农村贫困残疾人家庭住房保障问题研究——基于江西省9县区的抽样调查

■李芳萍吴军民赖水源赖建宁

农村贫困残疾人家庭住房保障问题研究
——基于江西省9县区的抽样调查

■李芳萍1吴军民2赖水源1赖建宁1

如何有效解决贫困残疾人家庭的住房困难一直是我国农村社会保障政策关注的焦点。通过对江西省四市9县区755位残疾人的问卷调查，分析农村住房社会保障的现状与问题，探讨完善农村贫困家庭住房保障制度的途径、方法。调查发现，农村贫困残疾人家庭住房保障存在人均住房面积远低于平均水平，现有农村住房制度设计未能提供有效保障，住房质量不高、满意度低，农村危房改造指标和资金严重不足等问题。研究认为，既有住房保障方式为建立农村住房社会保障提供了坚实基础，并提出强化分类管理、精准施策、开展农村保障性住房试点、多渠道筹集住房保障资金和严把住房保障建设质量关等政策建议。

农村贫困残疾人；农村住房社会保障；住房满意度；宅基地

【Abstract】How to effectively solve the housing difficulties of the rural poor families with disabled persons is the focus of rural social security policy.This article analyzes the status and problems of rural housing security，and explores the approaches and methods to improve the rural housing security.The survey finds some housing problems exist in rural poor families with disabled persons，including living space per capita below average，inadequate housing protection，low housing quality and satisfaction，a severe shortage of both indicators and funds for the renovation of old and dilapidated houses and so on.The study points out that the existing housing security system lays a solid foundation for constructing rural housing security and it also puts forward suggestions as follows: strengthening classified management； implementing policies exactly； carrying out the pilot rural housing security； raising funds through multi channels； and monitoring the quality of rural security housing.

【Key words】Rural poor families persons with disabilities； Rural housing security； Housing satisfaction；Residence base

前言

长期以来，我国实行城乡二元化的住房保障制度。在城市，政府建立起了以公积金、廉租房、经济适用房、限价房和公共租赁房等不同类型、不同层次的住房保障制度体系。但在农村，自20世纪60年代以来我国农村住房制度没有实质性的变革，一直延续的是以宅基地制度为基础的农村住房保障制度和针对五保户的住房救助制度。从一定程度上来说，宅基地也是一种住房保障，只不过是一种住宅建设用地的保障，或者说是一种低层次、间接的住房保障手段，并非真正意义上的农村住房保障制度［1］。而且，仅有的针对五保供养对象的住房救助制度安排，难以满足包括残疾贫困家庭在内的其他困难家庭的住房需求［2］。

目前，我国农村贫困家庭住房保障形式主要有两种：一种是农村五保供养制度，另一种是贫困残疾家庭、低保户和其他贫困户的危房改造。就前者来说，在建国后的相当长时期里，农村住房保障在很大程度上就是五保供养中的“保住”，即对农村中那些无儿无女、无收入来源、无劳动能力、无法定扶养义务人的老年人、残疾人和未成年人村民提供住房保障或住房修缮，其中集中供养对象由地方财政和老人所在的乡村组共同出资兴办敬老院或“五保村”统一安排住房，分散供养对象则由地方财政提供房屋修缮资金以保证基本居住条件。就后者而言，全国农村危房改造工作始于2004年国家彩票公益金危房改造试点项目，当时的重点是改善农村贫困残疾人住房条件，2008年以后危房改造补助对象扩大为分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭、困难农户、国家重点优抚对象等，试点范围则逐步扩大到全国范围。

党的十八大报告指出，要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求，到2020年住房保障体系基本形成。党的十八大为农村住房保障制度改革指明了方向，发达国家已经建立了比较完备的住房保障体系，国内的一些省市也对建立农村住房社会保障制度进行了积极的探索，发达国家或地区的住房保障和国内先行先试地区的实践为农村住房保障制度建设提供了有益的借鉴。本研究将通过江西省部分县区残疾人问卷调查，分析当前农村住房保障存在的问题，探讨完善多形式、多层次的农村贫困残疾人家庭住房保障制度的途径、方法和措施。

