以需为本的残疾人社会保障：国际经验与中国实践*

■张蕾



以需为本的残疾人社会保障：国际经验与中国实践*

■张蕾

【摘要】文章梳理了发达国家在残疾人社会保障的理念、手段、责任主体、操作执行和法律保障的成功经验，探讨了我国当前建设残疾人社会保障制度存在的理念、现实和制度困境，利用发达国家成功经验带给我们的启示对建立我国残疾人社会保障制度提出了初步政策设计：即转变保障理念重新审视残疾人社会保障建立的各项目标，将信息化平台建设和管理作为社会保障的执行基础，建立多元化责任主体协作管理机制，实行“按需保障”为社会保障制度建设寻找突破口，构建残疾人权益保障的法律体系，保障残疾人获益的实际效果。

【关键词】残疾人；社会保障；国际经验；中国实践

作者单位：北京大学人口研究所 北京 100871

据世界卫生组织发布的《世界残疾报告》估计，全世界至少有15%的人口存在不同形式的残疾，其中约80%生活在教育、培训和就业机会匮乏的发展中国家[1]。保障残疾人的基本权利，使其享有社会经济发展带来的成果和资源是人类社会发展的应有之义。庞大的残疾人数量带来日益旺盛的社会保障需求，需求的多元化对社会保障体系提出了新挑战。当前，我国社会保障制度尚不完善，存在着覆盖面低、制度建设不健全、配套公共服务缺失等问题，以“人”为单位提供社会保障服务无法从根本上满足残疾人的实际需求。从中国残疾人事业“十二五”时期的发展经验来看，残疾人社会保障的完善仍将是“十三五”规划中残疾人事业发展的重大问题之一。本文尝试从梳理国际残疾人社会保障和福利制度经验的基础上，解决以下三个问题：第一，国际社会实现残疾人社会保障的理论基础和实现手段分别是什么？ 第二，残疾人社会保障制度在我国的构建过程中存在哪些困境？ 第三，如何将国际经验和理念植入我国残疾人社会保障体系发展的政策思路中？

1 残疾人社会保障的国际经验

1.1 残疾人社会保障的理论基础及发展阶段

大多数发达国家的残疾人社会保障制度发展大都经历了建立、缓慢发展、快速发展、改革这四个阶段，每个阶段都与经济环境和社会环境改变之下人们的诉求变化相适应。同时，根据社会经济发展的现实和民众对社会保障制度的实际需求，积极采取有效措施，主动推进社会保障制度的建设和发展。

第一阶段，残疾人社会保障制度的萌芽阶段（1601年～19世纪中）。其标志性事件是1601年出台的英国伊莉莎白《济贫法》，这一法律的颁布使英国成为首个将残疾人作为救济对象正式纳入保障体系的国家，但是17、18世纪兴起的残疾人院、疯人院等，在给残疾人提供了基本社会条件的同时，也把他们与正常社会隔离，避免他们“破坏”其他人的生活秩序。

第二阶段，社会保障制度缓慢而曲折的发展阶段（19世纪末～20世纪初）。19世纪末达尔文生物进化论的观点被引入到社会领域， “物竞天择，适者生存”的理念甚至成为美国慈善组织的指导思想[2]，认为针对残疾人的政策重点不应在于对残疾人救济，而在于限制他们婚姻生育的权利，从而达到节约社会资源、节省社会成本的目的。与此同时，残疾人社会保障体系在北欧国家快速建立和发展起来，以瑞典为例，瑞典从1891年即开始实行“自愿性疾病保险计划”，将残疾人群体作为贫困群体的重要组成部分纳入“计划”当中；德意志帝国议会1883年批准颁布世界上第一部社会保险法《疾病保险法》，1884年和1889年又相继颁布了《工伤事故保险法》和《老年与伤残强制保险法》[3]。

第三阶段，现代残疾人社会保障制度全面建立（20世纪20年代～60年代）。随着西方经济发展进入“黄金时代”，各国社会在这一时期明确将残疾人纳入到保障范围之内，并给予更多关注。如美国1935年推出《社会保险法》，设计了一系列制度来保障老年人、盲人和残疾儿童的福利；20世纪60年代，“瑞典模式”的高福利社会保障制度已基本形成[4，5]。

