、看得更远、算得更准。残疾人也需要通过各种更高水平的辅助性设施达到去障碍，包括更高水平的无障碍设施、更高水平的辅具和更高水平的康复服务等。这一过程需要通过市场机制和社会政策的共同作用，推动在助残领域的科学技术创新，推动最新科学技术成果更多地投入到残疾人无障碍设施建设及康复辅具开发生产中，并使其全面惠及广大残疾人。

2. 社会政策在推动残疾人共同富裕中的主要作用与基本要求

综上所述，推动残疾人共同富裕是一套综合性的行动体系，实现它，既需要完善市场机制，也需要加强和完善社会政策。残疾人共同富裕需要残疾人获得超出平均水平的发展速度，但残疾人作为一类具有特殊困难的群体，在激烈的市场竞争中，如果仅靠自己的力量，平等发展都很困难，要达到超常发展的目标就更难，因此需要得到政府和社会更多的保护和激励。政府通过制定和实施社会政策来保障残疾人基本权益和促进残疾人发展是当今世界各国普遍的做法。各国政府普遍建立了残疾人社会政策体系，在满足残疾人基本需要、维护残疾人合法权益、促进残疾人平等参与和发展等方面发挥着重要的作用。我国过去在推动残疾人全面小康的行动体系中，社会政策发挥了重要的作用，取得了突出的成就和经验。在未来推动残疾人共同富裕的进程中，还需要更加积极地制定和实施社会政策。为此，首先要明确进入推动共同富裕的新阶段后，我国残疾人社会政策应该重点在哪些方面发挥作用，有何新要求和具体行动。

2.1 社会政策在推动残疾人共同富裕行动中的多层次作用

残疾人社会政策的基本目标是通过公共行动保障残疾人的基本权利，增进残疾人福利保障，增强其能力和促进其发展。其主要内容涉及残疾人事业的众多领域，包括残疾人基本生活保障、生活照料、受教育权利、就业促进、健康服务、无障碍环境、康复与辅具、残疾预防、体育文化、精神生活等各个方面。具体看，残疾人社会政策可以在多个方面发挥促进残疾人共同富裕的作用。

一是通过优化社会政策来向有需要的残疾人提供更好的基本保障，以满足其所需要的基本收入和基本服务。在这一层面上的社会政策包括通过更具包容性的社会保险和更大覆盖面的福利补贴，向经济困难残疾人提供更好的基本收入保障；向有需要的残疾人提供更加普惠的照料服务，包括托养服务和长期照料服务；为更多的城市残疾人提供公租房和租金补贴，为农村困难残疾人提供住房改造补贴；推动更加普及和更高质量的无障碍设施建设，以及更高质量、更具可及性的辅具生产和分配等方面的政策。

二是通过更多的社会政策干预来确保残疾人平等获得发展的权利与机会。在这一层面上，社会政策要更加着眼于以各种保护性措施和各种必要的辅助性服务对冲残疾人的生理弱势，包括在重要的考试和职业晋升中给予保护性加分，从而确保残疾人最终能公平地在各种竞争中获得机会资源。其中最重要的是要确保残疾人平等获得优质教育资源、提高就业质量的机会，以及在收入和晋升竞争中被公平对待的机会。

三是通过制定和实施相关的社会政策来加快促进残疾人的增能与发展。在这一层面上，社会政策要更加重视从优势视角出发，致力于通过更好的社会服务帮助残疾人弥补其能力短板，积极培育、增强和发挥其优势能力，包括促进高质量的残疾人康复服务和辅具生产发展；促进更多的残疾人接受高等教育和高技术的职业培训，以获得更高的职业成就；培育和支持各行各业残疾人才的发展，加快缩小残疾人平均人力资本水平与全社会平均水平的差距，直至完全消除这一差距。为此，不仅要有更高水平的残疾人社会政策，同时还要积极培育残疾社会工作专业服务体系并支持助残志愿服务等方面的行动。

