我国残疾人国家监护制度的建构路径与制度设计 *

邓 勇

前言

随着监护的内涵从古罗马时期对被监护人继承权的保护发展到现代对被监护人本身的保护，监护的义务性越来越强，国家在监护中扮演的角色也越来越重要，监护逐渐变为一种公共职能而非仅仅是个人事项[1]。残疾人国家监护制度旨在保障缺乏亲友监护的残疾人这一特殊群体的基本生存权利，是落实尊重和保障人权这一宪法义务的重要制度。监护对于监护人而言，是一种职责，国家监护亦然，体现的是法律对有需要的公民提供强制性保护之目的[2]。我国政府长期高度重视残疾人群体的权利保障，形成了以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）为核心，以《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）和《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》）为主干，以《残疾预防和残疾人康复条例》《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》《无障碍环境建设条例》等为重要支撑的残疾人权益保障法律法规体系。《民法典》第32条规定了以私人救济为先、司法救济兜底的国家监护模式，并于第34条第4款规定了紧急状态下的国家监护责任。

但是，《民法典》中的监护制度以行为能力的补足为基本目的，因而与行为能力挂钩。而对残疾人这一特殊群体而言，国家监护的目的不仅是补足无民事行为能力或限制行为能力之残疾人的行为能力，更重要的是发挥社会保障功能。有鉴于此，为残疾人这一特殊群体建立起与行为能力脱钩的国家监护制度是必要的。因此，本文所称“残疾人国家监护”与一般的民事监护不同，不仅适用于存在行为能力缺陷的残疾人，也适用于完全行为能力的残疾人。在此种意义上，“残疾人国家监护”中的监护既包含着民法意义上的监护，也包括社会保障意义上的残疾人照管。

从比较法上来看，美、德两国均已建立起较为完备的残疾人国家监护制度，且分别采取了不同的建构路径。从理论和实践两个层面分别对这两个国家的国家监护制度进行分析，可以为我国完善残疾人国家监护制度提供诸多帮助。

1.我国残疾人国家监护制度存在的问题

尽管我国目前已经建立了残疾人保障的相关制度体系，但其中关于残疾人国家监护的立法较为笼统，再加上残疾人保障观念落后、资金人员组织等相应配套制度不足，使得残疾人国家监护制度的构建存在困难。

1.1 残疾人国家监护仍以行为能力欠缺为前提

残疾人国家监护的制度功能不仅在于补足无民事行为能力与限制行为能力之残疾人的行为能力，更重要的是为所有的残疾人提供社会保障。社会保障立足于实质正义，国家对社会正义、公共福祉与社会安全负有广泛的责任。其典型作用范畴包括以下三项：一是国家主动参与社会塑造，通过持续地且积极主动地介入经济及社会领域，给予弱势群体适当的扶助与宏观调控，以形成更为理想的社会图景。二是国家对于公民个体的生存照顾义务，以保障公民能得到最为基本且合乎人之尊严的生存条件，如给予年老体弱者适当的经济补助，除了基本的生存物资之外，还包括完善相关的基础设施，如文化公园、养老院、福利院、医院等。三是力图实现社会正义，此处的正义不同于平等，而更接近公平，需要个案调控，及时回应现实问题，此等差异包括但不限于因贫穷、地域、性别、教育程度等带来的不公平[3]。

《残疾人保障法》第9条强调了残疾人的扶养人或监护人对残疾人的扶养义务和监护职责，可以推知立法者是希望每个残疾人都有一个“保护人”对其进行基本的照管。如果认为具备完全民事行为能力的残疾人不适用国家监护制度，那么对于具备完全民事行为能力，但是没有扶养人又不具备基本生活自理能力的残疾人而言，同样需要特别保护的主体，却无法得到应有的保护，如此解释，难谓符合立法者之意图及宪法之意旨。因此，构建与行为能力脱钩的残疾人国家监护制度是必要的。