1　研究资料和对象

本研究所使用的数据来源于中国残联2010～2011年度残疾人事业理论与实践研究课题“残疾人社会政策效果研究”，有关贫困残疾人家庭住房问题是此次调查的内容之一。本次调查运用分层多阶段按比例抽样，先选取南昌市、新余市、宜春市和九江市为调查地区，其中南昌市选取了青山湖、青云谱、西湖区3个区，新余市选取渝水区和分宜县两个区县，宜春市选取万载县、高安市两个县市，九江市浔阳区、永修县两个区县，在选取区县中的残疾人数据库中随机抽取调查对象。共发放850份问卷，有效问卷为755份（占回收问卷的95.9%）。根据联合国粮农组织的标准，恩格尔系数大于60%为贫困，50%～60%为温饱，40～50%为小康，30%～40%为相对富裕，20%～30%为富裕，20%以下为极其富裕。在调查样本中选取恩格尔系数大于或等于60%的农村残疾人为研究对象，有273个样本符合条件。

调查发现，74.2%的受访者教育程度在小学及以下，多数为肢体残疾（61.6%），仅有3.1%的残疾人有稳定就业；农村最低生活保障金是他们最主要的家庭收入来源，通过打零工、公益性岗位等获得工资性收入的家庭仅有9家（约占3.3%），家庭人均月收入为392.13元（标准差675.98），恩格尔系数均值为0.90（标准差0.45）。总之，残疾人及其家庭的经济和就业问题极为突出，处于较为严重的贫困状态。

2　农村贫困残疾人家庭住房保障现状

自2004年以来，江西省筹集敬老院建设资金近15亿元，社会捐助资金和实物3000多万元，新建、改（扩）建敬老院1100所，建筑面积达156.3万平方米，新增床位10万余张，在全省农村分散供养1200元/年·人保障标准中按200元/年·人提取住房维修基金［3］。各市、县（区）在落实这一规定时，考虑到五保户的实际情况，住房维修多采取现金和实物两种相互结合的形式。2009～2015年上半年，江西省累计投入财政资金78.48亿元，完成国家下达的59.7万户农村危房改造任务，改造房屋总面积达5722万平方米，解决了近240万农村住房困难群众的安居问题［4］。总体来看，江西省的农村住房保障使得广大农村困难群众安居乐业，实现了改善民生、调节收入分配关系、改善农村社会管理的目标，取得了一定成绩，但贫困残疾人家庭住房问题仍然十分严峻。

2.1人均住房面积远低于平均水平

党的十八大提出到2020年全面建成小康社会，城乡居民的居住条件将得到全面提升，城镇人均住宅建筑面积达到35平方米，农村人均住宅建筑面积达到40平方米。江西省统计局数据显示至2014年末全省城镇居民人均住房建筑面积40.0平方米，农村居民人均住房建筑面积50.2平方米。但农村贫困残疾人家庭的人均住房面积为16.5±10.1平方米，远低于江西省平均水平的53.5±28.2平方米。其中超过一半的贫困残疾人家庭（53.1%）人均住房面积在15平米及以下，15～25平米的占34.8%，25平米以上的占12.1%。表明贫困残疾人家庭人均住房面积不仅低于农村居民平均水平，也低于其他一般残疾农户。

2.2住房质量不乐观

在农村经济发展带动下，农民通过发展种养业、外出务工等各种渠道增加收入，农村住房建筑结构情况较改革开放初期有了明显变化，住房建筑结构由平房逐渐转向楼房、竹草土坯、砖木结构逐渐转向以砖混和钢筋混凝土为主要的住房建筑结构。但是，农村贫困残疾人家庭住房质量并不乐观：从住房建筑结构衡量来看，钢混/砖混房的比重仅占11.7%，而板木瓦房（占34.6%）、土坯（砖）瓦房（占26.4%）等住房合计比重高达71.8%，是农村贫困残疾人家庭住房建筑结构的主要形式。这些房子不仅平面布局不合理、功能不全，而且建筑材料强度低、建筑结构整体性差、防风抗震能力低，房屋设施陈旧，有的甚至是不宜居住的危房，仅能为住户提供遮风蔽雨而已。

总体来看，农村贫困残疾人家庭住房质量问题的主要原因在于：一是家庭经济贫困，无力建设符合质量要求的房子；二是农户思想观念较为传统，传统建房模式有很大影响；三是农村住房建设缺乏科学规划与技术指导，住房质量问题未引起人们的足够重视。

