韩国残疾人社会服务现状及进展

[韩]金用得 [韩]金炳彻

前言

在韩国，残疾人社会政策涉及很多领域，残疾人服务包括住房支持、社区生活、职业康复、出行等，由保健福祉部负责；残疾人收入支持则关系到国民年金、国民基本生活保障、残疾人年金等，也由保健福祉部负责；从残疾婴幼儿的教育直到残疾人高中教育和终身教育由教育部负责；残疾人义务雇佣制度的运营与雇佣鼓励制度的施行等残疾人核心雇佣制度由雇佣劳动部主管，但重度残疾人的职业康复领域主要由保健福祉部当作残疾人服务的一部分负责管理。另外，残疾人安全领域由行政安全部负责，有关残疾人文化与体育的领域由文化体育旅游部负责。由此可见，残疾人社会政策关系到残疾人生活的所有领域，几乎所有政府部门都分担有关残疾人的业务。

在社会保障领域，所有残疾人不得被排除在以全民为对象的普惠性社会保障政策之外，持证残疾人通过国民年金、健康保险、雇佣保险、工伤保险等社会保险制度得到支持，部分持证残疾人由于收入受限还得到国民基础生活保障制度的支持。除此之外，持证残疾人仅依靠普惠性社会保障往往无法维持适当的生活。为了应对这种情况，需要普及针对残疾人的特惠性社会保障制度，具有代表性的制度包括经济支持、医疗支持、教育支持、就业支持及社会服务等制度。其中，社会服务制度是指除收入保障、医疗、教育、雇佣、住房等之外的服务制度，包括保健福祉部实施的照护、咨询、自立支持等个人社会性支持服务（personal social services ）[1]。

为残疾人日常生活提供支持是韩国残疾人服务制度的基础领域，包括提供居住服务（residential services）和非社区居住的生活服务（nonresidential community based services）。居住服务主要由居住机构、重度残疾人托养机构、残疾婴幼儿居住机构、残疾人之家、残疾人短期保护机构等提供。社区生活支持服务包括残疾人福利院、日间照料机构、残疾人体育机构、残疾人日常出行支持中心、手语翻译中心等社区康复机构服务，也包括重度残疾人社区庇护工场、工作场所、职业适应训练场所等职业康复机构服务，还有以服务券（付款凭单卡）方式提供的残疾儿童发育康复服务、残疾人活动支持服务等[2]。

以上残疾人社会服务均以法律为依据，其中居住服务领域服务以《残疾人福利法》为依据，社区生活支持服务领域中的社区康复机构和职业康复机构同样以《残疾人福利法》为根据。社区生活支持领域中的残疾儿童发育康复服务以《关于发育残疾人权力保障与支持的法律》为根据，残疾人活动支持服务则以《关于残疾人活动支持的法律》为根据。所有社会服务的财政筹措由中央政府与地方政府共同承担或由地方政府独自承担。根据《社会福利工作法》规定，应用社会福利机构评价制度对以上社会服务机构进行管理。

1.残疾人社会服务体系

残疾人社会服务由支持肢体残疾、脑病变残疾、视力残疾、听力残疾、言语残疾、智力残疾、自闭症、精神残疾、肾脏残疾、心脏残疾、呼吸器官残疾、肝脏残疾、肠瘘尿瘘残疾、面部残疾、癫痫等15类残疾人能够进行社会参与活动的服务构成[3]。

在家庭生活困难时，残疾人居住机构会提供居住场所和支持服务。各残疾类别居住机构、重度残疾人托养服务机构、婴幼儿居住机构等传统居住机构的入住对象在原则上仅限于国民基本生活费用领取者和不明身份者，另外允许一般阶层缴纳费用后利用。2011年，《残疾人福利法》修订后，残疾人之家和短期居住机构从社区康复机构改变为居住机构，所有残疾人不限收入水平都可以利用。社区康复机构作为社区生活支持领域的代表类型，为社区内在家居住的残疾人提供多种服务，包括对日常生活的支持服务和专门的康复治疗服务。职业康复机构为在一般劳动市场中难以就业的重度残疾人提供就业机会。最近，残疾儿童发育康复服务和残疾人活动支持服务等以服务券的服务方式呈持续扩大趋势。