目前，我国残疾人国家监护制度以残疾人没有完全民事行为能力为条件。相关立法最早见于《民法通则》第16条第4款和第17条第3款，其构建在行为能力的基础上，且没有规定残疾人国家临时监护制度，导致部分残疾人监护得不到法律保障。受制于《民法典》的功能定位，相关规定仍没有实现国家监护与当事人行为能力的分离，且对于国家监护制度的具体规定仍然很模糊。

1.2 规范层面缺乏具体的国家监护执行体系

第一，缺乏残疾人国家监护的专门组织。现行立法规定了两委会作为未成年人的监护人，而本应该代表国家或政府介入监护、承担监护职责的政府专门机构和社会福利保障组织却超越在外[4]。两委会是基层自治组织，对于普通未成年人的监护，也许因为地域上的关联使得其方便了解和照料未成年人，从而适合担任普通未成年人的监护人；但是对于残疾人身心健康的护理，两委会是否有专业的监护知识、能力和资金都值得怀疑。更何况，在很多城镇小区，居民委员会都没有建立起来，或者没有实际在运作。第二，缺乏残疾人国家监护的监督机制。《民法典》第36条仅规定了撤销程序下的社会监督，但社会监督由于责任主体不明确，很容易导致互相推诿，最后是谁都不监督。在一些责任心较差的地区，可能存在市区两级民政部门之间、民政部门内部机构之间、民政部门与居委会或村委会之间推诿扯皮现象，可能存在将残疾人放到社会保障机构后便几乎不再过问的现象。从规范上看，尽管法院有撤销监护权的权力，一定程度上可以解释为是国家公权对监护的监督，但法院的司法监督是在权益已经受到严重侵犯或者有被侵犯的紧迫危险发生后才介入，这并不属于对监护人在执行监护事务过程的监督，而是侵害行为发生后的司法救济[5]。

1.3 残疾人权益保障观念有待转变

20世纪60年代之后，国际残疾人权利运动推动残疾人保障的单纯的“医学模式”向“社会模式”转变。现代监护理念中，对被监护人人身权的保护被置于核心地位，因而对残疾人国家监护制度的完善也是人权保障进步的体现。《残疾人权利公约》第12条要求缔约国实现替代决策向协助决策的过渡，并且探求被监护人的意愿和偏好，实现残疾人最大限度的自主决定，满足残疾人对于更高层次人权的渴望。国家对于残疾人实行国家监护，使其自我决定权得到实质意义上的实现，这与传统的基于家长统治且以制约本人的自我决定权为目的的介入在本质上是不同的[6]。而在我国，目前社会上还是有很多人在观念上以“病人”的视角看待残疾人，残疾人的无障碍设施还不完善，残疾人权益保障还停留在“差不多就行”的程度上，仍需进一步树立权利导向的残疾人社会保障理念[7]。

2.美、德两国残疾人国家监护制度的考察与实践经验

二战后，美国和德国的国家监护制度迅速发展，已经形成了较为完备的法律体系，取得了丰富的实践经验。但具体而言，两国的残疾人国家监护制度又有许多设计思路上的区别。

2.1 美国残疾人国家监护制度

英美法系不设亲权制度。美国采用的是监护吸收亲权的立法体例，其残疾人国家监护制度主要体现在以《美国统一监护和保护程序法》《统一持续性代理权法》《联邦社会保障法》《残疾人康复法》和《美国身心障碍者法》为主构建的法律体系中。

