帮助残疾人和全国人民共建共享全面小康社会的新蓝图——学习《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》

■郭春宁

帮助残疾人和全国人民共建共享全面小康社会的新蓝图
——学习《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》

■郭春宁

五年规划是中国特色的国家治理机制，运用了市场“看不见”的手和政府“看得见”的手共同推动经济社会的发展，很多学者把五年规划作为解读中国发展奇迹的一把钥匙。自“八五”以来，国务院印发实施了5个残疾人事业发展的国家级专项规划，对推动残疾人事业发展和残疾人状况改善有不可替代的作用。国务院于2016年8月10日印发的《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》（以下简称《纲要》），对增进残疾人民生福祉、促进残疾人全面发展、帮助残疾人和全国人民一道共建共享全面小康社会做出部署。

1　编制背景和过程

1.1背景

所有残疾人事业五年规划均有对小康目标的描述，从“八五”提出“残疾人的温饱问题初步解决”、“九五”提出“残疾人的温饱问题基本解决”、“十五”提出“经济发达地区残疾人生活基本达到小康，欠发达地区稳定解决温饱”到“十一五”提出“残疾人基本生活总体初步达到小康”、“十二五”提出“残疾人生活总体达到小康，参与和发展状况显著改善”，可见规划顺应了国家全面建设小康社会的大局，带领残疾人扶贫解困奔小康是贯穿始终的鲜明红线。

“十二五”时期特别是党的十八大以来，残疾人权益保障制度不断完善，基本公共服务体系初步建立，残疾人生存发展状况显著改善。但与此同时，我国仍有相当数量的农村贫困残疾人、近200万城镇残疾人生活还十分困难，残疾人就业还不够充分，城乡残疾人家庭人均收入与社会平均水平差距仍然较大。康复、教育、托养等基本公共服务还不能满足残疾人的需求，残疾人事业城乡区域发展还很不平衡，基层为残疾人服务的能力尤其薄弱，专业服务人才相当匮乏。残疾人平等参与社会生活还面临不少困难和障碍。残疾人群体仍然是全面建成小康社会的难中之难、困中之困。

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，党中央、国务院非常重视残疾人事业的发展。***总书记要求“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”，李克强总理强调“全面建成小康社会，不能让残疾人掉队”。残疾人事业“十三五”规划鲜明地定名为《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》。

1.2过程

按照国务院对编制加快残疾人小康进程专项规划的工作要求和发展改革委对“十三五”时期国家级专项规划编制的工作要求，《纲要》编制工作分成三个阶段。

1.2.1调研起草阶段（2015年3月至2015年10月）。 按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的要求，广泛征询了国务院残工委成员单位、各相关领域专家和残疾人、残疾人亲属及残疾人组织的意见，公开征集了社会各界的建议，分析了全国2664万持证残疾人基本服务状况和需求的实名制调查结果，形成了《纲要》征求意见稿。

1.2.2征求意见和会签阶段（2015年11月至2016年5月）。2015年12月和2016年1月两次书面征求国务院残工委成员单位、有关部门和各省（区、市）残联组织的意见并进行了修改完善。

1.2.3报批阶段（2016年6月至2016年8月）。2016年6月3日，国务院残工委全体会议审议通过了《纲要》（送审稿）。2016年8月10日国务院印发《纲要》。

2　 《纲要》的编制依据、主要内容和特点

2.1编制依据

《纲要》依据《中华人民共和国残疾人保障法》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》制定。《中华人民共和国残疾人保障法》第五条规定：“国务院制定中国残疾人事业发展纲要，县级以上地方人民政府根据中国残疾人事业发展纲要，制定本行政区域的残疾人事业发展规划和年度计划，使残疾人事业与经济、社会协调发展”。

国民经济和社会发展“十三五”规划纲要对残疾人事业的安排部署对残疾人事业给予了前所未有的关注重视。首先，在第十五篇“提高民生保障水平”中的第六十六章“保障妇女儿童和残疾人基本权益”设有残疾人事业专节。残疾人事业自“八五”开始纳入国民经济和社会发展总体规划，自“十一五”开始有了专节，题目是“保障残疾人权益”，“十二五”题目是“加快残疾人事业发展”，“十三五”定位为“提升残疾人服务保障水平”，分量越来越重，内容越来越具体，要求越来越高。

第二，《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要对残疾人事业的安排部署》有两项有关残疾人事业的专栏内容，专栏22“公共服务清单”中的“残疾人服务”和专栏24“社会关爱行动计划”中的“扶残助残”明确了“十三五”残疾人工作的重点任务。另外还有十余处对残疾人康复、教育、就业、文化体育、无障碍等提出要求，为编制《纲要》提供了充分的依据。

2.2主要内容

《纲要》的内容分为三个板块。在形式上采取正文加专栏的结构，以专栏明确了主要指标体系、重大政策、重大工程和重大项目。

2.2.1第一板块。第一板块包括编制背景和总体要求，分析了“十三五”时期残疾人事业面临的形势任务，明确了加快残疾人小康进程的指导思想、基本原则和总目标，提出把加快推进残疾人小康进程作为全面建成小康社会决胜阶段的重大任务。总目标是到2020年，实现残疾人权益保障制度基本健全和基本公共服务体系更加完善，残疾人事业与经济社会协调发展；残疾人社会保障和基本公共服务水平明显提高，共享全面建成小康社会的成果。

