美国残疾儿童的学前特殊教育政策及其启示*

王义坤 吴 亮

学前特殊教育（Early Childhood Special Education）是对具有学前特殊需求的残疾儿童推行的教育措施，由专业人员安排和调整其生活与学习环境，尽早提供支持性服务，通过激发儿童潜能,将其残障程度的影响降至最低，而这正是早期干预（Early Intervention Clinic）的主要目标。早期干预的重要性在于“补偿、治疗、预防和启发”，增进残疾儿童在生理、认知、语言、社会适应和生活自理方面的技巧，促进其改善发育迟缓与障碍等状况，并且激发其发展潜能，提高今后成功生活的概率。美国学者斯科尔（Harold Manville Scheels）的研究表明，由于个体与环境的互动能促进大脑发育，因此学前特殊教育对残疾儿童的早期干预效果具有重要影响。本杰明（Benjamin Bloom）在其1964年的《人类特性的稳定性与改变》中也主张，4岁以前的早期教育经验最能影响人类特性的发展。这些研究对美国早期干预方案进一步强化学前特殊教育起到了重要的催化作用。

美国自1965年出台针对文化不利儿童的《启蒙教育方案》开始，不断充实早期干预服务中的学前特殊教育政策。特别是1986年《残疾儿童教育法案》修正案明确要求各州为0—5岁的残疾儿童建立完善的早期干预和学前特殊教育服务，以降低残障和环境对其成长造成的伤害。这些举措不仅保障了残疾儿童的受教育权和生存权，降低了教育和护理的社会成本，还提升了社会文明和国家形象。本文试图以美国残疾儿童的学前特殊教育政策为研究对象，深入探讨其内涵演变、政策框架与实践成效，以期为我国今后进一步完善早期干预服务中的学前特殊教育措施提供有益的借鉴。

1. 美国残疾儿童的学前特殊教育政策：发展演变与政策框架

自20世纪60年代起，美国开始重视残疾儿童的学前特殊教育问题，并于1965年出台《美国启蒙教育方案》保障社会中下阶层子弟也能享有公平教育机会，打破贫穷的恶性代际循环。从1975年到1990年，联邦政府除了要求向不满21岁的适龄青少年提供“免费且合适”的公共教育之外，更规定各州应当为3岁以下的残疾婴幼儿、3到5岁的残疾儿童提供学前特殊教育。联邦和州政府进一步建立和完善了学前特殊教育服务系统，包括鉴定程序、个别化教育、转衔服务、家长参与等。本文以1975年《美国残疾儿童教育法案》、1990年《美国身心障碍者教育法案》（IDEA）作为分界点，将其发展划分为如下三个时期：

1.1 萌芽阶段（1975年以前）

1964年《美国启蒙教育方案》（the Early Education Program of 1968）主要是针对8岁以下的贫穷家庭儿童，由学校在社区、家庭的参与下策划一系列教育活动，改善这些儿童的文化成长环境，使其心智、学习技能发展不会落后于一般儿童。全美建立起11000所学习中心，每年有5.5万名残障儿童参加为期8周的暑期教育实践。然而，很多研究者对该项目的成效提出质疑，例如暑期短期培训对儿童认知发展的影响不大，调查显示受教育儿童的语言能力水平、学习成绩普遍低于健全儿童。为了弥补上述缺失，1968年《继续方案》又做出相应调整：一是在人力投入方面，增加社区、小学、行政部门的人力投入，引入各高校心理、教育、幼教、儿童发展、学前特殊教育等领域的学者。二是在教育内容上，依据个别差异，拟定教学目标和教学方法，建立不同类型的学前特殊教育模式，并长期追踪研究。

不过由于学前特殊教育尚处于试验阶段，联邦和州政府的资金、项目支持比较有限。为了扭转这一不利局面，美国于1968年出台《美国残疾儿童早期教育援助法》（Handicapped Children’s Early Education Assistance Act）（90-538 公法），斥巨资推行《美国残疾儿童早期教育方案》。国会以经费补助、法律授权等方式，支持教育行政部门部署试验性的学前特殊教育方案，创设新型教育实验机构。1972年的《美国联邦经济机会法案》修正案规定，启蒙教育计划应当为5岁以下的残疾儿童保留10%的名额。这是美国第一个由法律规定必须向残疾儿童提供的学前特殊教育服务。上述政府激励政策保障了学前特殊教育的发展，充实了残疾儿童的早期生活与教育经历。