2.3住房满意度评价较低

住房满意度是评价人们对住房质量、住房结构等的综合性指标。本研究关于贫困残疾人住房满意度的评价采取五点尺度测量（即“1=不满意，2=不太满意，3=一般，4=比较满意，5=很满意”）。从各评价所占比重来看，“不满意”和“不太满意”的合计所占比重为46.3%，而“比较满意”和“很满意”的合计比重仅为21.4%，五点尺度评价平均得分是2.60分（标准差1.146），总体上被调查者对住房持不满意态度。从住房建筑结构来看，对钢混/砖混住房评价“比较满意”和“满意”的合计所占比重为32.9%，而板（砖）木房（27.9%）和土坯房（13.7%）合计所占比重为41.6%。住房建筑结构是衡量住房质量的重要指标，分析表明所调查的贫困残疾人家庭对住房建筑结构评价是很低的。

再结合家庭人均住房面积来看，在由“15平米及以下”、“15～25平米”至“25平米以上”三个等级中，“比较满意”、“很满意”评价比重合计分别为14.4%、27%和36.4%，“不满意”和“不太满意”评价比重合计分别是60.5%、35.6%和21.6%。总体来看，随着上述人均住房面积三个等级的提高，贫困家庭的住房满意度评价相应提高，人均住房面积在15平米及以下的家庭其住房满意度最低。

2.4农村住房制度未能有效提供住房保障

自上个世纪九十年代末我国启动城镇住房货币化改革以来，为解决无力通过住房市场途径满足基本居住需求的困难群体，政府构建了与住房市场相衔接的城镇住房保障制度。城镇住房保障主要采取直接保障的形式，即通过实物保障方式直接提供住房给保障对象或通过货币保障方式直接提高保障对象的住房消费能力（或购或租）。但是，自二十世纪六十年代以来我国农村住房制度一直没有实质性的变革，统一有效的农村住房保障制度一直缺失。调查发现，除了集中供养五保户（占15.8%）外，绝大多数贫困残疾农户的住房系父辈继承或自建，仅少量到城市实现稳定就业的残疾人有享受到廉租房或其他形式的住房保障（占9.7%）。在被调查者中，有37.6%的是五保供养对象（包括集中供养和分散供养），其中分散供养对象的比重为21.8%，是农村中住房问题最为突出的群体。

农村的自然条件及生产生活方式决定了农村居民具有居住分散、住房兼有生产经营功能、 居住需求个性化差异明显等特点，其自建住房的比重要显著高于城镇。现行农村住房制度允许农村居民按户无偿取得宅基地并可无期限使用，但对于农村贫困人口来讲，因为宅基地获取后的住房建设需要大量资金，所以宅基地的无偿供应并不能有效解决其住房困难问题［5］。而且，由于宅基地没有持有成本，更主要的是缺乏市场化的流转机制，使得农村宅基地超标占用、闲置浪费的情况较为普遍。

2.5农村危房改造资金严重不足

与农村其他贫困群体相比，贫困残疾人家庭住房困难更为突出，其房屋大多危陋破旧、年久失修，配套设施不全，几无日用电器产品，居住环境较差，部分残疾人甚至无自有居所，只能借住在亲友及其它地方。因此，他们的住房需求是极为迫切的，而仅凭他们自身的能力是无法解决住房问题的，需要政府和社会更多的投入和关爱。

近些年来，国家加大了对中西部地区农村危房改造的扶持力度，并持续向赣南等原中央苏区、集中连片特殊困难地区的县和国家扶贫开发工作重点县倾斜。2015年，江西全省有31.2万户农村危房改造任务指标，但这些指标仍存在较大缺口。以赣州市为例，2012～2015年，该市拆旧新建和维修加固改造的农村危旧土坯房44.8253万户，上级实际下达计划指标38.298万户，仍缺口指标6.5273万户，按平均每户奖补1.5万元计，缺口补助农户资金9.8亿元。因此，到2020年要使这部分农村贫困残疾人与全国同步全面实现小康，是个非常艰巨的任务。