2.2.2第二板块。第二板块是《纲要》的主体，包括主要任务和保障条件。主要任务有五个方面：

一是把保障残疾人基本民生放在各项任务首位，强调逐步建立残疾人基本福利制度，提高残疾人社会保障水平，进一步织密筑牢残疾人基本民生保障安全网。

二是促进城乡残疾人及其家庭就业增收，明确将农村贫困残疾人作为脱贫攻坚的重点对象，分类施策、精准帮扶，确保农村贫困残疾人如期脱贫；提出基本形成残疾人就业扶持政策体系，多渠道、多层次促进残疾人就业创业，帮助更多的残疾人通过劳动过上更好的生活。

三是提升残疾人基本公共服务水平，明确了“十三五”残疾人基本公共服务项目，要求建立完善残疾人服务标准体系，提高残疾人服务的质量效益，为加快残疾人小康进程提供有力支撑。

四是依法保障残疾人平等权益，提出制定修订残疾人就业、教育、社会福利等法规，强化残疾人权益保障法律法规的落实，提升残疾人事业法治化水平，依法保障残疾人基本权益，依法推进残疾人小康进程。

五是凝聚加快残疾人小康进程的合力，提出营造理解、尊重、关心、帮助残疾人的浓厚社会氛围，大力促进残疾人慈善事业、志愿服务和服务产业发展，加强残疾人事业国际交流合作，合力助推残疾人小康进程。

保障条件方面突出了强化政府主导，将残疾人小康纳入全面建成小康社会大局；强调了政府和社会资本合作模式、互联网+助残服务、残疾人服务科技应用等创新要素；按照中央党的群团工作会议精神对残疾人组织建设和职能发挥提出了新要求。

2.2.3第三板块。第三板块是纲要实施和监测评估，对各地区、各部门贯彻落实《纲要》以及加强《纲要》实施的督查、监测和绩效评价等提出了要求。在附件中，提出了36项重点任务并明确分工。

2.3主要特点

《纲要》有五个方面的主要特点：

2.3.1主题鲜明。按照国家发展改革委对“十三五”国家级专项规划的统一要求，“十三五”时期不再编制一般意义上的经济社会事业发展规划，必须突出主题，突出目标导向，残疾人事业发展规划定名为《“十三五”加快残疾人小康进程规划》，主题更鲜明、更突出。

2.3.2以先进理念为指导。《纲要》集中体现了以人民为中心的发展思想，体现了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展观。

2.3.3建立在实证基础之上。《纲要》的编制以全国残疾人基本服务状况和需求专项调查、全国残疾人小康进程监测等成果为主要依据，针对残疾人的迫切需求和残疾人事业面临的主要问题谋划政策、项目和措施。

2.3.4体现了传统要素和创新要素的结合。残疾人事业是改革开放的产物，既要优化传统要素，也要强调创新要素，推动残疾人事业进一步创新发展。

2.3.5更加注重落实机制。《纲要》突出强化了实施机制，对监测评估、跟踪问效提出了明确要求，首次确定了重点任务并明确分工。

3　重点内容

3.1理念

《纲要》集中体现了以人民为中心的发展思想，体现了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展观，虽笔墨不多，但突出鲜明，是规划的灵魂。主要体现在两个方面：

3.1.1如何看待残疾人。如何看待残疾人是做好残疾人工作的根本出发点。规划鲜明地指出“残疾人既是全面小康社会的受益者，也是重要的参与者和建设者。没有残疾人的小康，就不是真正意义上的全面小康”。“进一步保障和改善残疾人民生，帮助残疾人和全国人民共建共享全面小康社会”。指导原则也提出“坚持增进残疾人福祉和促进残疾人自强自立相结合。既要解决好残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题，不断增进残疾人福祉，又要充分发挥残疾人的积极性、主动性和创造性，提高残疾人自我发展能力，帮助残疾人通过自身努力创造更加幸福的生活”。文中还多处强调了“优先”原则，强调了一般性制度安排和专项制度安排相结合的原则，这也是残疾人保障法的基本精神，是朴方主席和海迪主席一直倡导的人道主义思想在“十三五”时期残疾人工作中的具体运用。人道主义思想和科学的残疾人观为整个规划奠定了积极的基调。

3.1.2以创新精神做好“十三五”时期的残疾人工作。五大发展理念中创新排在第一位，是引领驱动发展的主要动力。“十三五”时期残疾人事业如何保持良好的发展势头并且实现创新发展，是必须破解的难题。朴方主席在中国残联第六次全国代表大会闭幕式讲话中要求“我们对残疾人事业各个方面也要不断审视，一些是好的，继续坚持；一些是有问题的，则必须改进。我们要勇于自我革新、自我改造、自我完善，这样才能流水不腐、户枢不蠹，保持我们的生机活力。”《纲要》集中体现了改革创新的精神，既强调了传统的资源要素，更强调了创新要素，实现了传统要素和创新要素的有机结合。

对残疾人事业来说，传统资源要素的投入仍然不足，在“十三五”乃至今后更长一段时间，以政府财政投入为主的资源要素在残疾人事业发展中特别是在扶贫、社会保障、基本公共服务方面，仍然会发挥非常重要的作用。残疾人事业还是一块短板，要实现协调发展、共享发展，必须进一步增加投入。“十二五”时期是财政投入增长非常快的时期，比“十一五”增长了230%。受经济下行和财政收入增幅放缓因素影响，“十三五”时期增速可能没那么快，但净增长可观。