从服务利用资格来看，传统居住机构原则上仅限于国民基本生活费用领取者使用，残疾人之家和短期居住机构则不受服务使用资格限制。社区康复机构和职业康复机构并没有规定使用资格，由提供服务的机构判断是否提供服务。而且，残疾儿童发育康复服务的提供限于收入低于全国家庭平均收入150%的群体，残疾人活动支持服务仅允许一、二和三级持证残疾人申请，家庭收入方面则不受限制。

2.残疾人社会服务的现状与动向

2.1 居住支持服务

残疾人居住机构为残疾人提供一段时间的居住、托养和支持等服务，并支持社区活动，具体分为各残疾类别居住机构（肢体残疾人、视力残疾人、听力残疾人、智力残疾人等）、重度残疾人托养机构、残疾婴幼儿居住机构、短期居住机构、残疾人之家等。截至2016年，韩共有1505所残疾人居住机构，其中短期居住机构和残疾人之家达882所，占残疾人居住机构的58.6%。具体情况见图1。

图1 残疾人居住机构数与利用人数年度数据（2004-2016年）

如图1所示，2012年残疾人居住机构数量大幅增加，其原因并不是因为机构的新建，而是由于2011年《残疾人福利法》的修订，使原先属于社区康复机构的短期居住机构和残疾人之家变成了残疾人居住机构。近年来，残疾人居住机构的总数与其利用人数一直稳步上升，自2015年呈现出居住机构数量增加而利用人数减少的趋势。居住人数规模大的机构，如各残疾类别居住（生活）机构 、重度残疾人托养机构、残疾婴幼儿居住机构等机构数呈减少趋势，短期居住机构和残疾人之家则持续呈稳步增长趋势。虽然变化并不显著，但这一现象似乎与韩国关于去机构化的议论以及2011年修订的《残疾人福利法》中的“定员不得超过30名”这一规定相关。

在韩国，大规模居住机构曾发生过一些人权与性侵害的事件，由此，在2011年通过修订《残疾人福利法》限制了每个机构的最多居住人数。根据法律规定，新建的居住机构定员不得超过30名。此外，保健福祉部一直讨论去机构化政策，如缩小定员超过30名的居住机构的规模，并将居住机构搬到社区等，通过表1能够确认这种变化。在传统的居住机构领域中，居住人数少于30名的居住机构呈稳步增加的趋势，超过100名的居住机构呈稳步减少的趋势。

2.2 社区生活支持服务

在韩国，为居住在家或出租屋的残疾人提供的社区生活支持服务，由社区康复机构、职业康复机构、服务券服务机构等提供。

2.2.1 社区康复机构

残疾人社区康复机构是为残疾人提供咨询、治疗、训练等服务或支持残疾人的日常生活、休闲活动、社会参与活动等的机构。社区康复机构包括残疾人福利院、日托机构、残疾人体育机构、办事中心（生活出行支持中心）、手语翻译中心等。其中，最具有代表性的机构为残疾人福利院，包括残疾人综合福利院、视力残疾人福利院、听力残疾人福利院、脑瘫者福利院、发育障碍残疾人福利院等，其中多数为残疾人综合福利院，以基层自治组织为单位负责残疾人综合服务，各残疾类别福利院的服务覆盖地区较广。每所残疾人福利院的工作人员一般超过20名，超过100名工作人员的福利院属于大型福利院机构。残疾人日间照料机构是由3—5名工作人员构成的小型机构，为需要日间集中支持的发育障碍残疾人等提供日间活动经验。短期保护机构和残疾人之家根据《残疾人福利法》的修订，自2012年重组为残疾人居住机构。自2012年起，医疗康复机构被排除在社区康复机构之外。另外，办事中心的职能是支持视力残疾人的日常活动与出行，从2015年起，办事中心被改称为残疾人生活出行支持中心。