1.2 成型阶段（1975—1990年）

1975年《美国残疾儿童教育法案》（Education for All Handicapped Children Act；EAHCA） 是 联邦政府为了保障残疾儿童权益而制定的重要法案，被誉为“残疾儿童及其家庭的人权法案”。[1]该法案具有如下三项目的：第一，保障残疾儿童享有免费且适当的公共教育福利，而这种公共教育适应残疾儿童的个别需求，重视学前特殊教育及相关服务。第二，保障残疾儿童及其家长的权利，如残疾儿童的鉴定、评估和教育安置需事先经过家长同意；家长可以用诉讼程序（due-process safeguards）解决与学校不一致的意见等。第三，确立“最少受限环境”原则，即残障儿童应当尽可能与健全儿童一起接受教育，教育机构应当向其提供所需服务或辅助工具。该法案还确立了享有“免费且合适”的公立教育权利、非歧视的评估、最少环境的限制、个别化教育计划、家长参与儿童受教过程、家长参与自己孩子的教育决定过程等六项原则。依据该法，美国自1980年9月1日起开始对3—21岁的适龄青少年实施“免费且合适”的公共教育。政府虽然没有硬性要求为残疾儿童提供学前特殊教育，但是却有鼓励性的补助举措。例如联邦政府规定，联邦“学前教育补助金”的计算标准从“残疾儿童的普查人数”转向“实际接受学前特殊教育的人数”。各州接受学前特殊教育的人数越多，获得的联邦财政补助就越多。

1986年《美国残疾儿童教育法案》修正案（Amen dments to Education for All Handicapped Children Act）不仅为学前特殊教育确立起统一性的政策，而且改变了教育的范围和内容。第一，该法案加重了州政府的资金支持责任，要求州政府应当为3岁以下的残疾婴幼儿及其家庭提供早期干预服务。残疾婴幼儿是否有资格接受学前特殊教育，其判断标准有如下两项[2]：一是经过诊断或者检查，当事人在认知发展、生理发展、沟通发展、社会和情绪发展或者适应能力发展等方面发育迟缓。二是如不提供学前特殊教育服务，当事人有可能成为发展严重迟缓的高危人群。第二，该法案规定除了个别化教育计划（IEP）之外，必须向残疾儿童及其家庭提供“个别化家庭服务计划”（IFSP）。当教育鉴定机构建议某儿童需要接受个别化家庭服务计划时，教育部门要在45天内提出计划并实施。每项个别化家庭服务计划必须在六个月内接受一次教育效果的评估和检查，每位接受教育计划的儿童也要在一年内接受评估和检查。第三，州政府需要设立“领导机构”，负责指导和办理全州的学前特殊教育。领导机构的职责包括：一是执行全州学前特殊教育方案的行政管理和督导业务；二是委托专门机构负责学前特殊教育的经费支出；三是解决教育机构之间、教育机构与儿童家庭之间关于学前特殊教育经费的分配纠纷、和解措施。第四，州政府需要设立“协调委员会”负责协助领导机构建构全州的学前特殊教育体系。该委员会的成员包括学前特殊教育机构、高等教育机构的研究者。

1990年美国国会正式将《美国残疾儿童教育法案》修改并更名为《美国身心障碍者教育法案》（the Individuals with Disabilities Education Act;IDEA）。与之前的联邦法案相比，该法案的特点包括：第一，身心障碍类型增加了自闭症、脑部损伤等两项。第二，改进了针对残疾儿童的早期鉴定措施。第三，增加了个别康复服务。第四，在个别化教育方案（IEP）中加入转衔服务，即以家庭为取向，多个单位共同实施的有效协调机制，要求教育机构提供特定的综合性早期干预措施，协助残疾儿童从学校转换到中等教育、职业培训、独立生活、社区活动等校外生活当中。第五，设立印第安事务办公室和部落学校。同年颁布的《美国残疾人法案》为所有身心障碍者提供清晰、一致的法定标准，禁止任何机构和个人的歧视性做法。该法案明确规定，任何公共或者私人场所包括普通学校、幼儿园，都要向全体民众开放，不得借故拒绝或者排斥身心障碍者。