仅靠传统资源要素的发展模式难以为继，因此《纲要》特别突出强调了残疾人就业创业、慈善事业和服务产业、政府和社会资本合作模式、互联网+助残服务、科技创新和信息化等创新要素。运用好创新要素，功在当前、利在长远，为后小康时代残疾人事业打好基础，“十三五”时期必须在创新要素上有所作为、有所突破。

3.2社会保障

扶贫是加快残疾人小康进程的头等大事。“十三五”时期，得益于中央坚决打赢脱贫攻坚战的战略部署，可以“确保残疾人如期脱贫”，在残疾人基本民生保障上不再欠帐。

扶贫是头等大事，可细分为两种情况：具备劳动条件的，扶持参与生产劳动；暂时不具备劳动条件的，通过社会保障托底。相对来说，第二种情况困难更突出。按照“社会政策要托底”的原则，《纲要》把社会保障放在了第一部分。

如果说，“十二五”以建立残疾人生活补贴和护理补贴制度为标志实现了残疾人社会保障的破冰，那么“十三五”残疾人社会保障制度的主要任务就是以建立残疾人基本福利制度为核心，提标扩面，提高残疾人社会保障水平，进一步织密筑牢残疾人基本民生安全网，让任何一位残疾人都不会因任何状况而陷入困顿。具体来说要实现以下五个方面的任务。

3.2.1最低生活保障应保尽保。2015年8月，中国残联会同民政部、财政部等部门印发《关于加强残疾人社会救助工作的意见》，明确了符合条件的成年无业重度残疾人按照单人户纳入最低生活保障。这个政策也写进了《纲要》，这不仅是残疾人社会保障制度的突破，对完善社会救助和社会保障制度也有意义。“十三五”时期要确保符合条件的残疾人和残疾人家庭普遍享有最低生活保障。

3.2.2普遍参加基本养老保险和基本医疗保险。“十二五”末我国基本医疗保险实现全覆盖，基本养老保险参保率超过80%。得益于社会保险缴费资助政策，残疾人社会保险参保率稳步提高，医疗保险参保率与社会平均水平大致相当，养老保险参保率略低。“十三五”期间，我国将全面实施全民参保计划，基本养老保险参保率要达到90%，基本医疗保险参保率稳定在95%以上，基本实现全覆盖。“十三五”时期应继续落实残疾人社会保险缴费资助政策，加快实现残疾人基本社会保险全覆盖，为他们的医疗和养老提供基本保障。

另外，“十三五”时期要更加善于运用商业保险为残疾人多一份保障，借助商业保险公司改进对残疾人的社会服务，也将是残疾人服务产业的重头戏。

3.2.3建立残疾人基本福利制度。一是两项补贴要提高标准，有条件的地方扩大范围；二是要建立完善残疾儿童康复救助制度，为残疾儿童康复提供稳定持续的保障；三要继续拓展辅助器具、无障碍改造、生活费用支出及盲人聋人特定信息消费等方面的福利补贴，基本形成残疾人福利制度的框架，并且推动立法。这也是“十三五”时期残疾人社会保障制度的重点。

3.2.4残疾人基本住房安全得到保障。2020年要完成农村贫困残疾人家庭存量危房改造任务，并通过集体公租房、过渡房等多种方式解决好残疾人危房户和无房户的住房安全问题。

3.2.5加快发展残疾人托养照料服务，特别是养老服务。推动服务的供给侧改革，供给主体多元化，并与养老等其他社会服务资源共享、相互衔接。

3.3扶贫和就业

扶贫和就业是加快残疾人小康进程的根本途径。《纲要》的主要指标体系中第一项指标残疾人家庭人均可支配收入年均增速高于6.5%，这个指标有挑战性。尽管“十三五”时期残疾人社会保障会进一步提标扩面，增加收入还有上升空间，但是较有限。主要靠扶贫和就业，通过增加残疾人的工资性收入、财产性收入等完成这项指标。

3.3.1扶贫。2015年，党中央、国务院印发《关于坚决打赢脱贫攻坚战的决定》，对残疾人脱贫做出了安排部署。《纲要》也明确要求将残疾人作为脱贫攻坚的重点对象，分类施策、精准帮扶，确保2020年农村贫困残疾人如期脱贫。《纲要》的主要指标体系中有两项指标的目标值是100%，一是农村建档立卡贫困残疾人脱贫率，二是农村贫困残疾人家庭存量危房改造率，都是脱贫相关指标。残疾人扶贫工作要注意三方面的问题：

第一，贫困残疾人并不限于已建档立卡的残疾人。目前，在国务院扶贫办建档立卡的400多万残疾人是扶贫重点。但是，片区以外未开展建档立卡的地区甚至经济发达地区仍有部分贫困残疾人。还有一些特殊困难的残疾人，一户多残、老残一体、流浪乞讨残疾人、重性精神障碍患者等更需要特殊的关爱帮助。全面建成小康社会，残疾人一个不能少，一个不能掉队，要特别重视这部分残疾人的脱贫工作。

第二，残疾人脱贫的基本要求不同。一般扶贫标准是“两不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障，残疾人脱贫在此基础上还要做到有效扩大残疾人基本康复服务和家庭无障碍服务覆盖面。

