我国落实世卫组织《增进获得辅助技术决议》的基础与路径*

董理权 吴小高 任伟华 刘 洁

辅助技术是健康技术的分支，涉及辅助器具及相关的系统和服务，目的是使人们维持或者改善功能，从而增进福祉。辅助技术能够帮助功能障碍者（主要包括残疾人、老年人、伤病人）过上健康、富有成就感、独立和有尊严的生活，并能接受教育、就业和参与社交生活。辅助技术可以减少对常规卫生服务、支持性服务以及长期照护的需求，可以减轻照护者的负担[1]。为有需求的人群提供专业化的辅助技术服务，是社会文明进步的重要标志之一。世界卫生组织（WHO）数据显示，全球有10亿人需要获得辅助技术服务，而其中90%的人无法获得；随着全球人口老龄化和非传染性疾病的进一步增加，到2050年将有20多亿人需要获得辅助技术服务。2018年5月，第71届世界卫生大会上正式通过《增进获得辅助技术决议》（下文简称《决议》），这是世界卫生组织关于辅助技术的第一份政策性文件，是辅助技术发展得到全球范围关注的具体表现，为各国辅助技术的发展提供了行动指南。

1.《决议》出台的过程和主要内容

2006年，第61届联合国大会通过《残疾人权利公约》，明确规定了残疾人参与政治、经济、社会和文化，以及公民生活等方面的权利。获取辅助技术，既是残疾人应当享有的权利，也是有辅助技术需求的残疾人实现其他权利的必要条件。

鉴于辅助技术本身的重要作用，其对推动落实《残疾人权利公约》的积极意义，以及当前辅助技术发展面临的挑战，世界卫生组织致力于在全球范围内提升辅助技术服务，在WHA66.4、WHA67.7、WHA69.3和WHA70.13等系列决议中呼吁会员国，促进老年人、残疾人更好地获得辅助技术及服务。2014年6月，世界卫生组织提出开展辅助卫生技术全球合作（Global Cooperation on Assistive Technology，GATE），在这个框架下，2015年在北京召开了全球辅助器具产业发展大会，并发布《关于促进全球辅助器具产业发展的北京倡议》，2016年编制印发了《世卫组织重点辅助器具清单》，2017年再次在北京召开了全球辅助器具产业发展大会。

以上措施均为出台《决议》奠定了基础。2016年10月，世卫组织东地中海区域委员会从区域委员会层面提出《增进获得辅助技术决议》（EM/RC63/R.3），并要求执行委员会将辅助技术列入第70届卫生大会的议程。经过近两年的讨论、修订，《决议》最终在第71届世界卫生大会上正式通过。

《决议》大体可以划分为背景介绍、对成员国的要求和对总干事的要求3个部分[2]：在背景介绍中，阐述了当前全球辅助技术发展面临的形势，强调了将辅助技术纳入卫生系统的重要性，简要回顾《决议》制定出台的过程；在对成员国的要求中，敦促各国在制定政策、培训人员、确保辅助器具的获得和安全使用、编制重点产品清单、促进研发和创新、鼓励产品制造和供应方面的国际合作、开展相关数据收集、促进建立包容性的无障碍环境、促进将重点辅助器具和包容性无障碍环境纳入突发事件防范和应对规划等9个方面采取措施；在对总干事的要求当中，提出要在2021年前编写一份关于有效获取辅助技术问题的全球报告，在技术和能力建设领域为会员国提供必要的支持，酌情推动和参与制定重点辅助器具产品和服务的最低限度标准，2030年前每4年向世界卫生大会提交一份《决议》执行报告等5个方面要求。

2.《决议》的意义

2.1 《决议》是对一系列国际文件的继承和发展

从《关于残疾人的世界行动纲领》《残疾人机会均等标准规则》，到《残疾人权利公约》《社区康复指南》《世界残疾报告》《世卫组织重点辅助器具清单》，均对残疾人获得辅助技术予以阐述，但是篇幅不一，侧重点不同。前两个文件只是在条款中提及辅助器具，并未做更多的阐释；《残疾人权利公约》在“一般义务”“个人行动能力”“适应训练和康复”“参与政治和公共生活”“国际合作”等条款中均提及加强辅助器具的适配与使用[3]；《社区康复指南》“健康篇”中的“辅助器具”专节较全面地论述了社区辅助器具服务，为社区层面开展辅助器具服务实践提供了良好的指导[4]；《世界残疾报告》就如何更有效地帮助人们获取辅助技术提出建议，包括从经济角度出发，对如何发展辅助技术进行了一些论述[5]；《世卫组织重点辅助器具清单》则筛选了50种需求广泛、对个人生活影响较大的重点辅助器具，为各国的发展提供样板[6]。