1997年颁布的《统一成年监护与保护程序法》是美国国家监护制度发展史的里程碑，明确了国家财政支持原则、儿童最佳利益原则、监护范围的有限性原则等国家监护的基本原则。对于未成年残疾人，公权力对监护的干预和监督主要由儿童服务管理局和法院承担。美国有专门的行政机关——儿童服务管理局(ASC)，其职责之一就是监护辅助，辅助的内容包括保护儿童（包含残疾儿童）权益和提供儿童福利、少年司法、早期的医疗保健服务。当儿童服务管理局收到强制报告后，有权介入并采取调查评估、紧急救助措施，甚至将儿童带离家庭，由国家行使临时监护权并进行合理安置，如安置在政府抚养所或送往普通家庭寄养。此后，儿童福利管理局可向法院提起虐待和忽视的起诉，由法院最终裁决是否进入终止父母权利的司法程序。只有满足终止父母权利的法定情形且穷尽了一切合理的监护辅助措施后，原生父母依然不适合或不能够照料和监护其子女时，法院才正式启动终止父母监护权的司法程序[8]。在美国的成年人监护制度中，由政府机构或者公共资助实体接受法院的指定而成为欠缺行为能力成年人的监护人。欠缺行为能力成年人的公共监护在以下两种条件同时具备的情况下将对欠缺行为能力成年人发生效力，其一，被保护的成年人没有经济能力雇佣私人或营利性监护机构担任监护人；其二，被保护的成年人没有亲属或朋友愿意担任监护人或承担监护责任[9]。美国有42个州以法律的方式规定了对欠缺行为能力的成年人的公共监护制度[10]。同时，美国将国家监护公共化和社会化，使用国家财政、医疗补助、地方财政等的资金组合设立公共监护机构[11]，在合适的情况下，由这些公共监护机构承担监护人的职责，使公共监护与公共利益相协调，促进了成年监护制度的完善与发展。同时，《统一监护和保护程序法》进一步规定了采用“功能性行为能力”评估标准来测试被申请人的实际能力状况，并根据不同的个体情况，设立多层次的临时监护、紧急监护和暂时性替代监护等以替代法定性的长期监护类型。同时，该法的修订以监护监督制度，改变了法院在悲剧发生的“后端”对监护人进行监督的被动立场，通过严密的程序制度跟进监护进程，从而实现在“事前”和“事中”对监护人的有效监督，从被动滞后的保护转换成积极主动的干预[12]。

自20世纪中后期起，美国社会保障制度逐渐从纯粹的政府救助转变为以市场为导向，由个人、家庭、社区和公共部门成员参与的剩余性社会福利制度，强调个体的努力与自助。相关残疾人权利保障措施在政府介入提供监护保护的同时，也强调康复服务与社会融入，注重学习能力、劳动能力的培养，鼓励就业与自助。如《社区精神健康中心法》开始打破社会隔离，逐步取消大规模的福利机构，推动残疾人融入社区；《残疾人康复法》明确联邦康复服务署为法定主管机关，地方政府设立职业康复机构以执行康复计划，而联邦政府给予80%的经费补贴[13]。

2.2 德国的残疾人国家监护制度

德国立法中“监护”是和“照管”并列的概念。德国立法中的监护是指完全剥夺受保护人的自主确定权的代替性的措施，而与之对应的“照管”则是指在尊重被照管人尚存的行为能力的基础上提供的协助性、辅助性的保护方式。[14]“为了达到改善成年患者和残疾人法律地位的立法目的，《德国民法典》不但废除了禁治产制度，而且以‘法律上的照管’代替原来的成年人监护和残疾人保佐。跟禁治产人不同的是，被照管人的行为能力并不因法律上的照管而自动地丧失或受到限制。”[15]

对于狭义的监护制度的适用，主要存在于对无行为能力人的保护，以未成年人为主要群体。由于无行为能力人行为能力的欠缺，对其保护方式主要采取了代替性决策的方式，对其人身和财产的保护优先于对其自主权的保护。监护制度主要采用的是遗嘱指定监护，在前述指定阙如时，监护公法化和社会化得以有适用空间，监护法院可以指定监护，符合条件的社团和青少年局也可以履行监护职能[16]。而照管制度的适用范围则更加广阔。照管制度的开启原则上不依赖于行为能力的认定情况，如果成年人因心理疾病或身体上、精神上、心灵上的残障而完全或部分地不能处理其事务的，则实行法定照管保护。同时，在照管制度下，十分注重保护被照管人的意愿。现行《德国民法典》第1896条第1款之规定，如果需被照管的成年人是由于身体上的残障而不能处理其事务的，则只有经其申请才得任命照管人,但是如果该成年人无法表明其意愿则除外。不同于监护人，照管制度并不是一刀切地剥夺被照管人的决策权，照管人并不全盘接管被照管人的事务，而是需要遵循必要性的基本原则，赋予被照管人同意权，在被照管人同意或授权的范围内对其事务进行辅助照料或者提供建议，以使得被照管人可以在最大限度内发挥自己的自主决定权。只有在满足严苛的条件和程序后，作为最后不得已的方式，照管人才可以通过代理制度决定被照管人的事务。