第三，残疾人极易返贫。残疾人扶贫难以毕其功于一役。当贫困发生率在3%以下时贫困县就摘帽了，但这3%中可能大部分是残疾人。所以，残疾人扶贫是一场持久战，要不断跟踪问效、巩固成果。

3.3.2就业。全国残疾人基本服务状况和需求专项调查的结果表明，我国城乡残疾人就业率大约在43%，如果单从数量上看接近发达国家水平。但是，在没有就业的残疾人中还有相当数量是中轻度残疾人，已经就业的残疾人普遍存在就业不稳定、就业层次底、劳动报酬少、劳动权益易受侵害等问题。就业不仅关乎收入，也关乎残疾人的平等权利和社会参与，是残疾人过上更有尊严的生活并且实现融合发展的主要途径。从篇幅份量上看，残疾人就业创业的内容超过以往任何一个五年规划。

中国每10年会迎来一个就业高峰，而“十三五”时期正是基于“互联网+”、以大众创业、万众创新为特征的新的就业高峰。互联网经济与以往传统工业经济完全不同，是一种颠覆式的创新。Facebook、Google、Microsoft以及阿里等互联网企业，在短短几年间就超过了传统工业巨头市值，大量中小企业和个人也在互联网上创造了商业奇迹，一个人画画、做园艺、烘焙甚至出租房屋、设备都可以通过互联网参与经济活动。还有基于互联网而产生的共享经济。这些都为残疾人就业带来前所未有的机遇。

但是，残疾人的就业困难客观存在。因此，首先要完善和落实残疾人就业优惠扶持政策，对残疾人就业给予有力支持，特别是近两年出台的《残疾人就业保障金征收使用管理办法》、残疾人按比例就业和残疾人就业税收优惠政策等。“十三五”时期还要进一步完善残疾人灵活就业、自主创业的优惠政策，充分宣传好、落实好这些政策，为残疾人就业提供助力，也提高企业招录残疾人的积极性。

第二，《纲要》要求通过按比例就业、集中就业、自主创业、灵活就业、辅助性就业、支持性就业等多渠道、多层次安排残疾人就业。特别强调鼓励残疾人自主创业，运用互联网等技术拓宽残疾人就业空间。很多残疾人通过电子商务成功实现创业，随着互联网经济的深入发展，带给残疾人就业的潜力远不止这些，应该继续探索。

《纲要》还强调发展残疾人辅助性就业，帮助难以在一般性劳动力市场就业的智力、精神和重度残疾人实现就业；提出发展支持性就业，为智力、精神等就业困难残疾人带来新的希望。《纲要》还特别强调了要关注残疾妇女就业，拓宽盲人、聋人就业渠道。包括残疾青年的新生代对就业要求不同于以往，需要更好地把握和适应他们的就业意愿和就业方式。

第三，《纲要》要求加强残疾人就业服务、就业援助和劳动保护。在职业培训方面，“十三五”时期人力资源社会保障部和中国残联将共同开展“残疾人职业技能提升计划”，帮助有就业意愿和相应能力的残疾人普遍得到就业创业培训，技能岗位的残疾人普遍得到岗位技能提升培训，使残疾人的职业技能水平和市场竞争能力在“十三五”时期有显著提升。随着残疾人就业扶持政策的落实和职业技能水平的提高，就业服务成为促进残疾人就业创业的越来越重要因素，还有相当大的提升空间。一方面要做好针对残疾人求职者的就业创业服务，包括职业技能鉴定、职业培训、职业介绍、职业指导以及后续的支持服务等；另一方面要做好针对用人单位的服务，开发更多适合残疾人的岗位，提供无障碍环境改造等服务，帮助用人单位解决后顾之忧，调动用人单位录用残疾人的积极性。就业创业归根结底是市场行为，在就业服务的提供主体上，除了公共就业服务机构和残疾人就业服务机构，应鼓励和吸引专业化的社会组织和人力资源企业参与，更好地在残疾人和市场之间搭建起桥梁。

在就业方面，《纲要》突出的亮点是提出对就业困难残疾人提供就业援助和就业补助。所谓就业补助，是指对公益性岗位就业、辅助性就业、灵活就业及就业年龄段内暂时未能就业，收入达不到最低工资标准、生活确有困难的残疾人予以救济补助。就业补助类似于国外的就业支持津贴，鼓励更多残疾人能积极求职，实现充分就业。很多残疾人不是不想去就业，而是不敢就业。担心一旦就业最低生活保障等待遇就没有了，而由于就业并不稳定，反而会陷入更加困顿的境地。所以，依据新修订的《残疾人就业保障金征收使用管理办法》，《纲要》明确了残疾人就业补贴，希望通过五年实践不断修正和完善，最终形成残疾人就业津贴制度，在残疾人就业和社会保障之间建立更好的互动关系。

随着残疾人就业创业的增加，残疾人劳动保护、劳动权益保障方面的问题也会相应增加，《纲要》对加强劳动保障监察、消除影响残疾人平等就业的制度障碍及依法查处违法行为等提出了要求。