第四阶段，改革时期（20世纪70年代至今）。从上世纪70年代开始，国际社会开始在全球倡导残疾人保障的重要性，联合国及有关国际会议先后通过了多个有关残疾人的重要文件，其中1971年的《智力迟钝者权利宣言》和1975年的《残疾人权利宣言》是联合国最早具体规定残疾人权利原则的国际文件[6，7]，从“解决贫困群体的生存困境”到“关注残疾人群体的保障情况”，再到“关注残疾人群体的权利维护”，国际社会对于残疾人群体的关注不断提高，关注角度也越来越广，着眼于与残疾人生存、生活相关的各个方面。这一时期发达国家“高福利”社会保障下的负面效应也开始显现，与国际社会对于残疾人权利维护的理念一起成为促进残疾人社会保障制度改革的推动力。

1.2 发达国家残疾人社会保障制度的特点

19世纪以来，各国根据其历史、政治、经济和文化等特征，建立了适合本国的社会保障制度，其中对于残疾人的保障在制度上差别较大，但纵观世界残疾人社会保障制度较完善的国家，都具备以下特点。

1.2.1 保障理念：从“慈善救济”到“平权发展”全面转变。各国残疾人社会保障制度的发展历程都经历了从施舍慈善到维护公民权利、保障个人发展、促进社会融合的过程，理念的变化对残疾人保障和福利制度设计与实施提出了新的要求，这既是提高对残疾人人权认识的关键步骤，同时也是残疾人保障模式转变的理论基础。在《世界人权宣言》的第二十六条“社会福利权”中，特别提出了“在遭遇残疾的情况下，有权享有保障”的内容。这说明国际社会已意识到残疾人在经济社会生活中的不利地位和特殊困难，必须要采取有效的措施才能赋予他们享有社会保障和维持满意生活的权利[8]。

1.2.2 保障手段：以残疾人实际需求为本设计救助、补贴与服务提供模式。发达国家残疾人社会保障的基本内容包括社会保险、社会救助和社会福利。由于残疾人生理特征的特殊性和多样性，其实际需求也非常多元化。发达国家为保障残疾人的基本生存和发展所提供的各类救助、补贴和服务形式更为个性化、人性化和细致化。

首先，保障内容以残疾人自身、残疾人家庭为对象分层按需给予帮扶。保障制度的设计遵守补偿原则和主流化原则。补偿原则为大多数欧洲福利国家所选择，如英国、瑞典、挪威等。以瑞典为例，残疾人除可享受医疗保险、疾病保险、住房维修和改造、教育保障等普适性社会保障之外，还可以获得特别社会保障；如残疾护理补贴和汽车补贴；在一些家庭补助项目中，包括了父母双亲保险[5]。主流化原则意味着各个国家的公共部门要将残疾人的特殊需求纳入到政策制定和实施的过程中，并在消除残疾人融入社会的障碍和不足方面做出努力，即意味着残疾人能进入劳务市场， 能接受教育，能享受健康护理，享受文化资源，进行体育活动。

其次，残疾人及其家庭利益和公共福利的获得与证件登记和信息管理紧密相连。如美国社会保障局针对个人发行社会保障号(Social Security Number，简称SSN)，由其负责管理，居民终身使用。社会保障号“记录公民身份及日常生活的微观信息，与福利享有紧密相连[4]。

1.2.3 多元化保障制度的责任主体。各国在残疾人社会保障和社会福利的发展进程中都经历了责任主体的变化，目前发达国家较为普遍采用的管理与组织体系如下：

（1）中央政府与地方各级政府之间的合作模式，包括联邦政府与各州政府之间的合作模式。例如瑞典的中央政府主要负责残疾人保障制度的立法及养老保障，而卫生和医疗服务主要由省一级政务委员会负责，市级政府则直接负责为残疾人提供各种福利服务，各级政府在残疾人社会保障方面的职能十分明确[5]。美国残疾人社会福利项目中的现金给付项目由联邦和州政府联合管理，而利益转让项目中的免费医疗救助项目则由各州自行管理[9]。