2.3 域外实践对我国残疾人国家监护制度构建的启示与借鉴意义

2.3.1 坚持“必要性原则”“尊重当事人意思原则”等人权保障理念

美、德两国均将对身心障碍者的“尊重”提上议程，并且在法律条款中充分显现出来。法律规则是抽象的产物，但需要把握抽象和实践之间的平衡，要对监护进行适当的类型化，在理念上区分不同类型的被监护残疾人，采取个案和类型化审查结合的方式，使得制度构建更加弹性化。要重视被监护人的尚存能力，尊重其对能力之内的事务处理的同意保留，让其借助监护人或照料人的手，依其自主的需要和偏好融入社会[17]。

2.3.2 以任意监护为主，国家监护为补充

任意监护制度是指“本人在具有完全的判断能力的前提下，对任意监护人赋予本人丧失判断能力之后的有关自己的监护事务(关于生活、疗养看护和财产管理的事务)的全部或者一部分的代理权的委托合同，同时，附加在选任任意监护人的时候发生合同的效力的特约的合同”[18]。任意监护制度充分尊重当事人的自我决定权，使其能够事先按照自己的选择和意志对遭遇不幸后的监管事项自主做出安排。因此，国家监护具有补充性，应当充分尊重被监护人的意愿，在有任意监护制度适用的空间，以任意监护为主，仅在任意监护规范的内容不足、任意监护有损被监护人的身心健康等情况下，才须由法定监护制度介入。

2.3.3 注重公共监护与社会监护相互协作

美国的残疾人监护制度依靠公权力部门进行公共监护，同时协助以社会监护，通过制定相关的法律制度，设立合理的公共残疾人辅助机构或通过政府购买社会监护机构的服务，使监护的重点更为“公法化”和“社会化”，更多地强调国家责任的概念。

2.3.4 注重对监护权的限制和监督

如果没有对监护人的监督，那么对残疾人这类弱势群体的保护就是不全面的。为了防止监护人权力的滥用，更好地维护被监护人的利益，美国和德国都强化对于被监护人人身和财产处分的限制和监督。对于紧密涉及被监护人的人身性质的法律行为，如遗嘱、婚姻等重大事务还需要监护法院的批准，防止监护人为了自己的利益而损害被监护人的利益。同时，监督是国家监护职责的关键，国家通过指定监护人来履行对弱势群体的保护职责仅仅是国家履行监护职责的开始，更需要严密的程序设计使得国家从事前、事中和事后全面地参与对监护人履行监护事务的监督工作，及时发现损害被监护人行为的可能或行为。

3.我国残疾人监护制度法律构建的路径选择

目前，我国残疾人国家监护制度有以下两种路径设计可供选择：一是转变独立的残疾人国家监护制度，将其纳入现有照护保障体系；二是在民事行为能力不健全之人的监护制度的基础上，结合国家监护制度的特殊性，设计一套独立完整的残疾人国家监护制度体系。

3.1 路径一：转变独立的残疾人国家监护制度，将其纳入现有照护保障体系

我国现有的照护保障制度可细分为以下四种：一是特困人员救助供养制度。为特困人员提供基本生活、照料服务、疾病治疗和殡葬服务等方面的保障，对此类人员进行集中供养或分散供养。二是适用基本养老服务补贴和失能护理补贴。根据家庭经济状况、失能评级等给予不同标准的现金补贴或提供服务。三是适用困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。给予重度残疾人和生活困难残疾人适当的现金补贴。四是残疾人托养服务。主要是为就业年龄段重度肢体、智力和精神残疾人提供养护照料等服务。