早在上世纪八十年代朴方主席就提出，中国残疾人事业要走劳动福利型道路。经过近30年的不懈努力，残疾人社会保障和就业已建立了基本的制度框架，并在逐步建立良性互动关系，应该说，这条道路我们走对了走通了。发达国家在这个问题上走过不少弯路。很多国家的过度福利化，事实上没有让残疾人过上真正有品质、有尊严的生活，而且也因为财政负担过重难以为继。最近几十年，大多数国家开始更加注重社会保障和就业制度之间的互相衔接，既保障了残疾人的基本民生，又促进了残疾人充分就业。比如老牌的福利国家英国，不再设立一般意义上的残疾人津贴，而是细分成独立生活津贴和就业促进津贴。16-64岁的残疾人如果因长期健康状况不佳或者残疾需要额外照顾费用，根据不同情况可得到每周 21.80 或 139.75英镑的独立生活补贴。16岁以下残疾儿童可领取生活津贴，根据所需照料程度的不同，标准为21.80、55.10和82.30英镑。如果参加了就业相关活动，可获得每周102.15英镑的就业支持津贴；如果参与支持性活动，每周可达到109.30，并且还可领取每周15.75或61.85英镑的残疾或者重残津贴及求职者的其他补贴。

香港的情形也类似，新一届特区政府把扶贫济弱作为施政重点，用于残疾人事务的整体经常性开支由2007-2008年度的166亿元增加至2016-2017年度的301亿元，增幅超过八成。投入主要用在两个方面：一方面帮助残疾人在社区生活并且得到妥善照顾，如为低收入残疾人的照顾者提供每月2000元津贴；另一方面促进残疾人就业创业，如对已就业的重度残疾人在“高额伤残津贴”之外，提供每月5000元的津贴聘请照顾者协助其日常生活和工作。支持非政府机构成立安排残疾人就业的社会企业，并提供最高200万元的额度作为企业创业初期资本及前三年的营运资金。

上海市和江苏省关于加快推进残疾人小康进程意见的实施意见中也提出“坚持兜底保障，聚焦就业增收”、“坚持就业优先，强化保障”的原则，是劳动福利型发展模式的成功实践。“十三五”时期，随着《纲要》所要求的残疾人社会保障和就业创业各项任务的落实，我国残疾人劳动福利型发展模式制度会更加完善、路径会更加清晰，会为残疾人带来更多更长远的利益。

3.4基本公共服务

“十二五”和“十三五”的这十年，是国家基本公共服务体系建设的关键时期，也是残疾人公共服务发展的重要机遇期。

“十二五”时期，国家发展改革委牵头编制了第一部国家基本公共服务规划，首次明确了国家基本公共服务范围和制度安排，残疾人服务作为专章纳入规划。通过规划实施，把由各部门分散提供的各项公共服务纳入了统一的制度框架，形成了国家基本公共服务体系的雏形，对于提高公共服务的制度化、规范化和均等化水平起到了关键性作用。这个规划对于公共服务来说，是开创性地、制度性的。国民经济和社会发展“十三五”总体规划在第六十一章“增加公共服务供给”中明确了对“十三五”基本公共服务的要求：坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，围绕标准化、均等化、法制化，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，加快健全公共服务制度，完善公共服务体系，建立服务清单和标准，促进城乡区域衔接，健全基层服务网络，创新公共服务提供方式，提高公共服务共建能力和共享水平，让人民群众享有高效便捷优质的服务，并制定了基本公共服务项目清单。《纲要》按照上述要求对如何在“十三五”时期提升残疾人公共服务水平做出安排。

3.4.1按清单提供服务。这是基本公共服务领域在“十三五”时期的重大制度创新。公共服务随着经济社会的发展而不断扩展，但“十二五”时期并没有完全做到按照清单提供服务。国民经济和社会发展“十三五”总体规划的专栏22“国家基本公共服务项目清单”是公共资源配置和服务提供的基本依据。这个清单包括八个服务领域，残疾人服务是其中之一，共有12个服务项目。考虑到规划之间的衔接，《纲要》没有再简单地重复这个清单，而是在正文中进一步明确了清单项目的具体服务内容，以专栏形式明确了重点任务。

残疾预防部分提出了制定实施国家残疾预防行动计划。广泛开展以社区和家庭为基础、以一级预防为重点的三级预防工作，针对遗传、疾病、意外伤害等主要致残因素，实施重点干预工程。康复部分明确了继续实施残疾儿童抢救性康复、贫困残疾人辅助器具适配、防盲治盲、防聋治聋等重点康复项目。辅助器具提出扶持便利、经济、实用、舒适、环保和智能辅助器具研发生产，推广个性化辅助器具适配服务，普及助听器、助视器、假肢、轮椅、拐杖等残疾人急需的辅助器具。教育部分要求为家庭经济困难的残疾儿童、青少年提供12年免费教育，不断提高残疾人受教育水平，在巩固特殊教育基础上积极推行融合教育。无障碍环境建设方面要求全面推进城乡无障碍设施建设，大力推进互联网和移动互联网信息服务无障碍，加强残疾人无障碍应急救助服务等。

加快残疾人小康进程不仅要有宽裕的物质生活，也要有丰富的文化生活。2016年9月，第十五届夏季残奥会在巴西里约举办。海迪主席讲到，残奥运动员都有承受苦难的力量，有超越困难的决心，更有不屈不挠的精神，誓为祖国和人民赢得荣誉，要做坚守尊严的勇士。这不仅仅是残奥运动员和残疾人的精神追求，也是中华民族的精神气质，是全社会的精神财富，是实现中国梦的强大力量。在“十三五”时期，不仅要在残疾人中弘扬这种精神，也要把正能量传递给全社会，为社会文明进步做出应有的贡献。因此，在文化体育服务和新闻宣传方面，《纲要》明确了开展残疾人文化周、残疾人阅读推广等群众性文化活动。实施“残疾人体育健身计划”，推动残疾人康复体育和健身体育广泛开展。实施“冬季残奥项目振兴计划”，推动残疾人冰雪运动发展，提高残疾人冬季残奥运动项目的参与率和竞技水平，大力弘扬人道主义思想、扶残助残的中华民族传统美德和残疾人“平等、参与、共享、融合”的现代文明理念，营造理解、尊重、关心、帮助残疾人的社会环境等内容。