1.3 发展阶段（1990年至今）

在联合国教科文组织于1994年发布的《萨拉曼卡宣言》中倡导“全纳教育”理念之时，美国也日益重视残疾儿童的个人尊严、需求满足和支持性服务的提供。例如，“普通教育为首”运动呼吁重新组合特殊教育和普通教育系统并行的教育制度，将原本被视为次要、补充性的特殊教育系统并入普通教育[3]。又如，“回归主流”运动提出“反标记、反隔离”口号，主张特殊教育和普通教育的二分法会对残疾儿童形成歧视性标记，导致其与健全儿童的隔离、疏远，致其被忽视并产生害怕心理和对社会的偏见，难以发展人际关系、难以为未来进入社会做好准备。这些新思潮倡导普通教育和特殊教育并轨，让原先被隔离在外的残疾儿童适应普通班级教育，并强调普通教育和特殊教育之间存在“责任分担、相互支援”的关系，教育机构有责任支援、协助残疾儿童接受教育。在改革思潮影响下，美国的学前特殊教育政策聚焦于全纳教育原则，为残疾儿童提供更多的教育选择、更高的教育质量、更完整的教育环境，促其参与社会活动和融入正常生活[4]。

1991年《美国身心障碍者教育法案》做出修订，增设了更细致更丰富的服务项目、内容和方法。第一，将3岁以下残疾婴幼儿特殊教育与普通教育的界限模糊化，强调政府要对3岁以下的残疾婴幼儿提供“个别化家庭服务计划”（IFSP），使其顺利转衔到学校生活。残疾婴幼儿也应处在与健全人一样的自然环境，如儿童照顾中心、学前教育安置机构等，他们不应当被安置在隔离环境中接受教育。第二，强化转衔服务政策与计划，使年满6岁的儿童可以顺利过渡到学校的特殊教育阶段。第三，鼓励各州发展个别化家庭服务计划，并允许各州使用涉及联邦政府向地方基础教育补助经费来支持早期干预服务。再次，将国会分配给残疾儿童的人均扶助经费提高50%。最后，州政府应当保证少数民族、低收入家庭和高危群体的儿童，都能就近接受没有文化歧视的服务。

1997年《美国身心障碍者教育法案》（the Indivi dua ls with Disabilities Education Act Amendments of 1997; IDEA’97）修正案强调学前特殊教育经费不能只支持隔离的教育安置方案，残疾儿童应当尽可能与健全儿童一起接受教育，并有机会参与公立幼儿园、学校系统的普通课程。个别化教育计划的制定离不开普通学校教师的参与，该计划应当对残疾儿童能否融入普通班级做出评估，具体分析学生身心障碍状况对其接受普通教育造成的阻碍，并提出相应的支持服务措施。为了采集到准确的资料，这些评估不限于正式考试测试，可以使用多元化的鉴定工具和策略。当评估残疾儿童可能对其他人造成严重伤害或者威胁时，经由个别化教育方案团队的决定，可以暂时将其安置在隔离环境，但是原则上不得超过45天。