（2）政府部门（包括中央政府和各地方政府）和公立社会组织之间的合作模式。例如韩国的社会保障事业涉及多个部门，在实际工作中，政府部门需要借助公团或公社执行专门业务，政府部门的工作主要集中于相关政策方针和执行规则的制定等原则性层面[10]。

（3）政府与私营机构合作的管理模式。私营机构的引入更为灵活的解决了残疾人的实际问题[11]。智利采取公共部门与私营部门相结合的模式适当提高了整个社会保障体系的效率，如职业年金和强制性个人养老储蓄的养老基金大多选择私人管理，事实证明，私人管理的年金收益率很高，从而使得基金能够实现增值的目的[12]。

（4）非政府组织的管理模式。澳大利亚与残疾人社会服务相关的非政府组织包括全国性或地区性的残疾人联合会，如澳大利亚联邦残疾人联合会；残疾人代言或维权组织，如澳大利亚人权委员会；专业性的促进就业服务组织，如澳大利亚的脊髓损伤协会，专门提供就业信息；专业性的信息服务机构，如新南威尔士州辅助器具信息服务中心，专门为残疾人提供免费的辅助器具信息服务[13]。

1.2.4 保障制度的执行：标准清晰严格、操作程序规范。多数国家对于各种福利和保障性服务的申请者均设计了一套可及、严格、定期的资格审定程序，一方面能够保障有需求的残障人士满足其自身需要，有针对性的提供和发放福利；同时另一方面，标准的严格性也对福利的发放有所限制，避免了重复和无效的提供。审核评价的标准包括：（1）致残原因：美国和澳大利亚残疾人能否享有特殊的社会保险取决于其致残原因，如工伤保险、伤残退伍军人保险等。（2）收入水平：美国的补充保障收入计划（Supplemental Security Income，SSI）和澳大利亚的残疾人收入补贴等都建立在残疾人有一定工作收入的基础上；另外，工伤保险的受益程度也与残疾人的收入相关，政府规定的工伤保险金额往往是残疾人工伤之前收入的一定比例。（3）残疾类别和等级：以残疾人的残疾种类和等级判定其保障内容时，要求医疗机构或其它专门机构进行核实和鉴定，进而决定该类残疾人群体所应享受的补贴水平。（4）个体需求：尽管从整体上看，残疾人享有的社会保障和福利具有一致性，但是从群体内部来看，个体之间所享有的补贴水平基于实际需求存在较大的差异[14]。（5）同类保障具有互斥性：有些国家规定当残疾人享有某项保障性补贴或服务时，就不再享有与其保障内容相同的其它补贴。另外一些国家规定残疾人只能享受普适性保障和专项保障中的一种。

1.2.5 保障制度的支撑：完备的法律制度提供巨大支持。发达国家残疾人社会保障制度的发展与完善过程实际上就是残疾人权益保障法立法与完善的过程。上世纪60年代以前，残疾人社会保障的相关法律主要以保障因工致残或战争致残者及其家庭的权益为主，如《残疾人抚恤金和养老金条例》（澳大利亚，1908），《工伤保险法》（智利，1916），《社会保障法》（美国，1935），《产业灾害补偿保险法》（韩国，1963），《社会保障最低标准公约》（国际劳工组织，1952）等。随着人们对于社会保障体系的认识进一步深化，残疾保险也被纳入社会保险之中，且在社会救助中增加了专门针对残疾人的救助。到了20世纪七八十年代，补充性保障收入的设置使残疾人保障制度基本定型，如《身心残疾者福利法》（韩国，1981）、《社会服务法案》（瑞典，1982）、《残疾人服务法案》（澳大利亚，1986）、《老年和残障健康保险大病保险法》（美国，1988）等。进入20世纪90年代，世界各国已经要求全社会尊重残疾人，保护残疾人的基本权利，如《残疾人法案》（美国，1990）、《残障歧视法案》（澳大利亚，1992）、《障碍者基本法》(日本，1993)、《残疾人融入社会法》（智利，1994）等，为残疾人充分融入社会扫除了障碍。