3.4.2完善服务制度。公共服务是一种制度安排，不是零散的工程项目。与其他公共服务领域相比，残疾人服务的制度建设还有不少欠账。尽管《纲要》的重点并不是制度创新，但强化残疾人公共服务制度建设是《纲要》的重要着力点，主要集中在残疾人康复和教育这两类最重要的公共服务领域。《纲要》明确了建立残疾人基本福利制度，残疾儿童、青少年12年免费教育制度和残疾儿童康复救助制度，还要求在基本康复保障、融合教育等方面取得制度突破。

康复是生命的重建，早一天康复，生命就多一分希望。现代卫生体系是预防、治疗和康复三位一体，特别在发达国家，康复、预防与治疗是国民健康服务体系的重要组成部分。但是中国的预防和康复事业没有得到应有的重视，缺乏相应的制度安排。在全国卫生与健康大会上，***总书记再次强调了要坚持基本医疗卫生事业的公益性，不断完善制度、扩展服务、提高质量，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等健康服务，特别强调要重视重点人群健康，保障妇幼健康，为老年人提供连续的健康管理服务和医疗服务，努力实现残疾人“人人享有康复服务”的目标。“十三五”还将制定《残疾预防和残疾人康复条例》。应该抓住这些契机，在康复保障制度方面迈出更大的步伐。

《纲要》首次鲜明地提出推进融合教育，不仅在义务教育阶段，而且要逐步扩展到中高等教育阶段。实现了融合教育，残疾人教育将会迈上一个大台阶。融合教育不仅是一个愿景，需要更多的制度和标准创制，是“十三五”时期残疾人公共服务制度创制的重点亮点。

3.4.3创新服务提供模式。创新服务模式的内容丰富，包括合理划分中央和地方事权和支出责任，充分发挥社会力量和市场机制作用，提升基层服务能力等。

从发达国家经验来看，中央政府提供最基本的公共服务，如卫生、教育、社会保障等，地方政府甚至是社区提供多元化服务，事权财权的边界非常清晰，尊重公民的自主选择权，重视公民的参与和监督评价。最近国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，将是当前和今后一个时期科学、合理、规划划分各级政府提供基本公共服务的综合性、指导性和纲领性文件。《纲要》已充分考虑了这一点，但没有完全到位，要在《纲要》执行过程中继续摸索。

国民经济和社会发展“十三五”总体规划要求“推动供给方式多元化，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与”。《纲要》也提出以政府为主导、充分发挥社会力量和市场机制作用，建立多元化的服务提供模式，不断满足残疾人多样性、多层次的需求。在强调了政府提供的基本公共服务基础上，对残疾人慈善事业、志愿服务和服务产业提出了明确要求，也是《纲要》的重要创新要素。

从新中国慈善事业发展历史来看，残疾人慈善事业是突出亮点。1984年成立了中国残疾人福利基金会，如今“集善工程”已成为残疾人慈善事业的品牌。2016年全国人大通过了《慈善法》，随着经济社会发展和文明进步，慈善事业和志愿服务方兴未艾，大有可为。“十三五”时期应抓住这一有利契机，将残疾人慈善事业推向新的发展水平，使之成为加快推进残疾人小康进程的重要力量。

服务产业的发展也面临很好的机遇。随着中国经济的结构调整，传统制造业、房地产业将退出支柱性产业，而新型战略行业、服务业和现代制造业将成为新的支柱性产业，使残疾人服务业的发展成为可能。所以，《纲要》要求“使残疾人康复护理、托养照料和生活服务产业形成一定规模；辅助器具、无障碍产品研发制造水平有较大提升，具有自主知识产权产品、自主品牌市场占有率大幅提高”，并提出“支持有条件的地方探索建立残疾人服务业支持政策和服务标准”。另外，《纲要》还要求加大政府购买服务力度，加快培养助残社会组织和专业服务组织，引导服务产业、慈善事业的发展，发挥促进专业服务组织发展、扩大服务供给、提高服务质量效益的综合效应。

经过多年努力，我国已有了一批专业化的残疾人服务机构设施，逐步搭建了残疾人服务网络框架，有了初步的平台和阵地。一方面是为残疾人提供服务的一般性公共服务机构，包括开设康复科的综合医院、实施融合教育的学校、设有残疾人服务项目的社保经办机构、就业服务机构和文化体育服务机构等，另一方面是专门的残疾人服务机构，包括康复中心、托养中心、特殊教育学校和福利企业等，还有不断涌现的其他社会组织和专业化服务机构。