2004年《美国身心障碍者教育法案》进行了第四次修订，并被更名为《美国身心障碍者教育促进法案》。这次修订是为了配合《美国不放弃一个孩子法案》（NCLB）“建立高品质教育”的要求，在法案的C部分完善了早期干预服务的内容、效果评估、教育主体资质等[5]。第一，列明教育支持的重点对象，依据预防失败理念，将学习条件较差的受虐儿童、吸毒者子女、有家庭暴力背景的儿童、语言能力弱的儿童、福利机构收养和照顾的孤儿、非法移民子女等高危边缘儿童，尽早纳入残疾扶助教育重点关注的对象。第二，州政府学前特殊教育体系的管理实现规范化。要求州政府提供的教育服务应当基于科学、严谨的证据分析，让所有的残疾儿童均能受惠。政府对已经享受到教育服务，并就读于普通班级的儿童将持续提供经费支持，以协助其成功适应普通教育环境。第三，以专业团队模式培养师资，规定教师要具备本科学历，并通过州政府的特教教师资格考试。如果该教师需要担任核心课程教学，如阅读、科学、英文、数学、艺术、史地等，就要通过该学科的教师专业认证。同时，教师还要接受社会与情绪发展方面的课程培训。第四，鼓励家长参与学前特殊教育过程。如家长有权申请补助经费，并向教育机构告知其子女的发展缺陷以及特殊的教育需求。举办家长训练课程，帮助其了解儿童的发展状况，学习训练技巧，妥善处理儿童健康、行为和学习上的问题。2011年美国又推出了《美国身心障碍者教育促进法案》（the Individuals with Disabilities Education Improvement Act of 2011; IDEA11）的配套细则，对身心障碍的鉴定程序、初始评估和再评估等条款进行细化。

2. 美国残疾儿童的学前特殊教育政策：特点归纳与内容分析

2.1 以理论研究作为支撑，具有较强的科学性

学前特殊教育要为三岁以下的残疾儿童提供“个别化家庭服务计划”（IFSP），以及为三岁到六岁的学前残疾儿童提供个别化教育计划（IEP）。首先，“个别化家庭服务计划”（IFSP）传统上是针对3岁以下的残疾婴幼儿、学步期儿童而设计的，其目的是指导专业团队制定个别化家庭服务计划，保证残疾儿童及其家庭获得完善的教育服务。其次，个别化教育计划（IEP）主要针对3岁以上的残疾儿童，要求教育服务应当满足其个别需求。

《身心障碍者教育促进法案》规定这两种计划都应当是“以科学研究为依据”。针对不同年龄的儿童分别设立“个别化家庭服务计划”（IFSP）和个别化教育计划（IEP），也反映出“神经发展模式”的理论观点，即区别儿童脑部神经发展的不同阶段，通过环境刺激和教育促进儿童增强学习能力[6]。依据“神经发展模式”，出生后的前三年是大脑神经发育的关键期。由于此时的大脑可塑性最强，如果能给予婴幼儿系统性的环境刺激和教育，就可以促进大脑发育，强化学习能力。对于残疾儿童而言，特殊教育越早开展就越能帮助其弥补与非残疾儿童的差距。

美国学前特殊教育强调由普通教师、学前特殊教育教师、学区代表、高等教育机构研究者等组成的专业团队，以小组方式提供建议、指导、训练、个别化服务，重视家长、家庭成员的参与和意见。这充分体现出“生态环境模式”理论的影响，强调儿童与周边环境、照顾者的互动关系会对其身心发展起到关键性影响。美国学者尤里（Urie Bronfenbrenner）的“生态环境理论”在儿童发展研究上侧重于后天环境对儿童成长的影响，认为儿童发展受到他们对周边活动、人际角色和人际关系的知觉和阐释的影响。依据该学说，学前特殊教育应当符合特定家庭的价值体系和需要，才能产生效果。

2.2 教育模式多元，适应残疾儿童的年龄与个别差异特征

美国针对不同年龄、残疾类型与残疾程度的残疾儿童，提供多元化的教育模式。实施课程普遍重视“发展性的适当训练”，依据儿童身心特质的发展差异，提供符合其年龄与个别差异的教育内容和技能训练。第一种是“中心本位”模式，重点针对残疾儿童本人。该模式往往设立于诊所、医院、健康中心、教堂、学校等机构，由跨专业团队小组（Trans-disciplinary Team）评估并制定长期服务目标、“个别化家庭服务计划”（IFSP）、小班教学。第二种是“家庭本位”模式，将重心置于家长或者照顾者身上，教导他们如何照顾和培养残疾儿童。跨专业团队小组会定期提供帮助和指导，每周或者隔周拜访家长1—3次。第三种是“综合”模式，融合了上述两种服务模式的特点，让家长可以根据自身的需要和条件，弹性灵活地安排早期干预服务。在实践中，俄亥俄州、科罗拉多州等对3岁以下的残疾儿童提供家庭本位的服务模式，3岁以后便转为提供中心本位的服务模式。而加州、新泽西州等则同时提供中心本位和家庭本位的服务模式，这些都属于综合模式的具体形态。