总而言之，残疾人社会政策应该在多个层面上为推动残疾人共同富裕发挥更加积极的作用，形成更加完善和更高质量的残疾人社会政策行动体系。当代各国残疾人社会政策行动大致都会随着经济的发展而逐步提高。在我国，随着残疾人事业发展目标从全面小康提升到共同富裕，残疾人社会政策行动也应该逐步提升层次。共同富裕的道路也是我国通往发达国家的道路，在此过程中包括残疾人社会政策在内的整个社会政策都应该逐步转向更高的标准。

2.2 推动残疾人共同富裕对残疾人社会政策的基本要求

第一，与其他社会政策领域一样，残疾人社会政策要合理确定其总体福利水平，即在残疾人事业领域政府公共服务和社会公益服务投入的资源总量，一般以在此领域的政府财政投入加社会公益慈善资源占全国或地区生产总值的比例作为衡量标准。只有残疾人社会政策总体福利水平高于全面建成小康阶段的水平，才能使残疾人社会政策在促进残疾人共同富裕中有效发挥作用，并最终达到目标。

第二，残疾人社会政策还要重视建构合理的福利结构。所谓福利结构，是指在社会政策主体、对象、内容等各个维度上的比例和协调关系。残疾人社会政策是一个复杂的行动体系，包括多元的主体，面向众多不同的对象，具有各类不同的保障和服务内容的行动体系，应该在各个方面都达成合理的比例和协调的关系。在主体方面，应加强政府与社会力量的合作与协调，以及各级政府和部门之间的分工合作；在对象方面，应注意兼顾面向全体残疾人的普惠性保障与服务，以及面向各类残疾人和特殊困难残疾人的兜底性保障与服务；在项目内容方面，应兼顾残疾人教育、就业、康复、辅具、预防等方面的保障服务内容。建构合理的福利结构，既是为了使有限的资源在实际运用中发挥更大的作用、获得更大的效益，又是为了使公共资源的负担和受益更加公平。

第三，残疾人社会政策还应该重视合理运用再分配原则。再分配既是社会政策的基本功能，又是对社会政策的基本要求。但是，社会政策中的再分配是一个复杂的、涉及众多不同利益群体的、具有广泛社会影响的事情，需要有合理的力度和恰当的机制。社会政策的再分配既体现在公共资源的筹集阶段（纳税或捐赠等），也体现在公共资源的分配和使用中（福利对象与福利内容结构等）。社会政策的再分配力度应该达到合理的水平，既要实现对弱势者（如困难残疾人）的有效保护，又要对整个残疾人群体的发展起到积极的促进作用；既要通过社会政策的再分配直接缩小残疾人的收入和实际生活水平的差距，又要起到激励残疾人发展动能，促进残疾人事业全面发展，进而有利于经济发展的长期效果。

第四，残疾人社会政策还应该注重提高各方面保障和服务的质量。随着经济与社会的发展和残疾人对美好生活的向往更加强烈，通过社会政策向残疾人提供各项保障和服务也应该逐步提高质量。残疾人社会服务质量体现在残疾人事业发展的各个方面，重点在于提高残疾人的受教育质量、就业质量、健康服务质量、康复及辅具服务质量等。残疾人保障和服务质量的提高不仅对促进残疾人共同富裕至关重要，而且也是我国新时期高质量发展的重要内容，应该给予足够的重视。

第五，残疾人社会政策应该遵循积极的社会政策原则。在共同富裕的道路上，社会政策不仅要保障残疾人的基本需要和缩小其收入和生活差距，而且要促进其全面发展，因此必须实行积极的社会政策，以更好地培育和调动残疾人的能力。积极的社会政策既要体现在微观层面，也要体现在宏观领域。在微观层面上，社会政策要提升残疾人能力，扩大其机会，激励其动机，从而达到促进残疾人发展的目标。在宏观领域中，积极的社会政策要在满足残疾人需要和推动残疾人发展的同时，对经济发展做出贡献。为此，要将福利原则与市场机制相结合，将提升残疾人的人力资本、扩大残疾人的消费需求等纳入社会政策的目标，以便在转变经济发展的背景下对我国双循环模式下的经济发展起到积极的推动作用，在更高的层次上实现经济与社会的协调共赢。