3　关于农村贫困家庭住房社会保障的政策思考

中国是一个发展极不平衡的国家，不同地区之间、城市和农村之间的发展差距很大，应根据基本公共服务均等化的原则从实际出发，对农村贫困家庭住房社会保障实施分类管理、精准施策。应当强调的是，作为一个人多地少、资源有限的发展中国家，在相当长的时间内，我国住房保障应继续“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，保障贫困家庭基本的住房需求。

目前，我国住房社会保障主要有四种方式，分别是：（1）公积金制度，国家机关、企事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金；（2）半市场化方式，政府通过减免土地出让金或提供土地补贴、减免税费等方式建设的经济适用房；（3）非市场化方式，政府对于贴息也买不起的群众由政府提供廉租房；（4）救济方式，政府对绝对贫困家庭采取政府提供贴租的方式，保障他们的基本住房需求。既有住房保障方式为建立农村住房社会保障制度提供了坚实的基础。农村住房社会保障制度建设是一个长期过程，应致力于将农村住房社会保障制度由一项选择性制度安排过渡到普惠性制度安排，改变以往零散临时性的政策安排，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，进而提升全体社会成员福利水平。

3.1强化分类管理，精准实施农村危房改造

分类管理是住房保障管理的基本原则。根据家庭经济状况，贫困家庭可以划分为绝对贫困家庭和相对贫困家庭。绝对贫困人员或家庭指的在某一个时期内家庭依靠劳动收入或者其他合法收入不能维持其基本生存状态的家庭，如最低保户、五保户及城镇“三无”人员等，他们无建房能力，他们虽有再建新房、独立改善住房环境的意愿，但存在资金困难。

应针对不同贫困家庭的住房需求，进一步完善住房保障分类管理。对住房困难的绝对贫困人员或家庭，要合理规划农村残疾人和养老服务机构的布局和发展，鼓励多种实体参与服务机构建设，健全服务机构的内部管理制度，提高服务机构的管理水平和服务质量。对住房困难的相对贫困人员或家庭，确无经济基础的给予危房改造或拆除重建资金补助，有一定经济基础的给予信贷扶持。在农村危房改造方面，对“两红人员”及烈士遗孀、“两红人员及烈士子女”、分散供养五保户、低保户、贫困残疾人等五类人员危旧土坯房改造优先安排，鼓励乡村统建、盘活置换、购买二手房、亲戚帮建等。同时，针对“五类人员”和其他贫困户资金困难问题，采取政府贴息贷款方式帮助其贷款。

3.2开展农村保障性住房试点，多渠道筹集住房保障资金

大力推进基本公共服务均等化，城市住房保障体系向农村延伸，建立适应农村特点的保障性住房制度。在有条件的地方开展农村保障性住房建设试点，可以借鉴城镇经济适用房、廉租住房等住房保障制度实践经验，保障方式主要以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅，解决农村贫困家庭的住房问题。农村保障性住房建设应封闭运行，鼓励低收入居民家庭租赁或购买保障性住房。应建立廉租住房保障制度的退出机制，以实现享受人员的动态调整。此外，农村保障性住房建设应在考虑当地社会成员生活习惯以及自然环境的前提下，努力实现相对集中居住，以便集约利用土地。

农村保障性住房建设所需资金除了国家的财政性投入外，应大力改革现行农村住房制度，改革宅基地供应制度、宅基地及住房流转制度、补偿制度，多渠道筹集农村保障性住房建设资金：（1）建立宅基地退出及集约节约利用的国家补偿机制，政府应根据宅基地退出情况和集约节约利用情况对农村地区给予相应补偿；（2）利用农村经营性建设用地收益设立专项资金，提取部分农村集体经营性建设用地收益作为农村住房保障专项资金；（3）积极引进社会资金，通过房屋建筑产权分割让利或流转集约建设用地，为农村保障性住房建设融资。

3.3坚持规划先行，严把住房保障建设质量关

要坚持规划先行，结合实际做好村庄布点规划、村庄建设规划。实施部门联动，规划建设、国土、矿管、水利、交通、防震减灾等部门对所有集中改造建房点进行联合选址，充分考虑集中改造点的地形地貌、自然生态，依山就势，避开地震断裂带、引洪区和滑坡、泥石流等地质灾害地段进行规划；有序引导农户向县城、圩镇、产业园区、中心村集中；综合配套水电路等基础设施和文化、教育、医疗等公共服务设施，努力建设新型农村宜居社区。