除此以外，3岁以上残疾儿童的教育方式还包括隔离的学前教育安置、统合的学前教育安置等[7]。多数州的教育机构都会让三到五岁的残疾儿童就读于隔离的学前特教班。五岁以上的残疾儿童，一般会被安置于融合幼儿园隔离的幼儿园或者部分幼儿园的资源班。其中，融合幼儿园是将残疾儿童与非残疾儿童混编上课。隔离的幼儿园则是将所有的残疾儿童单独集中，或者按照其残疾类型、程度编成班级进行隔离教育，学生很少有机会和非残疾孩子接触。在课程方面，教师也是根据学生的个别化教育计划（IEP），提供学前特殊教育和其他支援服务。不过在绝大多数州，5岁以上的残疾儿童通常是被安置在部分幼儿园的资源班。残疾儿童参与该资源班的优点在于，一方面，教师可以配合儿童的个别教育需求教导其知识技能，帮助其完成在普通班级难以实现的个别化教育目标。另一方面，残疾儿童也能与健全儿童一起接受教育，融入正常学习、课外活动。

2.3 鉴定机制具有程序化、多样化特征，保障教育的有效性

美国学前特殊教育的鉴定机制大致包括“查找残疾儿童”“提出初始鉴定的申请”“初始鉴定评估”“拟定个别化家庭服务计划（IFSP）或个别化教育计划（IEP）”“决定安置地点”等步骤。在此过程中，美国十分强调鉴定程序的合理化、多元化、弹性化，以确保儿童能够获得适当的教育机会。

第一，鉴定机制设计严谨，衔接紧密[8]。各州政府首先会通过“儿童发现系统”找到残疾儿童，促进其尽快接受鉴定和评估。然后，可以由儿童家长、州或者地方学区的教育机构任何一方提出申请，由州教育机构选派专家进行初始鉴定。该鉴定要在家长同意后的60天内，或者州设定的时间计划内完成。之后除非家长和教育机构认为没有必要，否则每三年应当重新鉴定评估一次。在初始鉴定后，专业团队应当决定三大事项：一是该儿童是否具有符合《身心障碍者教育促进法案》以及各州标准的身心残障；二是该儿童的残障是否会影响其受教育状况；三是早期干预服务能否满足该儿童的学前特殊教育需求。如果小组成员均认为儿童有必要接受早期干预服务，就需要为其制定个别化家庭服务计划（IFSP）或个别化教育计划（IEP）。最后，小组成员还要决定儿童的安置地点，亦即儿童在何处接受早期干预服务是最适当的。

第二，鉴定机制中使用的策略和工具具有多元化特征。如在“提出初始鉴定的申请”阶段，2004年《美国身心障碍者教育促进法案》规定鉴定评估应当使用多元的鉴定工具和策略。具体包括：课程本位测验、档案分析、家长提供的资料、教师和早期干预服务者的观察记录等。而且该法案特别强调，评估结果要以最能产生正确信息的语言和形式提供给儿童本人。

3. 美国残疾儿童的学前特殊教育政策对我国的启示

美国残疾儿童的学前特殊教育政策问题近年来也成为我国社会关注的焦点。教育部《2018年学前特殊教育评估报告》显示，我国学前特殊教育尚处于起步阶段，残疾幼儿入园率偏低，贫困地区基本为空白。据调查，我国在特教学校学前班（部）就读、普通幼儿园随园就读的残疾儿童仅有2万人。然而据卫生部门统计，每10名新生儿中就有1名高危儿童，其中的九成可以通过早期干预和学前特殊教育获得康复。由此可见，大多数六岁以下的残疾儿童未能接受学前特殊教育[9]。因此，政府亟待加强对早期干预服务与学前特殊教育体系的建设和投入。