3. 当前我国推动残疾人共同富裕的社会政策重点议题

在我国，各级政府长期以来通过制定和实施各项社会政策，积极促进残疾人事业发展。经过多年的发展，已经形成一套较为完整的残疾人社会政策体系。各级政府通过直接投入公共财政资源和广泛调动社会资源，积极推动残疾人事业发展，取得了重大进展。面对未来促进残疾人共同富裕的新目标，我国残疾人社会政策面临着新的挑战和新的要求，需要各级政府从以下一些方面进一步加强和优化残疾人社会政策。

3.1 进一步完善残疾人社会政策体系

残疾人社会政策是一个行动体系，它以各种恰当的方式去满足残疾人的需要，并从多个方面促进残疾人的发展。要使残疾人社会政策在促进残疾人共同服务中发挥重要作用，首先要进一步完善政策体系。目前，我国社会政策对残疾人的覆盖还存在一些不足。一是许多社会政策领域对残疾人的覆盖还存在缺陷，残疾人在接受正规教育、获得医疗保障和健康服务、获得就业机会，尤其是高质量的就业机会，以及参与社会保险等方面还存在一定直接的或间接的障碍。例如，我国残疾人接受高等教育的比例一直严重偏低[8]。尽管近年来有所提高，但在2021年全国也仅有14559名残疾人被普通高等院校录取①中国残疾人联合会 2021 年残疾人事业发展统计公报 2022 年 3 月 31 日 中国残联网站 https://www cdpf org cn/zwgk/zccx/tjgb/0047d5911ba3455396faefcf268c4369 htm，远低于全国同龄人的录取比例。残疾人被高校录取比例反映出残疾人接受各级教育的总体质量水平偏低，说明残疾人教育政策和相关服务还存在很多短板。此外，在一些公共设施建设和全民普惠性社会服务提供中没有公平地照顾到残疾人的需要。二是我国社会政策各个方面针对残疾人的特殊保护和扶持力度还不够，这是残疾人社会政策存在问题最多的方面，表现在对残疾人的教育促进、就业扶持、特殊社会保险、特殊住房保障等方面保护和扶持的力度不够。三是专门针对残疾人的保障和服务发展水平还不够高，包括无障碍设施建设、康复服务和辅具生产与提供、残疾预防服务等方面的内容不够完整，发展不够均衡，水平还不够高。

在促进残疾人共同富裕的进程中，首先要针对上述问题进一步完善残疾人社会政策体系，有多个层次的要求。一是积极推动残疾人公平参与到全民普惠的公共服务体系中。应该系统地梳理当前还有哪些领域可能对残疾人造成直接或间接的障碍，尤其在融合教育、社会保险、就业服务等领域。应有针对性地采取具体措施加以改革，力争在短期内能够做到让所有残疾人都能公平地受益于各项社会政策。二是要加快完善专项残疾人社会政策体系，让残疾人在各个方面的困难都能够得到解决。为此，应该认真梳理残疾人生活各个方面还存在的需要，通过需求调查和比较研究等方法寻找目前我国残疾人社会政策还存在的缺漏和不足，并根据实际需要和条件而尽快完善。三是提升现有残疾人社会政策的目标，将过去以满足基本需要为目标提升到以提高质量和缩小差距为目标。并且，要按照新的目标梳理现有各项社会政策中对残疾人待遇和扶持不够之处，包括特殊教育、就业保障、康复服务、辅具供给、无障碍环境建设、残疾人福利、残疾预防等方面。要使各项政策从过去较为单纯的权利保障向更高质量服务发展，不仅要维护残疾人各方面的基本权利，还要通过更多更好的服务来消除残疾人平等获得资源与服务的物理障碍、技术障碍、制度障碍和文化障碍，并提升残疾人各方面的能力，使各项残疾人社会政策能够在改善残疾人教育、就业、社会保障、社会参与等方面发挥更大的作用。

3.2 实行积极去障碍的残疾人社会政策

从长期角度看，推动残疾人共同富裕的主要动力在于通过全面提升残疾人自身发展能力以促进其去障碍进程。因此，制定和实施残疾人社会政策要着眼于积极去障碍。所谓积极去障碍简单说，就是以提升残疾人发展能力来促进其去障碍，并且将残疾人去障碍发展与全国和地区经济、社会发展紧密关联起来。