农村住房最大的问题就是安全。目前仍有大量贫困家庭居住在土坯草木、土坯砖木结构的房子中，这种房屋抗风险小，威胁群众的生命财产安全。而新建房屋虽以钢筋混凝土结构为主，但经济能力不足的农民往往会选择一些廉价安全性不高的建筑材料，给安全带来极大隐患。因此，政府在为住房困难家庭提供危房改造或拆除重建补助金的同时，要把住房质量和安全摆在突出位置。2013年7月，住建部印发《农村危房改造最低建设要求（试行）》（建村［2013］104号），该文件对危改房的功能分区、建筑面积、选址安全、地基房基主体结构以及门窗、梁栋、楼板、楼梯等最低技术要求做了明确规定，为保障危改房质量提供了政策依据。江西省自2009年开始在全省范围内推进农村危房改造工作，历年的农村危房改造实施方案均要求改造后住房须质量合格、结构安全和基本功能齐全，对加固维修、拆除重建的房屋进行分类管理，建设部门和乡镇村镇建设管理机构全程介入选址、地基基础、主体结构、楼面等关键施工阶段，及时到现场逐户进行技术指导和检查，对抗震设防烈度较高地区、特别是7级以上地区，严格执行《农村危房改造抗震安全基本要求（试行）》（建村〔2011〕115号），引导和指导符合条件的贫困农户按抗震设防要求科学实施农房抗震改造。

总结

住房社会保障是我国农村社会保障领域中的薄弱环节。如何有效解决贫困残疾人家庭的住房困难一直是我国农村社会保障政策关注的焦点。基于农村五保供养制度的住房救助和危房改造政策为我国农村住房社会保障的主要内容，这两项制度和政策的实施极大地缓解了农村贫困家庭的住房困难，取得了非常显著的成效。本研究通过对江西省755位残疾人的问卷调查，分析农村住房社会保障工作的现状与问题，探讨完善多形式、多层次农村贫困家庭住房保障制度的途径、方法和措施。研究发现，虽然农户施工房屋建筑面积与人均居住面积呈现稳步增长态势，但农村残疾人贫困家庭的人均住房面积远低于平均水平；与城市相比，农村贫困残疾人家庭不论在住房保障形式还是在层次上，都明显单一；农村贫困家庭住房结构、住房质量普遍存在问题，砖木结构、土坯房等仍占相当比重；住房满意度评价较低，人均住房面积在15平米及以下的家庭其住房满意度最低。

基于上述分析，本研究认为，农村贫困残疾人家庭住房社会保障是整个社会保障体系的重要组成部分，既有的公积金制度、半市场化、非市场化和救济等住房保障方式为建立农村住房社会保障提供了坚实的基础。在当前，要强化分类管理精准施策，开展农村保障性住房试点，多渠道筹集住房保障资金，严把住房保障建设质量关。农村贫困家庭住房保障建设是一个长期过程，本研究使用的数据是某个时点的横截面数据，未能动态跟踪农村危房改造政策实施的全过程，从这一层面来说，本研究仍然是探索性的。

［1］崔永亮.农村住房保障制度缺失及其未来改善.改革，2013（12）:95-102.

［2］黄玉玺.李军.我国农村住房发展的主要矛盾及影响因素分析.现代经济探讨，2015（7）:83-87.

［3］江西省统计局.国家统计局江西调查总队.2014年江西省国民经济和社会发展统计公报.www.jxstj.gov.cn，2015.3.26.

［4］李道鹏.在全省农村危房改造会议上讲话.江西省住房和城乡建设厅，www.jxjst.gov.cn，2015.08.10.

［5］欧阳安蛟.蔡锋铭.陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨.中国土地科学，2010（10）:26-30.

Research on Housing Security of Rural Poor Families Persons with Disabilities Based on Sampling Survey in 9 Counties of Jiangxi Province

LI Fang-ping，WU Jun-min； LAI Shui-yuan； LAI Jian-ning

C913.69

A

2095-0810（2016）23-0032-05

1 江西省残疾人联合会 南昌 330038

2 江西财经大学 南昌 330037

李芳萍 江西省残疾人联合会副理事长；研究方向：残疾人政策

赖建宁E-Mail： 512201428@qq.com