十九大提出“办好特殊教育”的重大决策，《中国教育现代化2035》要求“办好特殊教育，推进适龄残疾儿童少年教育全覆盖，全面推进特殊教育，促进医教结合”，2017年《残疾人教育条例》第四章规定“逐步提高残疾幼儿接受学前教育的比例，支持普通幼儿园创造条件招收残疾幼儿”“支持特殊教育学校和具备办学条件的残疾儿童福利机构、残疾儿童康复机构等实施学前教育”。这些政策法规都体现出党和国家对于残疾儿童的重视。然而与美国相比，我国残疾儿童的学前特殊教育体制还存在着很多问题：主管单位多头，服务对象的范围不全面，专业团队和师资培育资格的规定不明确，鉴定程序和评估方式不尽科学合理[10]，服务内容不规范且欠缺合理性[11]，服务模式和教育安置形式僵化单一等[12]。美国的经验为我国相关法治完善提供了如下几方面的借鉴：

第一，改革管理体制，统筹规划全口径的学前特殊教育服务体系。学前特殊教育的实施单位包括三方面：一是医疗康复机构，提供物理治疗、行为治疗等卫生服务；二是教育机构，提供认知训练、动作和沟通表达、社会活动、亲子教育等教育服务；三是家庭服务支持单位，提供经济支援、交通运输、临时托管等社会工作服务。从美国的经验来看，由联邦政府出资，由州政府的“领导机构”“协调委员会”牵头，构建起一个综合性、专门性的学前特殊教育体系。教育、医疗卫生、社会福利等部门相互配合、相互合作，为不同年龄、不同障碍类型与程度的儿童提供教育服务。反观我国，有关部门尚未形成共同谋划和管理学前特殊教育体系的良好协作机制，整体规划和管理亟待进一步加强。例如，由于康复医学工作者和学前特殊教育者之间缺乏交流与合作的平台，没有形成医教结合的良好沟通机制，导致早期干预所关注残疾儿童的障碍类别不均衡。除视力、听力和智力三类残疾儿童，自闭症、脑瘫和多重残疾儿童未能获得全面且到位的早期干预服务与学前特殊教育，状况堪忧。

第二，坚持普及和提高并重，注重提升教育质量。近年来，我国残疾儿童的学前特殊教育工作开始步入规范化的管理轨道。据不完全统计，全国各类残疾儿童早期干预指导中心、残疾儿童康复中心、普通或残疾儿童幼儿园已有2000多家。但是，教育质量参差不齐，随班就读呈萎缩态势。其原因可归纳为：一是教材、教具、教法等诸多因素制约着学前特殊教育质量的提升，例如，为轻度智力障碍儿童编制的教材长达三十多年没有更新。二是教师制定个别化教育计划、自主制作教材的必要技能相对较弱[13]。 深究美国的学前特殊教育政策，其出发点是维护学前特殊教育的质量，保证学生“充分发展身心潜能、培养健全人格，增强服务社会能力”。因此，在普及残疾儿童学前特殊教育的同时，必须将提高教育质量提上议事日程。教育主管部门应当在鉴定程序、专业团队建设、服务内容、资金管理方面加强管理，细化标准，实现内涵式发展。

第三，明确家长参与学前特殊教育的权利义务。儿童与家长之间的良好互动对于残疾儿童的成长具有重要意义。早在1975年，美国在《残疾儿童教育法案》中就明确规定家长享有“参与和决定其子女教育历程的权利”。在实践中，教育机构是以“个别化家庭服务计划”（IFSP）和个别化教育计划（IEP）的制定和实施作为抓手，让家长密切参与学前特殊教育全程。而且，家长如果认为儿童权益受损，还拥有拒绝任何服务或转衔的选择权。而在我国，有关政策并未明确规范家长参与儿童学前特殊教育的权利义务。很多残疾儿童的家长将主要时间、精力用于为子女四处求医而放弃其教育，有的家长受社会偏见影响不愿对外透露子女残疾而不让其接受教育。因此，我国也应当加强家长参与的权责义务规范，为残疾儿童及其家庭权益提供保障。