综上发达国家残疾人社会保障制度发展和有效执行的经验，可以将其保障制度的内容和运行总结为：基于“赋予残疾人享有社会保障并参与社会的权利”理念，政府、公立社会组织、私营机构和非政府组织通过立法以“社会救助”和“社会保险”的形式达到保障残疾人及其家庭的最低生活和发展的目的，并通过提供“以需为本”的社会服务加强对残疾人权利的保障。在此框架下，整个社会保障制度的执行实施均以真实且动态更新的残疾人信息数据库为基础，不断进行严格的资格审查，有序供给相关保障金或服务，通过保障金的及时发放和服务的有效供给进一步促使残疾人主动申报信息，最终实现整个框架的良性运行。

图1　残疾人社会保障制度良性运行的理论框架

2 残疾人社会保障的中国实践

2.1 中国残疾人社会保障的发展

我国的残疾人社会保障制度构建起步较晚，虽有“先天不足”，但经历了21世纪以来残疾人社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚和安置等各项不同性质、作用和形式的社会保障制度的快速发展，残疾人社会保障体系已初具规模。

2.1.1 社会救助方面，提出了“8+1”的社会救助体系框架，包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八项制度。对符合城乡低保条件的残疾人应保尽保，在助学、住房、医疗、就业等专项救助领域发挥为残疾人“兜底线、救急难”的作用。

2.1.2 社会保险方面，残疾人养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险五个主要险种的规定与普通人基本相同。政府对符合条件的贫困残疾人参加社会保险按规定给予补贴，部分地方政府对残疾人个体就业参保养老、医疗、失业等社会保险给予补贴等特别支持。城镇的各类社会保险制度建立比较早，且体系相对完善、覆盖面较广；而农村近几年新型农村养老保险和新型农村合作医疗制度发展迅速。

2.1.3 社会福利方面，逐步建立对残疾人的康复、教育、就业、托养以及社会服务等较高层次需求的制度性保障。如逐步提高对低收入残疾人生活救助水平实施生活补贴、护理补贴；有条件的地方对重度残疾人适配基本型辅助器具、残疾人家居环境无障碍建设和改造、日间照料、护理、居家服务给予政府补贴。实施养育、康复、教育、就业、住房相配套的孤残儿童综合性福利政策；支持对0～6岁残疾儿童免费实施抢救性康复。改善精神病人福利机构基础设施条件；落实残疾人个人所得税减免政策；对无民事行为能力或者限制民事行为能力的残疾人实行财产信托等保护措施；对伤病残军人等进行优抚安置工作等。

2.2 残疾人社会保障的困境

2.2.1 理念困境：我国在残疾保障模式的理念传递过程中存在着断层，即中央与地方理念传递的断层、各部门之间的认识断层，政府宣传与社会大众接纳的断层。

从本世纪初开始，关于残疾人社会保障制度的建设与改革在学术界展开了轰轰烈烈的讨论，从保障国民现实的物质利益跨入了从人道主义视角关注和保障残疾人权益的规范命题研究阶段。这些讨论大大推动了相关政策的制定，中共中央于2008年出台了《关于促进残疾人事业发展意见》，紧接着在2010年出台了《中国残疾人“十二五”发展纲要》，中国残联2015年发布了《关于贯彻落实〈关于加强残疾人社会救助工作的意见〉的通知》，指明了残疾人社会保障事业发展的新方向和新目标，对残疾人社会保障建设做了指导性说明。可以说，以尊重残疾人的尊严和维护其权利为社会保障制度建设的根本出发点的理念已经为决策层所接纳，并积极向下部署推广。但是地方决策过程中对于残疾理念的理解和考虑、对于残疾人尊严的保护则远远滞后，各种偏见和制度性歧视严重影响到残疾人的保障效果。甚至在有些地区，即使相关部门做出了大力宣传这一理念的举措，群众的接纳程度也不高。究其原因，一是在保障提供过程中缺乏部门间共同参与的机制，导致涉及社会保障的多头执行主体对理念内容和目标知之甚少，甚至一无所知，接受和认同的优先级别不够；二是理念推广过程中宣传执行者自身对于这一理念认识不够，不能有效地承担起连接政策和大众的桥梁作用。三是这一理念的提出虽已通过立法加以保护，但贯彻执行力度不够，群众难以看到理念推广后的实质性变化，导致接纳程度低。