以上这些文件对于辅助技术服务的重要性和必要性只是简单强调，《决议》在梳理和吸收这些文件的基础上，较系统且全面地提出了增进获得辅助技术的建议。其中“对成员国的要求”从操作层面提出了9项措施，为各国发展本国的辅助技术提供了指南。

2.2 《决议》从推动落实的层面对GATE计划进行了重申

前文提到，世界卫生组织发起GATE计划并采取了一系列措施来推动它。但GATE计划本身不具有强制性，只能靠世卫组织的主动作为和相关国家的积极参与来推动，没有相关的考核来确保其实施。《决议》敦促成员国从政策制定等9个方面采取措施，对总干事提出了编写关于有效获取辅助技术问题的全球报告等5个方面的要求，并在2030年前安排了3250万美元资金来推动《决议》的落实。以上这些，无疑更加注重体系化和长效化、指标考核和资金保障，将形成支持各国辅助技术发展的强大推力。世卫组织已经就《决议》落实的支持措施采取了一系列行动，包括推动建立全球辅助技术联盟（该联盟在2018年全球残疾人事务峰会期间由世界卫生组织、英国国际发展部、美国对外援助署、联合国儿童基金会、中国残疾人联合会等共同发起筹建），在2019年3月份筹建辅助技术咨询专家组，还将在2019年8月份召开全球辅助技术报告研讨会。

2.3 《决议》对推动我国辅助技术发展的意义

我国现有8500多万残疾人，2.41亿60岁以上老年人（其中有超过4000万失能半失能老人），还有大量的伤病人，辅助技术服务需求巨大。虽然近些年我国的辅助技术发展迅速，但是距离广大残疾人的需求仍有较大差距，发展不平衡不充分的问题也较大范围存在。《决议》为加快我国辅助技术发展描绘好了路线，也为发展所需的国际交流提供了便利。

3.我国实施《决议》的基础

我国辅助技术发展走过了快速发展的30年，为进一步落实《决议》奠定了坚实的基础。

3.1 政策的密集出台为落实《决议》提供有力支撑

《中华人民共和国残疾人保障法》保障残疾人有获得辅助器具服务的权利。自1991年以来，通过连续6个“五年规划”的制定和实施，中国的辅助器具事业得到长足发展。近年来，辅助技术被密集地纳入相关的政策文件，据不完全统计，仅2016—2017年，在部委级及以上层面的文件当中，提到辅助技术（或辅助器具）的文件就达十余个，专项政策主要包括《国务院关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》和《辅助器具推广和服务“十三五”实施方案》。《国务院关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》旨在全面推动中国的辅助器具产业发展，以不断满足残疾人、老年人对辅助器具服务的需求。《辅助器具推广和服务“十三五”实施方案》提出，2016年—2020年期间，有需求的持证残疾人辅助器具适配率要达到80%，到2018年底，累计已有近700万人次得到了服务，对于其中的贫困残疾人，国家也组织实施项目予以救助或者补贴（中央层面的投入为每年4亿元）。

3.2 服务网络覆盖城乡，提升服务可及性

我国已建立起包括国家、省、市、县、社区五个层级的辅助器具适配服务网络，据不完全统计，承接辅助器具服务的机构数量已超过3000个，服务人员达3万余人，还为服务机构配置了2400多辆流动服务车。这个网络的有效运行，基本实现有辅具需求的残疾人、老年人能够及时得到配置、维修、更换辅具等服务，并确保边远地区的残疾人、老年人也能够得到服务。依托这一网络，通过组织实施彩票公益金、残疾儿童抢救性康复、“长江新里程计划”“福康工程”等一系列辅助器具服务项目，自1996年以来，已为1500万人次提供了服务，累计适配各类辅助器具约3000万件。