表1 各类型残疾人居住机构年度利用人数现状(2010—2016) （单位：名）

2.2.2 职业康复机构

残疾人职业康复机构帮助就业有困难的重度残疾人在专门准备的工作环境中接受职业训练或维持工作[4]。残疾人职业康复机构中的庇护工场为职业能力低的残疾人提供职业适应能力以及职务职能的提升训练等职业康复训练项目，在能够庇护的情况下提供工作机会。以劳动多少发放工资，有助于残疾人迁移到残疾人工作场所或其他竞争性就业市场。残疾人工作场所为具有职业能力但由于出行受限和可及性或社会制约等而难以就业的残疾人提供工作机会，发放的工资高于最低工资，并帮助他们进入竞争就业市场。

自2000年起，保健福祉部将劳动部根据《残疾人雇佣促进及职业康复法》运营的残疾人雇佣促进基金的一部分作为财政来源，制定并执行了重度残疾人职业康复服务的项目计划及预算案。自2008年起，财政结构从残疾人雇佣促进基金转变为保健福祉部预算之内的一般费用，负责支持的机构也从劳动部下属的残疾人雇佣工团改变为保健福祉部下属的残疾人开发院。截至2016年，共建立了516所庇护工场，有14335人利用。还有63所工作场所，有2762人利用。残疾人职业适应训练机构为工作执行能力明显低下的重度残疾人提供工作活动和日常生活训练等，是在2015年引进的新型机构，当前还未提供对于现状的统计，因此表2仅提供关于庇护工场和工作场所的统计数据。

2.2.3 服务券服务

居住服务领域的各种服务机构与社区生活支持领域的社区康复机构、职业康复机构等的运营方式是由政府支持社会福利机构的运营费用，由各个机构接受服务申请并提供服务。2007年社会福利服务领域引入了新型服务券制度，该制度是由政府先行确定服务使用资格，接受申请并决定使用者的服务提供量，在政府指定的服务提供机构选择并使用服务，政府向服务提供机构支付相应的费用。在残疾人服务领域中，以未满18岁的残疾儿童为对象的康复服务与以6岁到64岁的残疾人为对象的残疾人活动支持服务也是如此。

表2 职业康复机构数年度数据 （单位：所、名）

残疾儿童康复服务为18岁以下残疾儿童的精神、感官功能的提高与行为发达支持适当的康复治疗服务，以减轻昂贵的康复治疗费用给残疾儿童养育家庭造成的经济负担。服务对象为全国家庭平均收入在150%以下的未满18周岁的脑病变、智力、自闭症、言语、听力、视力残疾儿童。每月服务费用为22万韩元，利用者承担费用根据收入决定免征或最多为8万韩元。

表3 不同家庭收入水平的残疾儿童康复服务的每月政府补助金与本人自费费用 （单位：万韩元）

截至2016年12月末，康复服务的利用人数为52200名，从2014年12月的50769名、2015年12月的51609名持续增长，结算金额也从2014年12月的85630百万韩元持续增长到2015年12月的86220百万韩元、2016年12月的86520百万韩元。按收入水平来看，全国家庭平均收入的50%—100%的家庭所占的比重最多。

活动支持服务。在日常生活和社会生活困难的6—64周岁的1—3级残疾人中，经过活动支持认证调查，为确有需求的残疾人提供活动支持服务。活动支持认证调查由政府委托国民年金工团实施，基层自治组织负责确定补贴金额。在已确定的补贴金额范围内，发放利用活动辅助（肢体、家务、社会活动支持）、访问护理、访问洗浴等服务的服务券卡。根据活动支持等级决定基本补贴，并根据个人情况核算额外补贴（见表4）。

2016年活动支持总支出为7396亿韩元，其中政府的支持占95%以上，个人承担额所占比例小于5%。每年利用活动支持服务的人数直线增加，到2016年利用人数达66534名。