归纳可知，我国现有照护制度限于特困失能人群，且以现金补贴为主。就残疾人而言，现有制度只能按照较为大概的标准，给予部分残疾人一定的经济补贴，而经济补贴往往不能契合地落实到残疾人日常的生活需求上，因此远未达到如同德国立法上残疾人照管的效果。而且目前我国照护制度内还存在保障水平不足、服务质量有限等问题，因此，由于现有照护保障体系之局限性及固有特点，残疾人国家监护制度无法被现有的照护保障体系所囊括，该路径需要调整完善。

3.2 路径二：建立在民事监护基础上的残疾人国家监护制度

目前我国的民事监护和行为能力挂钩，仅仅在被认定为无、限制行为能力的情况下，才有适用监护制度的空间。但是在世界范围内，行为能力和监护制度的脱钩已成趋势，监护制度的适用应当以行为人不能独立处理自身的人身、财产事务作为判断标准，综合考虑其年龄、身体以及精神健康状况，而不仅仅局限于无、限制行为能力的人。残疾人中亦不乏虽有辨认自己行为之能力，但因身体残障而生活无法自理的人，若囿于法条文义之解释，拒绝将能辨认自己行为但生活无法自理的残疾人作为国家监护制度之主体，则有悖立法意旨与社会正义。

对此，理论上可以仿照德国的做法，设立独立的照管制度，规定因心理上的疾病或身体的、精神残疾而全部或部分不能处理其事务的人，而且不满足意定监护及亲权监护的情况下，可以进行国家监护，即由国家指定相关部门作为监护人。但这一路径显然与《民法典》第21条、第22条相冲突，容易造成监护制度及民事行为能力制度的混乱。而且此等解释不具备足够的实证法基础，属于立法论上的构造，欠缺现实可行性。因此，应以民事监护制度为基础，构建我国残疾人国家监护制度，对于具有完全民事行为能力的残疾人，类推适用无民事行为能力和限制民事行为能力下的国家监护制度。

3.2.1 国家监护的适用范围与启动方式之界定

我国《民法典》规定了国家监护适用的两种情形，即第31条第3款规定的临时监护人制度和第32条规定的国家监护人制度。这两种情形都是将国家监护制度作为家庭监护制度的补充，意味着国家监护制度总需要依赖某些条件或程序来启动，但我国《民事诉讼法》只规定了认定公民无民事行为能力、限制民事行为能力的诉讼类型，并未专门规定监护启动程序[19]。

参照国外立法，监护制度的启动均需以法院或者检察官的宣告为前提，并且需要经过一定的方法进行公示[20]。而未成年残疾人与成年残疾人遵循的基本原则不同，未成年人监护的基本原则是最大利益原则，按照最有利于未成年人的原则为其选择监护人。而对于成年残疾人，则应当最大限度地尊重其残留的意思能力，尊重本人的决定。对其启动程序分别做如下讨论：

第一，未成年残疾人国家监护的启动。对未成年残疾人进行监护，我国立法在贯彻尊重儿童最大利益、儿童自主决定权原则的基础上，初步确立了“以家庭监护为基础，社会监护为补充，国家监护为兜底”的未成年人监护体系[21]，应当在穷尽亲属监护权的情况下启动国家监护程序，应当由法院最终裁决是否进入终止父母权利的司法程序。只有满足终止父母权利的法定情形且穷尽了一切合理的监护辅助措施后，原生父母依然不适合、不能够照料和监护其子女时，法院才正式启动终止父母监护权的司法程序。