“十三五”时期服务网络建设有两个重点：一是坚持资源共享原则，继续加强康复、教育、就业等专业服务网络建设。以往的五年规划更注重专门的残疾人服务机构设施建设，从“十三五”时期开始更加注重部门协同和资源整合，统筹各方面的服务资源，巩固、充实和提升残疾人服务网络。从总量上看，专门服务资源仍然不足、分布也不均衡，还需要继续增加。《纲要》要求到“十三五”末，实现县级综合服务设施、康复设施和托养服务设施三者有其一，并且要研究制定残疾人服务机构用地、资金、技术、人才和管理等优惠扶持政策，加强能力建设，开展资质等级评估，建立可持续发展的管理运行机制。同时，要更善于共享包括企业和市场的其他公共服务资源以增加和改进残疾人服务，并纳入经济社会发展主流。《纲要》对扶持助残社会组织、专业服务组织和企业发展给予了关注。由于残疾人服务的专业性和微利性，助残社会组织、专业服务组织和服务企业目前还比较少，服务能力还亟待加强，需按照《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》等文件要求，下大力气扶持培育。

二是加强基层服务能力建设。让残疾人在县域内得到高效便利优质的基本公共服务，解决好残疾人工作“最后一公里”的问题，是加快残疾人小康进程的重要标志。《纲要》提出要实施县域残疾人服务能力提升项目，构建县（市、区）、乡镇（街道）、村（居）三级联动互补的基层残疾人基本公共服务网络。特别要建立健全县级残疾人康复、托养、职业培训、辅助器具适配、文化体育等基本公共服务平台，以辐射带动乡镇（街道）、村（居）残疾人工作开展。

3.4.4建立服务标准体系。我国非常重视标准化工作，2015年国务院印发了《深化标准化工作改革方案》，国务院办公厅印发了《国家标准化体系建设发展规划（2016-2020年）》，都把公共服务和社会管理领域中标准化工作作为重点予以强调，特别是规划还设立了一项重点工程，即“国家基本公共服务标准化体系建设工程”。与标准化工作起步早、基础好的教育、民政、公安等领域相比，残疾人服务的标准化建设还有相当大的差距。残联系统既没有国家标准委员会也没有行业标准委员会，缺乏对残疾人服务标准体系的组织领导和顶层设计，还没有形成残疾人服务标准化工作机制，已有的标准编制工作比较零散，标准的宣传贯彻、监督评估等工作还没有系统开展。所以，《纲要》对加快制定残疾人基本公共服务国家标准体系提出了要求，强调要制定实施残疾人康复、辅助器具、教育、就业服务、托养、盲人医疗按摩等服务机构设施建设、设备配置、人员配备、服务规范、服务质量评价等标准，加强绩效考评，提高服务制度化、均等化、专业化水平，并且在此基础上培育建立残疾人服务品牌，建立残疾人的服务评价和反馈机制。

3.4.5关于服务的文化内涵。残疾人服务从无到有、从零散到系统，从初创到标准。标准化、专业化确实非常重要，但在这个过程中，也要不忘初心，不能须臾忘记残疾人服务的精神内涵，就是人道主义精神，爱的精神。只有标准化、专业化与人道主义精神、爱的精神有机结合，才能提供完美的服务。

通过建立服务清单、健全服务制度、创新服务提供模式、建立服务标准体系及坚持爱的精神，“十三五”时期才会大幅提升残疾人服务水平。

3.5权益保障

残疾人享有和其他公民平等的权利，这是发展残疾人事业的基石。“十三五”时期，在全面依法治国的背景下，要更广泛深入地弘扬平等权利的理念，改变现在依然存在的歧视和偏见，推动残疾人事业在法制化的轨道上健康持续发展。2016年是《残疾人权利公约》颁布实施10周年，强调了如何确保残疾人平等的权利得以落实。权益保障的内容分成三个部分。

3.5.1立法任务。主要包括研究修订《残疾人就业条例》，开展残疾人社会福利、教育、盲人按摩、反残疾歧视等立法研究，加快残疾人保障法配套行政法规立法进程，促进地方残疾人权益保障立法和优惠扶助政策制定，完善残疾人权益保障法律法规体系并建立法律、法规、规章信息公开系统。

3.5.2加大宣传执行力度。要将《残疾人保障法》等相关法律法规宣传教育作为国家“七五”普法重要任务，特别要运用互联网和新媒体加大普法宣传力度。《纲要》还要求开展残疾人学法用法专项行动，提高残疾人对相关法律法规政策的知晓度和维权能力。《纲要》着重对政府部门、企事业单位、社会组织和公众贯彻落实残疾人权益保障法律法规提出了要求。

3.5.3创新残疾人权益保障机制。首先，在推进社会主义协商民主政治的进程中，要推动建立残疾人权益保障协商工作机制，拓宽残疾人的利益诉求反映渠道和协商渠道。二是加强残疾人法律救助，办好12385残疾人服务热线和网络信访平台，完善残疾人权益保障应急处置机制，帮助残疾人及时获得法律援助、法律服务、司法救助和其他维权服务。

3.6保障条件

《纲要》所以将支撑保障条件单列为一部分，因为这其中包含了很多的创新要素。

3.6.1政府和社会合作模式。这也是国家“十三五”总体规划的要求，政府要在残疾人事业发展中发挥主导作用、兜底作用，各级财政继续加大对残疾人民生保障和残疾人事业的投入力度，按照支出责任合理安排所需经费。但政府不是唯一的投资主体，同时也要充分发挥社会力量作用，鼓励采用政府和社会资本合作模式，形成多渠道、全方位的残疾人事业资金投入格局。