表4 按活动支持等级的补贴构成

3.残疾人社会服务的问题与改革方向

韩国残疾人服务制度的形成与发展可分为三个阶段。第一阶段是20世纪70年代与80年代以收养机构或生活机构为中心的发展。在20世纪70年代，随着20世纪50年代建成的战争孤儿院的儿童长大成人，很多机构变成了残疾人机构。目前残疾人居住机构中的大型居住机构大部分是在这个时期建立的，并仍然立足于这种模式。这一时期服务的目的是“不让无家可归的残疾人成为其他人的负担，让他们在社区的独立空间获得保护”。第二阶段是20世纪80年代与90年代的公用机构或社区机构的扩展。在此期间，国际上开始建立专门的服务机构，并委托非营利性民间主体运营。20世纪80年代主要新建了残疾人福利院等大型利用机构，到20世纪90年代，残疾人福利院的发展主要集中在数量的扩大上，引进了日托机构或短期保护机构等小型机构。在此期间的服务目的是“通过专家的适当治疗、教育、训练，使残疾人能够在社区维持生活”。第三阶段是2000年中期以后，自立生活利用者选择方式的服务扩大。在此期间，随着韩国引入社会模式和自立生活运动，残疾人的服务需求运动走向高潮，一方面建立了残疾人运营的自立生活中心，另一方面引入了支持残疾人自立生活的活动补贴制度。到2000年后期，引进了服务券方式的残疾儿童发育康复服务。随着2010年《关于残疾人活动支持的法律》的制定，残疾人活动补贴制度被扩展为活动支持制度，并成为韩国预算最多的核心制度。

在过去四十年的残疾人服务发展过程中，最显著的特征是服务扩展速度比其他国家快，主导服务的模式也发生了迅速的变化。韩国残疾人服务变化过程的另一个特征是在各个发展阶段引入并扩充的服务制度并未整合为新模式，而是根据各阶段的制度模式各自维持。这种现象表明各自对应新服务的需求的结果，而不是从根本上改变制度框架以适应模式的转变。在这种背景下，韩国残疾人服务提出了服务整合性低的问题，而且从这个观点的角度可以提出以下问题。

3.1 提供者支持与利用者支持方式的综合调整

传统的韩国社会福利服务的提供方式是提供者支持方式。到2000年后期，随着老人护理保险制度和社会服务券制度的出台，利用者支持方式也开始扩大。通常，根据服务的性质，支持提供者的方式可能会更加稳定，或支持利用者的方式更加有效。但目前韩国的提供者支持方式与利用者支持方式的共存并不是根据服务的性质来决定的，而是以2000年后期出台的利用者支持方式和提供者支持方式来决定的。两种支持方式的共存造成了两个问题。

第一，利用者的加入路径混乱与不便。通常，在利用者支持方式中，服务的利用资格由政府来判断，而提供者支持方式是由提供者来判断。如此，利用服务时加入路径不同，导致服务可及性不便。

短期居住机构、残疾人之家、残疾人福利院、日托机构、职业康复机构等，由政府支持运营，并由服务提供机构决定给谁提供多少服务。因此在同样情况下残疾人或者能同时接受两种服务，或者接受不到任何服务。残疾人之家和短期保护机构之外的残疾人居住机构是提供者支持方式，其利用资格由政府决定。基础生活费领取者与不明身份者通过地方政府申请服务，地方政府负责寻找并连接资源。服务费用由地方政府支持的年度补贴和个人的基础生活领取费支持。以利用者支持方式提供的残疾人活动支持服务和残疾儿童发育康复服务则通过地方政府申请，由地方政府决定是否提供服务和提供量，利用者可以使用地方政府提供的服务券向提供者支付费用。在这种分散的体系中，难以保证整个服务公平分配，因此需要调整或整合两种财政支持方式[5]。