第二，成年残疾人国家监护的启动。根据补充性原则，国家监护作为代为监护制度应当在其他监护措施无法发生作用的情况下，国家和社会组织才能够代位成为监护人。由此，需要明确其他监护制度的范围，以及其他监护无法发挥作用的情形[22]。《民法典》第32条规定的启动国家监护的情形为“没有依法具有监护资格的人”。若第32条中“依法具有监护资格的人”与第30条中“依法具有监护资格的人”范围一致，则其范围属于第28条中列明的“配偶； 父母、子女；其他近亲属；经过同意的其他愿意担任监护人的个人或者组织”。另外，《民法典》规定中增加了成年人意定监护制度，形成了法定监护与意定监护相结合的监护制度。通过意定监护确立的监护人并不在“依法具有监护资格的人”范围之中，本着尊重被监护人意愿的原则，国家监护的启动应当以被监护人未设立意定监护为前提。

3.2.2 残疾人国家监护保护方式之构建

现代监护理念的更新和发展趋势是人权监护模式，即在最大程度上尊重被监护人的自主意愿，选择合适的监护方式。从世界范围来看，国家监护下被监护人的行为方式主要有三种模式：被监护人独立处理的事务（自主决策模式）、监护人保障并协助被监护人实施与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为（辅助决策模式）和按照最有利于被监护人利益的原则代替被监护人履行职责（代理决策模式）。被监护残疾人中不乏心智健全，可以理解自己行为的意义和法律后果的人，对其实施的行为能力范围内的事项，应该承认其独立处理的法律行为的效力，而不需监护人的认可。同时，在现代残疾人国家监护制度体系中，协助和辅助保护模式应该被作为最主要的监护保护方式。大多数残疾人并不会完全丧失照料自己人身和财产的能力，那么监护人此时主要的职责并不是直接替代被监护残疾人做出决策，而是依据被监护人的需要，为其提供必要的协助和辅助，从而在最大程度上帮助其实现自主意思能力[23]。这种协助和辅助可以是监护人对被监护人所为事项的建议，也可以是帮助监护人充分了解所实施行为的法律后果和风险。总之，这些事项最后仍需被监护人本人的同意。而对于替代性的决策，则应该以必要性为原则，限缩其适用的范围，只有在前两种模式都不足以或无法保护被监护者利益时，才能通过法定的程序赋予监护人代理权作为最后的保护手段。

3.2.3 国家监护中监护人的选任机制如果残疾人不存在亲属监护和意定监护，那么依据《民法典》第32条的规定，其监护人由民政部门或者具备履行监护职责条件的被监护人所住地的居民委员会、村民委员会担任。民政部门在我国是主管国家社会行政事务的职能部门，对于残疾人的监护工作具有一定的经验和能力，而且中华人民共和国民政部的主要职责包括：“拟订残疾人权益保护政策，统筹推进残疾人福利制度建设和康复辅助器具产业发展”，虽然没有如同“承担老年人福利和特殊困难老年人救助工作”“负责城乡居民最低生活保障、特困人员救助供养、临时救助、生活无着流浪乞讨人员救助工作”那般明确，但第12项及第14项职责：“拟定社会工作、志愿服务政策和标准，会同有关部门推进社会工作人才队伍建设和志愿者队伍建设”“民政部应强化基本民生保障职能，为困难群众、孤老孤残孤儿等特殊群体提供基本社会服务，促进资源向薄弱地区、领域、环节倾斜。积极培育社会组织、社会工作者等多元参与主体，推动搭建基层社会治理和社区公共服务平台”强调民政部具有负责残疾人社会工作等职责，并结合《民法典》第32条的规定，将我国残疾人国家监护的主体之一确定为民政部门。