一是要在宏观政策层面上将残疾人社会政策与我国现阶段经济与社会发展的目标密切结合起来，通过全面去障碍行动来提升残疾人在新的经济、科技与社会发展中的主体地位，鼓励残疾人为社会做出更大的贡献。要纠正将残疾人社会政策和国家与社会对残疾人所提供的帮助单纯视为负担的观念。要充分认识到残疾人蕴藏着巨大的发展潜力，而残疾人社会政策则是通过去障碍以开发这种潜力的必要途径和手段。要认识到，通过相关的社会政策的去障碍行动以提升残疾人的人力资本和消费能力，对于我国转变经济发展方式和促进双循环经济发展具有重要的推动作用；通过去障碍以提升残疾人社会地位、促进残疾人社会参与和推动残疾人事业发展，对推动我国社会建设、促进社会和谐和推动社会事业的整体发展具有重要的基础性意义。

二是通过积极的社会政策来消除残疾人发展的各种外部障碍，为残疾人的发展创造更好的环境。在教育方面，应从基础教育到高等教育，从融合教育到特殊教育，都为残疾人提供更多的机会，并且要为残疾人接受教育提供更好的辅助性条件，以更好的社会服务来帮助残疾人克服接受教育的各种困难，全面提高残疾人接受各级各类教育的质量，提高残疾人参加考试竞争的能力，争取在不太长的时间里快速扭转目前残疾人接受高等教育的人数和比例过低的局面。在就业方面，应该将政策目标从过去保障就业机会扩展到促进就业质量，重点着眼于向残疾人提供更高质量的就业机会。要将残疾人就业质量提升情况纳入残疾人就业促进政策的考核指标，并采取具体措施加以落实。为此，各级党政机关、事业单位、人民团体和高科技企业应该起好带头作用，率先在录用、待遇、晋升等方面向合格的残疾人公平地敞开大门，并向残疾人的就业和发展提供更多更好的社会服务，包括就业方面更好的无障碍环境、更高质量的辅具供给、更高质量的就业培训等。

三是各项社会政策要进一步聚焦于开发提升残疾人内在的发展潜力，努力消除残疾人发展的内在障碍。现代社会的发展，尤其是科技的大发展，为残疾人的发展提供了越来越好的外部空间。但是，还需要努力消除残疾人内在动力等方面的障碍，积极开发和大力提高残疾人自身发展潜力，使之更加有效地与各种有利的外部条件相结合，只有这样，残疾人才能获得真正的发展。提升残疾人内在发展潜力要从观念转变、能力提升和动机激励等层面上展开。首先，要让包括残疾人在内的全社会都更加重视残疾人发展，进一步普及“平等·参与·共享”的残疾人发展理念和积极保护的原则，尤其要让广大残疾人充分认识到自身具有的潜力。其次，要大力推动残疾人能力提升，积极开展残疾人能力提升工程，通过更好的康复与辅具、教育与培训、健康服务、大众传媒、社会网络等，全面提升残疾人的人力资本和社会资本，促进残疾人在当代科学技术、文化艺术、社会参与等方面能力的提升，消除或大幅度减少残疾人面临的“数码鸿沟”“社会排斥”等现象。再次，要进一步激发残疾人自我发展的内在动力，进一步增强广大残疾人自强自立的精神，使他们将社会的帮扶与自身的努力相结合，更好地利用外部提供的各种机会，通过自我发展来实现美好生活的愿景。