3.3 多种路径丰富产品的供给

一是制定了两个清单。2009年印发的《中国康复辅助器具基本产品指导价格目录》（中康协〔2009〕第19号）对辅助器具市场秩序进行规范；2010年印发的《残疾人辅助器具基本配置目录》（残联〔2010〕50号）旨在推动辅助器具服务纳入相关保障制度，部分地区在此基础上制定出台了本地区的辅助器具服务补贴办法[7]。二是持续加强产品的研发创新。科技部启动“主动健康和老龄化科技应对”重点专项组织实施工作，重点支持智能假肢膝关节及适配技术研究、残疾人与失能和半失能老人康复辅助器具评估与适配体系研究与应用示范等7个方向的辅助技术研发创新和推广应用；中国残联组织开展残疾人急需的基本型辅助器具的研发与推广联合攻关课题研究，旨在推动我国基本型辅助器具产品的质量提升，促进更多、更好、更适合的辅助器具产品问世，更快地服务于残疾人、老年人。三是通过举办博览会等方式促进产品的推广。其中，由中国残联主办的中国国际福祉博览会迄今已连续举办12届，参展企业达350家，展品超万款，已经“成长”为集政产学研用于一体的综合性、高水平的展示和交流平台。

3.4 服务能力建设不断完善

一是开展辅助技术相关学历教育。据不完全统计，目前，我国有145所高校开设生物医学工程本科专业，5所高校开设假肢矫形工程本科专业，高职院校开设辅助器具相关专业点365个，2017年招生2.8万余人。二是推广适配服务理念。遵照“以人为本”的原则，制定了辅助器具适配服务流程（包括初筛、评估、适配、使用指导、维护），并在全国范围内进行推广，有效降低了辅助器具的弃用率。三是多渠道、多形式开展服务培训。仅中国残疾人辅助器具中心每年组织的培训人员就超过2000人次。

3.5 国际交流持续深化

近年来，在辅助技术领域的国际交流合作中，我国扮演了活跃的角色，做出了积极的贡献，也获益匪浅。2015年和2017年，中国残联组织举办了两届辅助器具产业大会，为全球的辅助技术交流提供了良好的平台。中国残疾人辅助器具中心积极参与《世卫组织重点辅助器具清单》的有关工作，包括：组织我国各地人员参加世卫组织进行的重点辅助器具清单产品全球调查；参与《世卫组织重点辅助器具清单》的制定；在全国开展清单产品认知调查；联合德国、瑞典、韩国和日本的辅具机构和企业共同开展《世卫组织重点辅助器具清单》产品标准研究；参与了《决议》的提出。此外，中心还积极参与全球辅助技术联盟的建设；开展澜沧江—湄公河合作专项基金项目辅助器具多边合作，努力帮助周边国家提升辅助器具服务能力。通过国际交流，为下一步更好地引进国际先进的理念和产品积累了经验。

4.落实《决议》的路径

4.1 广泛宣传辅助技术，形成社会共识

《增进获得辅助技术总干事报告》重申了辅助技术的重要影响，指出辅助技术的影响远超出健康和福祉效益的范围，涉及每个使用者及其家庭。辅助技术也具有社会经济效益，可以减少卫生和福利的直接费用（例如住院费或国家提供的福利费），建成生产力更高的劳动队伍，并刺激经济增长。这个论述比较全面地概括了辅助技术的作用。因此，要以落实《决议》为契机，加大力度宣传辅助技术，增进相关各方（政府部门、相关团体、辅助器具服务机构、企业、残疾人）对辅助技术的认知，并达成发展共识，形成发展的合力，让需求群体持续享有辅助技术发展带来的成果。

4.2 加强信息的采集，做好发展整体规划

缺乏关键数据一直是制定辅助技术相关规划的一个瓶颈。借落实《决议》之机，应当建立健全辅助技术发展相关信息的采集处理机制，特别是产业发展的相关信息，既有助于编写《中国辅助技术发展报告》，为2021全球报告的编写贡献“中国元素”，也可以为“十四五”辅助技术发展规划的编制提供扎实的信息基础。