2.2.2 现实困境：庞大的社会保障需求带来了巨大的挑战

（1）残疾人保障需求庞大，需求与保障的获得不对等。中国在2006年即已拥有8300万的庞大残疾人口[15]，呈现出残疾人口老龄化、农村和重度残疾人居多、文盲残疾人居多的特点。此外，残疾程度越高，对保障的需求比例也越高。

（2）贫困残疾人最低生活保障不足。我国现有贫困残疾人1500万，而享受最低生活保障的残疾人口为594万，覆盖率不足40%[16]。

（3）“发展型”社会保险参与率低。据2014年全国残疾人监测数据显示，16岁及以上城镇职工和居民至少一项社会保险参保率虽分别达98%和95%，但高参保率主要集中在养老保险和医疗保险两个险种，城镇职工失业保险、工伤保险和生育保险参保率分别仅为13.8%，12.3%和10.8。尽管农村残疾人中参加新型农村合作医疗的比例不断上升，由2007的84.4%上升到2014的97.3%，但社会保险的参与率仍旧维持在较低的水平。

（4）残疾人救助需求水平高。在残疾人家庭的救助需求中，生活救助和医疗救助一直是最迫切的需求。2014年度，城镇残疾人家庭中49.9%有医疗救助需求，40.3%有生活救助需求；农村残疾人家庭中67.1%有生活救助需求，59.9%有医疗救助需求。

2.2.3 制度困境：现有残疾人社会保障制度设计存在缺陷。我国的社会保障制度落后于社会经济的发展水平是毋庸置疑的事实，社会保障内容中，如社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等都将残疾人纳入了保障范畴。但相较于普适性的保障内容和原则，残疾人社会保障体系和服务体系的建设本身存在着严重的问题。

（1）与残疾人社会保障相关的各项制度缺乏整体规划。除国务院残疾人工作委员会这一协调机构外，具体的执行部门有民政部门、劳动和社会保障部门、卫生部门、教育部门、司法部门、建设部门和扶贫办等，另外残联系统也承担着不少职责。目前尚未有良好的协调机制，特别是在地方政府和基层政府层面，加上地区的差异性和地域行政分割的影响，残疾人享受协调统一的社会福利和保障服务非常困难，必须有创新性的思维和理论模式来解决这一问题。

（2）“经济保障”难以到位，“服务保障”严重缺失。与发达国家相比，我国残疾人的专项财政投入并没有体现出“人多投入多”的特点。“经济保障”难以到位与我国残疾人社会保障筹资渠道密切相关，目前我国仍以政府财政投入为首要资金来源，辅之以社会自筹和福利彩票的部分投入。由于社会慈善事业发展缓慢、企业社会责任心不强等原因，从其他渠道积累的社会保障资金较少，致使政府财政压力日益加大，残疾人社会保障事业发展困难重重。由于“经济保障”不足，残疾人对救助性、现金式社会保障的依赖程度较高，贫困现象严重。残疾人收入的主要部分被用来保障基本生活和医疗康复，极少有“闲钱”能够用于个人或家庭的发展，很容易陷入一个“残贫交加”的恶性循环。

（3）残疾人社会保障制度的设计仍显粗糙，不能够体现“以需为本”的保障和服务理念。我国面向残疾人提供的保险形式主要有社会养老保险和医疗保险，残疾人专项保险有工伤保险。相较之下，工伤保险制度发展相对完善，在医疗待遇、工资待遇、伤残待遇、死亡待遇几个方面为残疾人提供了扶持，但将未曾工作的残疾人和因先天性疾病、遗传病、后天慢性病或意外伤害等其他原因致残的残疾人排除在外。很多保障服务提供和残疾人实际需求之间最大的矛盾在于残疾人的特殊困难被普遍化和平均化，现有针对残疾人的社会保障和服务体系缺乏有针对性的内容和措施的设计，缺乏专业人员的配备。