国家监护制度应分两个层次具体落实到相应内设机构。一是政策设计方面，由民政部内的社会事务司制定具体规定，例如具体监护人的选任与培养、适用国家监护制度的残疾人确定、监护事项的分级制度等。二是制度落地层面，以北京市民政局为例，首先需要国家监护制度的残疾人，很大程度上会与城乡居民最低生活保障、特困人员相重合。因此，由社会救助处负责具体监护制度的落实、监护人与被监护人的对接最为妥适。其次，社会工作队伍建设处（志愿者和社会动员工作处）负责本市志愿服务行政管理工作，可以作为使志愿者等社会力量广泛参与到残疾人国家监护制度中的桥梁。同时也通过社会组织工作处，适时适量地购买社会组织、职业监护人等服务。至于基层政权和社区建设处则可以实现村委会和居委会等基层群众性自治组织与民政部门的联动，共同落实残疾人国家监护制度。至于法律研究室与政策法规处，则可以进一步研究具体规定的制定与方案设计等。但是，民政部门是一个抽象的组织，而监护职责需要落实到具体的个人来承担。因此，有必要引入监护执行人制度。监护执行人可以是民政部门内部的公务员，也可以采用政府购买的方式购买职业监护人的服务。但前者明显需要大量扩充民政部门人员编制，不具备足够的可行性，因此此种辅助性、技术性、服务性的事务交由市场或社会组织承担更为适合。另外，监护执行人需要定期到被监护人生活的环境中进行走访调查，确认被监护人是否被良好地监护，被监护人的生活状况如何等。作为监护执行人的工作人员应当接受定期的专业化培训，可以参考美国的“司法培训制度”，保证其具备一般性的检测被监护身心障碍者生活情况和心理辅导的专业技能。为了保证监护的效果，可以通过法律限定每一名监护执行人负责的被监护人的数量上限，并要求监护执行人每月至少探望一次被监护人，并就被监护人的情况每半年向民政部门负责人或者法院提交探望报告。

村委会和居委会是宪法确定的基层群众性自治组织，具有协助办理本居住地区的公共事务和公益事业的法定职责，因而《民法典》将其作为国家监护制度的兜底保障主体。然而，残疾人国家监护具有一定的特殊性，居委会和村委会大多并不具备照顾残疾人的专业知识和队伍，恐怕无法胜任对于残疾人的监护职责，因而，村委会和居委会如果成为残疾人的监护人，多半也只是流于形式。所以村委会与居委会更多起到协助与联系的作用，例如进行各村、各小区的排查，确定有必要适用残疾人国家监护制度的具体人员，负责联系民政部门，与民政部门下设的基层政权和社区建设处进行层层地、及时地、准确地对接。但同时要避免造成“权责失衡”“权大责小”的基层管理局面，将村委会与居委会在残疾人国家监护制度上扮演的角色定位，或者说限定为联系、协助、协调的任务，避免泛化基层治理事务，加重基层治理负荷。另外，在为了保证科层体系中上级对下级有效管控的同时，充分调动下级部门的积极性，可以采取技术治理手段，通过组织制度的创新，形成条块一体的治理组织，例如网格化管理、清单制等[24]，避免公共服务供给出现碎片化。

此外，参考美国残疾人国家监护的经验，可以增加各种具备条件的社会福利法人和福利公益法人担任残疾人的监护人，为其提供社会和专业化的监护措施和服务，帮助他们更好地融入社会。此外，可以借鉴德国照管法的规定，在监护人的人选上尊重残疾人的个人意愿，残疾人本人可以提议选任监护人，对其提议原则上应该尊重并且满足；其本人提议不选任一定人选的，也应该对此予以考虑。

结语

残疾人国家监护制度在我国目前的法律体系中规定的较为模糊、零散和笼统，具体的启动程序、监护执行人的选任条件、照料人的选任、监护主体的变更与终止、国家临时监护制度等均未有详尽的规定，这为落实残疾人国家监护制度带来巨大困难，现行监护制度无法满足实践中对残疾人监护的需要。考察美、德两国监护制度的立法和实践，结合中国国情，我国残疾人国家监护制度在构建与完善的过程中，应当扩大国家监护的适用范围，完善残疾人国家监护制度的启动方式，将缺乏亲属监护且不能独立处理自身的人身、财产事务的残疾人纳入国家监护的保护之下。我们应构建和完善残疾人国家监护中监护人的选任机制和多元化的残疾人国家监护保护方式，尽最大可能尊重残疾人的自主意思。最后，无救济则无权利，残疾人国家监护制度的构建依赖于全流程的全面监督和完善的权利救济途径。