4.3 完善和落实辅助器具相关政策

近年来，辅助器具相关政策文件密集出台，从法律规定、产品生产、服务网络构建、服务的供给等多个维度编制了一张“政策网”，为辅助器具事业的发展提供了有力的支撑，也为（从中央到地方的）相关机构拓宽发展空间提供了依据。宏观政策的实施有赖于一系列配套项目或措施的落实。比如，为落实《辅助器具推广和服务“十三五”实施方案》，各级残联组织实施了精准辅助器具适配服务；为落实《国务院关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》，相关部委又制定了《关于生产和装配伤残人员专门用品企业免征企业所得税的通知》《关于开展国家康复辅助器具产业综合创新试点的通知》等文件。只有坚持需求导向、问题导向，针对辅助技术发展遇到的问题和困难采取相应的措施或办法，才能不断移除发展的障碍，让政策真正发挥促进事业发展的作用。

落实辅助器具相关政策要着眼长远，注重形成稳定的制度性保障。在实施《辅助器具推广和服务“十三五”实施方案》的过程中，我国的一些地区就基本型辅助器具补贴制度进行了卓有成效的探索。下一步，需要进一步鼓励更多的地方出台补贴制度，以点带面，推动出台国家层面的制度，为残疾人获得辅助技术服务提供长效保障。

4.4 做好资源的整合

辅助技术既包括产品的生产和服务的传递，也包括为了保证生产和服务而配套的政策与规划、运行机制的构建、人员的培训、研发和创新、资金的投入、数据收集、外部环境的构建等内容，是一项系统性的工程。

鉴于辅助技术的系统性，我们在落实《决议》时就要充分地调动和整合各方资源，包括但不限于：发挥政府资源（政策、资金、基础设施等）的导向作用；发挥现有机构的服务功能，引导卫生机构参与辅助技术服务；引导和鼓励企业、科研机构、高等院校参与辅助器具的研发、推广；鼓励高校开设辅助技术相关课程，参与培养辅助器具的相关人才；引导社会力量参与辅助器具服务，包括金融方面的支持、技术上的转化应用等。

注重相关平台的打造，为资源的整合创造条件。比如，继续办好中国国际福祉博览会在内的系列博览会，为辅助器具产品的展示和贸易、辅助技术的交流、发展成果的分享等提供平台；创建辅助器具产业促进平台，协调推进我国辅助器具产业发展；探索建设全国辅助器具产品采购平台，降低交易成本，保障产品质量。

4.5 加强国际交流

落实《决议》，要深入研究并科学运用相关国际文件在我国辅助技术发展的应用。比如，推动落实《残疾人权利公约》，应当从“更好地保障权利的享有”角度出发去谋划辅助技术服务，不是单纯地给残疾人、老年人发放辅助器具，而是要通过建立包容性的无障碍环境来促进辅助技术的有效使用。推动落实《社区康复指南》，应当思考怎样在我国现行的社区康复体系下开展辅助技术服务。运用《世卫组织重点辅助器具清单》，有针对性地制定适应我国当前工作实际的产品清单。

落实《决议》，要注重标准的接轨。以辅助技术国际标准为例，自1992年《残疾人辅助器具分类》（Technical aids for disabled persons-Classification，ISO 9999：1992）诞生以来，国际标准化组织已经先后制定了6个版本的辅助技术标准（分别为ISO 9999：1992，ISO 9999：1998，ISO 9999：2002，ISO 9999：2007，ISO 9999：2011，ISO 9999：2016），而我国只有3个版本的辅助技术国家标准（GB/T 16432-1996 对应 ISO 9999：1992，GB/T 16432-2004 对应 ISO 9999：2002，GB/T 16432-2016 对应ISO 9999：2011）。非但数量上对应不上，时间上也是“慢一拍”，国际标准都已经制定到2016版，我国才等同采用2011版。这就可能导致我国企业按照国家标准生产的产品不符合现行的国际标准而无法在国际市场流通。

此外，我们还应当积极响应世卫组织的一些行动，包括参与全球辅助技术联盟的相关工作，成为世卫组织的辅助技术咨询组的成员，参加世卫组织的辅助技术相关学术会议等，这既有助于向各国介绍中国的辅助技术发展情况，也便于通过交流吸收其他国家的先进经验。

《增进获得辅助技术决议》较系统地描绘了辅助技术发展路径，为我国的辅助技术继续加快发展提供了良好的参照。我们要抓住落实《决议》的契机，不断地提升我们的工作理念，查找和补充现有工作的不足，强化资源的整合，努力提升我国辅助技术服务水平，满足我国残疾人的辅助技术服务需求，同时为全球的辅助技术发展贡献“中国方案”。