3.6.2互联网+助残服务。《纲要》明确提出要推进“互联网+助残服务”模式的创新应用。互联网已经且还在深刻改变着我们的生活。互联网经济已经经历了四代转型，互联网+不仅仅是建网站、开通APP，它还会创造新的商业模式、服务模式并且创造新的价值。《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》要求加快互联网与政府公共服务体系的深度融合，推动公共数据资源开放，促进公共服务创新供给和服务资源整合，构建面向公众的一体化在线公共服务体系。并提出到2018年，互联网与经济社会各领域的融合发展进一步深化，基于互联网的新业态成为新的经济增长动力，互联网支撑大众创业、万众创新的作用进一步增强，互联网成为提供公共服务的重要手段，网络经济与实体经济协同互动的发展格局基本形成；到 2025年，网络化、智能化、服务化、协同化的“互联网+”产业生态体系基本完善，“互联网+”新经济形态初步形成，“互联网+”成为经济社会创新发展的重要驱动力。“十三五”时期要推动“互联网+助残服务”模式的创新应用，以全国残疾人就业创业网络服务平台为重点，逐步建立残疾人基本公共服务“网上受理—协同办理—监督评价”的新型服务模式。

3.6.3科技应用和信息化。科技创新会给残疾人的生活带来难以想象的变化，这方面工作刚刚起步，潜力巨大。《纲要》提出要实施“互联网+科技助残”行动，提高残疾人事业信息化水平。《纲要》提出“十三五”时期重点研发的方向是开展基于大数据和互联网的残疾人服务平台及示范应用、新一代智能辅具装备与产品研发示范、主要致残原因机理及预防干预技术等研究。

信息化方面，全国残疾人基本服务状况和需求专项调查、3000万人残疾口数据库和多年的统计成果，特别随着各项社会保障政策的落实和公共服务的开展，大量丰富的数据还会动态生成，为发展残疾人事业大数据并运用这些大数据改善对残疾人的服务，实现精准化服务和精细化管理，奠定了很好的基础。大数据在商业中的应用已经十分广泛并且创造了巨大的价值。航空业是运用大数据比较早的行业，在设置航线、预测飞机故障甚至是在航班中断时重新安排机组、飞机和旅客都用到了大数据。英美等国最近兴起的“精准医疗”也是基于大数据的。精准医疗更重视“病”的深度特征和“药”的高度精准性，是在对人、病、药深度认识基础上，形成的高水平医疗技术。这些经验对于运用大数据改善残疾人的服务应有所启发。

3.6.4人才培养。国民经济和社会发展“十三五”总体规划和《纲要》都明确提出建设中国康复大学，加快建立残疾人康复、特殊教育、就业服务、托（供）养服务、文化体育、维权和社会工作等方面的专业人才队伍，培养一批残疾人服务领域的领军人才、实用型专业人才和创新型团队。这将是“十三五”时期残疾人事业发展的一件大事，一个重大的创新要素。通过康复大学的建设，将更加系统化地成规模地培养残疾人康复等社会服务专业人才。

3.6.5发挥残疾人组织的作用。随着落实党的群团工作会议精神，各级残联思想、组织、作风和党风廉政建设等都会迈上新台阶，进一步激发活力，在加快残疾人小康进程中发挥不可替代的作用。

3.6.6国际交流合作。残疾人事业领域国际交流合作的格局发生了根本变化。我们不仅单向地学习发达国家的经验，也要发出中国声音、讲述中国故事，与各国互学互鉴，让中国经验造福更多地残疾人特别是发展中国家残疾人。反过来，各国的经验也会为国内的工作注入活力，助力残疾人小康进程。这是残疾人事业发展的客观要求，是开放发展理念的客观要求，是国家外交大局的客观要求。

3.7实施机制

一分部署、九分落实。《纲要》特别重视实施机制建设，主要体现在三个方面：

首先，《纲要》以专栏形式明确了加快残疾人小康进程的主要指标以及重大政策、重大工程项目，提出了36项重点任务和部门责任分工。这是落实《纲要》的重点所在。

第二，《纲要》要求各地区要制定当地残疾人事业“十三五”规划或加快残疾人小康进程规划，并将《纲要》的主要任务指标纳入当地国民经济和社会发展总体规划；各部门要根据职责制定配套实施方案，并将《纲要》的主要任务指标纳入有关专项规划，统筹安排、同步实施。

第三，《纲要》要求各级政府残疾人工作委员会及相关部门要对《纲要》执行情况进行督查、监测和跟踪问效，省级以上人民政府残疾人工作委员会在“十三五”中期和末期对《纲要》实施情况进行考核，并将结果向社会公开，对先进典型予以表彰。

海迪主席曾经说，“人的生命总是不屈的，人总是对生活充满渴望，并且不畏一切困难去创造，而生命在追求和创造的过程中就有了更大的意义，残疾人更是如此”。残疾人中蕴藏着巨大的潜能。相信“十三五”时期一定能够实施好《纲要》，帮助残疾人过上更幸福的生活、拥有更好的未来。

Help Persons with Disabilities Constructing and Sharing Well-off Society All Rounds--Studying the 13th Five-Year Plan for Accelerating Well-off process of Persons with Disabilities

GUO Chun-ning

C913.69

A

2095-0810（2016）23-0003-09

中国残疾人联合会 北京 100034

郭春宁 中国残联研究室副主任 博士；研究方向：残疾人政策