四是要处理好残疾人社会保护与动机激励的关系，完善“积极保护”的政策机制。作为一类特殊的弱势群体，一方面，残疾人因其身体功能的某种缺陷而会遇到更多的困难，因而需要政府和社会的保护；另一方面，残疾人又具有巨大的潜能，应该加以激励。如何合理处理保护与激励的关系是残疾人社会政策理论与实践中的焦点。传统的福利主义思想更多地将残疾人看成弱者，因而强调对其提供各种保护，而新自由主义的观点则更加强调残疾人自身的能力与责任，主张将保护降到最低，主要通过激励去提升其能力。应该看到，这两种极端的思想都不利于残疾人和残疾人事业的发展。作为一个特殊的群体，残疾人既需要保护，也需要激励，应该将保护与激励协调起来。首先，要针对不同的残疾人实行不同的保护—激励，对重度残疾人和高龄残疾人等潜能较低的，需要提供较多的保护，以确保其基本需要，并使其生活达到一定的水平；而对大多数具有一定潜能的残疾人则应该更多地提供增能激励措施。其次，应该针对残疾人不同方面的能力而实施不同的保护—激励组合。针对其残疾的功能，需要进一步加强保护；而针对其他方面的正常功能，则需要进一步提升其能力，使之成为优势功能并激励其发挥动机。再次，要将对残疾人的保护与激励融为一体。要充分认识到，加强残疾人社会保护的目标是促进其增能，而增能也是为了达到更好的保护目标。在社会政策实践中要重视通过保护性福利去达到增能和激励的目标，又通过增能和激励来实现更加积极的保护。

3.3 进一步提高对残疾人社会政策的资源投入

制定和实施残疾人社会政策是一套宏大的社会工程和行动体系，需要大量的资源投入。残疾人事业发展所需的资源来自各个方面，既有政府公共财政的投入，也有在政府规制下企事业单位和其他各方社会力量的责任分担，还有各种慈善资源和非营利服务的贡献等。其中政府的公共财政投入应该起到重要的基础性作用。我国各级政府公共财政在残疾人社会政策领域的资金投入主要体现在全国公共财政预算支出中的“残疾人事业”支出类别，以及分别归属其他类别的“特殊学校教育”“康复辅具（假肢矫形）”“伤残抚恤”“康复医院”“精神病医院”和“精神卫生机构”等几个科目上。2020年，全国公共财政在上述几项合计的预算支出总额为1023.49亿元，比十年前的2010年增长了289.6%，翻近了两番①全国公共财政的数据来自2020年和2010年财政部的《全国一般公共预算支出决算表》。财政部网站：http://yss mof gov cn/2010juesuan/201107/t20110720_578444 htm 和 http://yss mof gov cn/2020zyjs/202109/t20210917_3753571 htm。其较高的增长率主要得益于2015年以后我国全面建立了残疾人两项补贴制度，以及过去十年中我国在残疾人脱贫方面财政投入的增加。但是，即使有了过去十年的快速增长，目前我国在残疾人社会政策方面的总体投入水平仍然很低。2020年全国公共财政在上述几方面的预算支出额仅占全国公共财政预算支出总额的0.42%，仅占全国国内生产总值（GDP）的0.1%②全国公共财政的数据来自2020年财政部的《全国一般公共预算支出决算表》；国内生产总值的数据来自国家统计局的《中国统计年鉴（2021）》，中国统计出版社，2021年。。这一数据与发达国家相比还有很大差距。例如，欧盟国家2019年公共财政对残疾人提供的社会保护待遇占GDP的2.1%③欧盟国家对残疾人社会保护的公共支出数据来自欧盟统计局（EUROSTAT）：“Tables by functions, aggregated benefits and grouped schemes - in % of the GDP-Disability”，https://ec europa eu/eurostat/databrowser/view/spr_exp_gdp/default/table?lang=en。2017年OECD国家对残疾人和疾病患者的现金待遇的公共支出占GDP的1.6%④OECD 国家的数据来自 OECD 统计网站（OECD STAT）“Social Expenditure - Aggregated data: Public expenditure on disability and sickness cash benefits, in % GDP”, https://stats oecd org/index aspx?lang=en。相比之下，我国在残疾人事业方面的公共支出水平还低很多。