（4）残疾人电子信息登记系统建设尚不完善，难以有效的服务于社会保障的实施。目前中国残疾人电子信息登记系统建设并不完善。残疾人口基础数据库可以被视作残疾人群体电子信息登记的平台，所有数据库中的成年残疾人都持有残疾人证，但目前持有二代残疾人证的比例约为30%。残疾人人口基础数据库这一电子信息登记系统正在面向全体残疾人逐步推广，但在利用电子信息系统进行数据收集的过程中存在不少问题和挑战：一是部门分管的电子信息登记系统存在交叉和分割，涉残各个部门在为残疾人提供保障和服务的过程中，都是根据本部门的职能和需要各自开展信息系统的建设进行数据采集，部门之间的合作和共享缺少统筹规划。二是信息统计员的培训和技术滞后。开展残疾统计的调查员多半是基层社区和村级干部，其中多半学历不高，对于许多指标和问题的理解本身就可能有偏差。三是农村和偏远地区的残疾人电子信息采集服务可及性差。残疾人电子信息采集服务可及性也看作方便性，包括可供操作的硬件设施，有效的电子信息采集系统，还包括地理位置上的接近，心理上的认可程度，以及经济上的可负担性等。由于农村和较为偏远的地区，基层电子信息采集服务硬件配备缺失，造成残疾人证办理手续时间较长，由此产生的医学鉴定和材料准备费用、交通费用、家人陪同损失的时间和收入成为电子信息采集服务可及性不高的原因。

3 加强残疾人社会保障的政策思路

社会保障的目的在于使人们获得较高的生活质量、接受良好的教育、享受安全及时的卫生保健服务、按需利用文化资源、自由进入劳务市场，当然对于本身已处于弱势条件的残疾人，社会保障还有通过收入的再分配使其获得救助和补偿的功能。对于在中国这个人口老龄化程度不断加深，残疾人口逼近一亿的国家来说，建立一个完善的社会保障制度和服务体系挑战重重。本文借鉴前述国际经验对我国残疾人社会保障制度的建设提出以下建议。

3.1 转变保障理念重新审视残疾人社会保障建立的各项目标

理念的更新与目标的科学合理设定要远远优于制度本身的设计，因此我国应尽快建立一套以培养残疾人自理和参与社会能力为目标的社会保障和服务体系，将为残疾人“创造机会”视作社会保障的核心目标，将帮助残疾人彻底摆脱贫困作为社会保障的阶段目标，将保障残疾人的基本生存权和自我发展权作为社会保障制度建设的长期目标。中央和地方在制定目标的过程中应切实注意两个关键。第一，残疾人社会保障制度的建立，是要在本质上解决残疾人社会保障水平低、社会保障制度不完善、残疾人需求不能得到满足的问题；第二，建立和完善残疾人社会保障制度，需要与我国或当地现阶段社会经济发展水平相适应。

3.2 将信息化平台建设和管理作为社会保障的执行基础

电子信息化平台建设对于残疾人社会保障工作具有重要的推进作用。首先，完善的电子信息能够为政策制定者提供更为全面的信息，为政策建议提供明确的方向和指导，能够增加财政预算的准确性，保证残疾人相关政策的资金供给和实施。其次，残疾人事业有其特殊性，其中，残疾补贴及扶助政策的实施需要民政部、残联、卫生部及教育部等多部门合作完成。残疾人电子信息系统能够大幅提升各部门信息交换的准确性和及时性，为各部门合作搭建良好的信息平台。因此，可以借鉴美国社会保障号的管理方式为每一位残疾人建立电子档案，已经诊断为残疾人的需主动向有关部门进行档案登记及更新个人信息，内容应当详细提供其残疾类别、社会经济特征、家庭社会经济特征等内容，电子化档案的收集、保管、分析都应当有专门的机构负责，信息登记完成后每一位残疾人将获得一个印有社会保障号的残疾人证，这个号码将作为残疾人申请保障金或保障性服务的唯一标识，也是保障残疾人及其家庭利益和公共福利的重要依据。在农村地区和经济欠发达地区，政府应从财政上给予大力支持，帮助这些地区完善残疾人个人和家庭信息档案的建立和更新。在信息数据库中建立诚信评价指标体系，对于“造假”骗领保障的行为应当同时对信息管理机构和个人进行问责。