3.2 国家补贴和地方转移的综合调整

在2004年，根据政府创新地方分权委员会提出的“地方分权蓝图”大大推进了将中央权力分权到地方，到2005年实现了传统的残疾人服务领域的大部分核心项目的转移。其目的是在服务传达过程中加强最终服务提供组织的角色，并使与服务相关的核心功能更接近于利用者。对于转换为地方事务的项目，由地方政府负责并拥有计划与提供的权限。国家补贴项目则包括国家事务、国家必要的或向地方转移时预计能够缩小的项目、与中央政府的政策制定紧密相连并对内外环境变化需要从国家角度处理的项目等。根据这项政策，2005年国家项目中有67个社会福利项目被转移到地方，只有一部分的社会福利服务继续留作国家补贴项目。各残疾类别居住机构等在2005年转换成了地方转移项目，近期又重新还原成了国家补贴项目。

社会福利服务地方转移的实施论据是各地方政府应当主动满足当地的福利服务需求。然而，有观点批评这项措施引发了严重的副作用，并未得到期待的效果。其中重点指出，为应对地方转移项目而引进中央政府向地方政府转让财政的分权交付税后，预算短缺的现象越来越严重。老人及残疾人口的增加速度、家庭功能的变化速度等导致福利服务扩大要求远远超过决定分权交付税标准的国内税的增长率，因此以分权交付税系统难以承担逐渐扩大的福利服务需求[6]。对于地方转移项目，中央政府的财政支持计算方式应与持续增加的福利服务需求相连接，并根据服务性质，检讨一些地方转移项目是否应还原成国家补贴项目等措施。另外，根据服务的性质，将需要国家层面的支持与管理领域重组为国家补贴项目，服务提供范围仅限地方层面，并且服务内容需要反映地区特征的服务重组为地方转移项目。

3.3 重组为针对性服务体系

在韩国的残疾人服务体系中，政府支持提供者的财政支持方式和赋予利用者财政支出权限的方式是共存的。此共存状态本身并非是负面的，但在急速扩大服务的过程中，对于以何种方式提供何种服务没有一定的标准，仅根据引进服务的时期决定财政支持方式。而且，根据财政支持方式的不同，利用者加入服务的途径也不同。在韩国残疾人服务中，国家补贴方式与地方转移方式是并存的。国家补贴方式是指对于相关服务设定全国统一标准，并根据此标准通过中央政府与地方政府的财政配合筹措服务费用。地方转移方式是指将残疾人服务的中央政府分摊额包括在中央政府给地方政府的总拨款之内，由地方政府负责实施符合本地的多种方式的服务。原则上，着重于全国性标准的项目为国家补贴项目，反映地区特征的项目为地方转移项目。但在2005年，几乎所有的残疾人服务从国家补贴项目转变为地方转移项目，2006年以后引进的残疾儿童康复服务和活动支持服务等服务券服务均属于国家补贴项目，也是根据服务出台年份进行了划分。

残疾人服务追求的核心价值是尽可能提供符合利用者需求的针对性服务，这需要各种服务的适当搭配，服务制度之间的紧密联系非常重要。申请服务时应指定一站式（one-stop）窗口，以进行需求评价并制定针对性服务计划。服务内容应附有国家标准与地方特征。在此过程中，应全面探讨提供者支持与利用者支持、国家补贴与地方转移。

近年来，韩国已决定废除自1988年以来一直实施的残疾等级制度。残疾人等级制度根据医学标准将残疾人区分为6个等级，政府提供的大部分服务是根据残疾等级提供的。然而，该方式假设残疾等级相同则需求也会相同，因此难以构成符合残疾人实际需求的服务。此局限性已被残疾人组织提出，并被采纳为国政课题研究。废除等级制度的目的是给残疾人提供针对性服务，为此，正在探索根据个人综合情况的评价与服务设计提供服务方案[7]。将来，为了在残疾人服务领域废除残疾等级并向针对性服务发展，应从综合性角度重新探讨提供者支持与利用者支持、国家补贴与地方转移的区分。