政府公共财政支出安排要服从党和政府总体发展目标，要从经济社会发展和人民群众的实际需要出发。过去十年中我国在残疾人事业发展方面的公共财政支出不断增长，有效地支持了党和政府大力推进残疾人全面小康的进程。但是，迄今为止公共财政支出水平仍仅能维持保障残疾人最基本的需要和维持残疾人事业发展的最低要求，很难满足促进残疾人共同富裕的要求。在下一步的发展中，要推动残疾人事业从全面小康到残疾人共同富裕战略目标的提升，还有大量的工作要做，需要更大力度的财政支持。一方面，残疾人共同富裕将要求更大规模和更高水平的公共行动体系，势必需要更多的资源投入。另一方面，我国民间慈善事业和其他社会力量的社会公益资源调动能力总体较弱，因此在较长时期内，政府公共财政投入仍将发挥重要的基础性作用。为了撬动各类市场和社会资源，即使是在政府公共资源与市场和社会资源组合中，也需要政府有更多的投入。因此，各级政府应该按照党和国家“在发展中提高保障改善民生水平”的要求，以促进残疾人共同富裕为目标，本着“尽力而为、量力而行”的原则，根据实际需要和财力条件，逐步提高各级公共财政对残疾人事业的投入水平，以更大的资源力度支持和推动残疾人共同富裕。

3.4 加强和优化多元主体在推动残疾人共同富裕中的作用

残疾人事业是需要多元主体共同推动的宏大社会事业。从多元主体责任角度看，要大力推动残疾人共同富裕，一是要更好地发挥多元主体的作用，二是要加强各类主体之间的合作与协调。

首先，各级政府应该在推动残疾人共同富裕的行动体系中担负主要的责任，在残疾人社会政策制定、行动规划、组织体系建设、资源供应、组织协调等方面发挥更加重要的作用。同时，在政府体系内部，应该进一步优化各级政府之间和相关部门之间的分工与合作。一方面，各级政府之间应该达成更加有效的责任分工。中央政府在宏观政策制定、财政转移支付、地方经验总结和推广及其他制度供给方面应该发挥更加积极的作用。地方各级政府除了更好地履行资源供给、政策实施的责任之外，还应该积极探索政策和制度创新，既有效地针对本地区的特殊需要而采取行动，又为全国性政策的改进提供实践样板。另一方面，政府各相关部门之间要有更加合理有效的分工合作。残疾人事业及相关社会政策的制定与实施涉及多个政府部门，各个部门之间在残疾人社会政策制定与实施中的高效合作也是推动残疾人共同富裕的必要条件。各级政府残工委和各级残联组织要在党组织领导下，进一步发挥好牵头与协调作用，强化和优化残疾人事业发展的部门协调机制，积极推动残工委成员单位更加积极地参与残疾人社会政策的制定与实施，使政府部门更加重视残疾人社会政策。各级政府残工委和残联尤其要重视在残疾人教育、就业、康复与辅具、社会福利、住房、无障碍设施建设、残疾预防、残疾人相关国际事务等领域的政策制定、资源投入和政策实施，并重点协助发改、财政、编制等部门加强残疾人社会事业发展规划、财政投入和组织体系建设。

其次，各类社会力量在促进残疾人共同富裕中也应该发挥更加重要的主体作用。在当今世界各国，各类社会组织都在残疾人事业发展中发挥着不同程度的作用。在我国，基层群众性自治组织、社会组织和企事业单位等社会力量也在残疾人事业发展中发挥着作用。但总体上看，我国助残社会力量还需要进一步加强、规范和协调。一方面，我国助残社会力量需要大幅度加强。当前我国民间社会公益事业的总体规模还不够大，助残社会力量就更弱。2021年全国共有90.1万个登记的社会组织（含社会团体、民办非企业单位和基金会）①民政部 2021 年 4 季度民政统计数据 2022 年 3 月 18 日 民政部网站 http://www mca gov cn/article/sj/tjjb/2021/ 202104qgsj html，平均每1554人有1个社会组织。但同年全国只有2997个助残社会组织②中国残疾人联合会 2021 年残疾人事业发展统计公报 2022 年 3 月 31 日 中国残联网站 https://www cdpf org cn/zwgk/zccx/tjgb/0047d5911ba3455396faefcf268c4369 htm，占社会组织总数不到1%。平均每2.8万名残疾人才有1个助残社会组织。同时，残疾人社会组织的活力不足[9]，在发展中还面临着许多内在的和外部的障碍[10]。要让社会组织在推动残疾人共同富裕中发挥重要作用，还需要大力加强其建设，包括进一步扶持助残社会组织的发展，进一步提升其资源调动能力、服务提供能力与服务质量。同时，还应该进一步加强基层群众性自治组织和各类企事业单位在残疾人事业发展中的作用，进一步积极推动助残志愿服务，并重点发挥好基层残疾人协会的作用。另一方面，我国的助残社会组织还应该进一步加强规范化建设，包括加强和优化内部治理结构、行业自律规范体系和政府监管与社会监督制度体系，以加强助残社会组织长期可持续发展，并优化其发展环境。再一方面，需要进一步加强各类社会力量之间以及社会公益事业与政府社会政策之间的分工、合作与协调，包括将助残公益事业纳入政府残疾人事业发展规划和残疾人社会政策制定和实施的行动体系中，使各种资源和力量能够更好地协调，各方面行动能更好地衔接，以提高资源的综合使用效益和行动效率。