3.3 建立多元化责任主体协作管理机制，并实行“按需保障”为社会保障制度建设寻找突破口

我国残疾人的生理和社会经济特征的异质性较强，因此，要求公共服务部门在每一项公共决策上都要考虑到残疾人的特殊需求，这样才能把保障残疾权利的理念贯穿于各个领域和各项工作中。对残疾人实行“按需保障”所产生的公共成本较高，单纯依靠国家政府的力量，难以建立和维持高保障水平，必然会造成政府负担过重的后果。我们可以借鉴发达国家成功实践的经验，结合我国的实际国情，首先，以残疾人的实际需求为调节杠杆，建立以政府为主导的多元化保障主体机制，积极引入民间慈善团体、民间非政府组织和私营机构，提高保障供给主体的竞争力，加强保障执行的社会监督，提升保障供给的效率；其次，尽早建立以保障残疾人权利为导向的部门协调机制，降低因政策冲突导致的保障低效；第三，政府在非政府组织和私营机构的服务提供过程中充当引导和监督的责任，避免出现政府的干预行为；最后，所有社会保障供给部门的工作人员，包括政府官员都应当接受有关残疾问题的培训，坚决避免在决策或服务提供过程中出现有辱残疾人人格和尊严的事情发生。只有真正建立多元化责任主体，才能充分利用全社会力量，为残疾人构建完备的社会保障和福利体系。

3.4 构建残疾人权益保障的法律体系保障残疾人获益的实际效果

2008年4月24日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修订了《残疾人保障法》，使其成为维护残疾人权益最有力的武器。但相对于立法的与时俱进，很多地方还缺乏与之相应的实施办法， 保障法作为法律的权威性和有效性尚未充分显示出来。我们首先要看到我国在残疾人立法和发达国家之间的差距，如无障碍设施，在公共盲道建设与法律保障等方面差强人意，而北欧国家立法已经涉及残疾人家庭中浴室、卧室内的无障碍设施。因此需要，一是进一步增强法规政策的有效性、权威性，减少残疾人保障的随机性和不稳定性；二是立法需考虑多元化责任主体问责，建立完善的残疾人执法机制，保障残疾人在权益受到侵犯时能得到专业有效的援助；三是明确界定一般法律法规与残疾人专门法之间的关系，保证残疾人专门法的效力高于一般法。

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Needs-based Social Security for Persons with Disabilities: International Experience and Application in China

ZHANG Lei

【Abstract】The article reviewed the successful experience of the concept, means, main subjects of responsibility, execution and legal protectionof social security for persons with disabilities (PWDs) in developed countries, and explored the idea, plight, challenges and institutional dilemmas of China's current social security system for PWDs.It made the preliminary design of policies for China’s social security building for PWDs by applying the successful experience learned from developed countries: to re-examine the goals of social security for PWDs by changing the ideas; design of policies for China’s social security building for PWDs by applying the successful experience learned from developed countries: to re-examine the goals ofsocial security for PWDs bychangingtheideas;to make the construction and management of information technology platform as the basement of social security execution; to find a breakthrough for the development of current social security system by establishing a multiple-subject of responsibility cooperative management mechanism and implementingthe principleof "demand-basedsecurity"; and to guarantee the actual effects gained from social security by buildingthe legislation system on the protection of PWDs’equity.

【Key words】Persons with disabilities; Social security; International experience; Application in China

作者简介：张蕾 副教授；研究方向：健康管理与政策分析、弱势人群服务与保障

*基金项目：北京市“青年英才计划”中国残疾老年人贫困现状及贫困风险研究(YETP0041)；中国分区域残疾人口需求与服务利用研究（09CRK007）

[中图分类号]C913.69

[文献标识码]A

[文章编号]2095-0810(2016)21-0016-07