3.5 进一步优化残疾人社会政策的资源分配和福利供给结构

要使我国残疾人社会政策在促进残疾人共同富裕中发挥重要作用，还需要进一步优化其资源分配和福利供给结构。

首先，在资源分配方面要更加注重均衡性和公平性。长期以来，我国社会政策的资源投入和福利水平存在着城乡之间、地区之间和不同人群之间的不均衡，这些不均衡在残疾人事业发展中也存在。过去十多年来，随着各级政府在社会政策各个领域逐步推进“基本公共服务均等化”，各方面的不均衡比过去有了较大的好转。但目前在残疾人事业发展方面，城乡之间和地区之间仍存在明显的不均衡。以康复服务为例，2020年东部六省市（北京、天津、上海、江苏、浙江、广东）平均每万名已办证残疾人有4.6个康复机构、109.7名康复机构工作人员，而西部十一省区加新疆建设兵团平均每万名已办证残疾人只有2.2个康复机构和61.5名康复机构工作人员①中国残疾人联合会编，《中国残疾人事业统计年鉴（2021）》，中国统计出版社，2021年9月。根据表3-2，表4-1-4，表4-1-5中的数据计算。其中，“东部六省市”包括北京、天津、上海、江苏、浙江、广东；“西部十一省区”包括内蒙古、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。，表现出明显的东西部地区间差异。此外，残疾人社会组织发展也有很明显的区域不均衡性[11]。还需要进一步加强残疾人社会政策资源分配的均衡性和公平性。应该正视的一个现实情况是，残疾人事业发展存在的地区和城乡差距主要是由地区和城乡之间经济发展、人均收入和地方政府财力的差异而导致的，很难在短期内消除或大幅度缩小。应该随着我国经济更加均衡地发展而带动残疾人事业更加均衡地发展，同时也应该在制定和实施残疾人社会政策的过程中加强政策干预调节，通过中央和省级财政的转移支付来重点支持财政困难地区的残疾人事业发展，逐步缩小地区和城乡差距，实现更加均衡的残疾人事业发展。

其次，应该更加注重优化残疾人社会政策的福利供给结构。一是在残疾人社会政策对象方面，首先要重点加强困难残疾人兜底保障与服务体系建设，织密残疾人基本保障安全网，完善残疾人兜底性民生保障体系，扩大覆盖面，提高水平，扩充服务，使其能够在共同富裕过程中充分发挥“提低”的作用。其中，要进一步推动残疾人两项补贴的“扩面提标”，提高困难残疾人基本康复辅具保障水平[12]。其次要根据实际需要和资源条件逐步加强普惠性残疾人民生建设，让广大残疾人都能受惠于各项社会政策，获得必要的社会服务，在共同富裕的道路上更好地发挥“强中”的作用。二是在残疾人社会政策的保障和服务内容方面，首先做好基础性的残疾人民生建设，提高全体残疾人的基本发展条件。为此，要不断完善政府的残疾人基本公共服务清单，并不断提高对保障和服务质量及水平的底线要求。在此基础上根据需要和条件，并结合市场和社会资源，发展更高水平的服务项目，既更好地满足当前广大残疾人高水平的服务需要，也为未来残疾人社会服务的总体发展打下基础并引领方向。