“老养残”家庭现状及思考*——以上海市为例

■上海市残疾人就业服务中心 华东师范大学社会发展学院

引言

第二次全国残疾人的抽样调查结果显示，截至2006年4月1日零时，上海市各类残疾人共计94.2万人，占全市常住总人口的5.29%[1]。根据2012年上海市民政局和上海市残疾人联合会组织的入户调查，全市“老养残”家庭抚养的残疾人共有4857人。残疾人的性别分布为：男性3247人，女性1610人；户籍为农业户籍1388人，非农业户籍3469人；年龄分布为16～59周岁4164人，60周岁及以上693人。这些家庭中近半数是单亲家庭。在经济高速发展、社会快速转型的大背景之下，上海市“老养残”家庭的数量、结构及其享受政策的状况也发生着不同程度的变化。为了准确地把握这一变化趋势，上海市于2012年4～6月开展了“老养残”家庭的抽样调查。本文依据此次调查结果撰写而成，以期为掌握上海市“老养残”家庭的状况及相关政策法规的出台提供参考与依据。

本次调查的“老养残”家庭，主要是指由年龄在60周岁及以上的老年人抚养家中生活不能自理、日常生活需依赖他人照顾的残疾人的家庭。为保证样本的有效性，本次调查依据上海市各区县“老养残”家庭的总数据来确定其抽样调查的比例和样本量，调查范围涉及黄浦区、闵行区、长宁区、普陀区、杨浦区、闸北区、浦东新区、虹口、徐汇区和崇明县等10个区县。调查使用的问卷为课题组自行研制，调查项目共有20项，内容包括法定抚养人与被抚养残疾人的基本情况等，重点调查“老养残”家庭的经济状况、生活状况、社会保障与服务情况及其他主要需求。课题组在调查中一共发放了调查问卷230份，其中回收有效问卷212份，问卷回收的有效率为92%。

1 家庭的基本状况及特征

1.1 家庭的基本状况

1.1.1 家庭结构。在接受调查的212个“老养残”家庭中，一老养一残的家庭和两老养一残的家庭最多，所占比例分别为49.5%和46.2%，其余类型都很少（见表1）。

表1 “老养残”家庭的基本结构（单位：个）

1.1.2 教育程度。在212个被调查的“老养残”家庭中，被抚养残疾人总数为220人，16周岁以上小学及以下学历的有119人，占被调查对象的54.2%；60人为初中或中职学历，占27.3%；29人为高中或高职学历，占13.1%；大专和本科及以上各有10人和2人，各占4.5%和0.9%。这一状况反映出被抚养残疾人文化程度整体偏低的特点。

1.1.3 住房来源。在“老养残”家庭的住房来源状况方面，调查结果显示有40.6%的家庭住房属公共租赁，近1/3的家庭是自有商品房，而市场租赁房和经济适用房的比例较低。这一结果表明，上海市“老养残”家庭主要以公共租赁房、自有住房作为主要住房来源，而租赁住房在一定程度上会加重“老养残”家庭的生活负担。

1.1.4 残疾类别及等级。①被抚养残疾人的残疾类别。本次调查发现，被抚养的残疾人残疾类别涉及智力残疾、精神残疾、肢体残疾、视力残疾、听力残疾和言语残疾等六大类，其中智力残疾所占比例最高，为50.5%，而精神残疾和肢体残疾也较多，比例分别为24.5%和16.4%。另外，还有部分残疾人属于多重残疾。通过与上海市各类残疾人类型的比较[2]，调查发现，上海市“老养残”家庭中残疾人具有以智力与精神残疾为主的特点，其比例明显高于上海市智力残疾和精神残疾人所占残疾人总数的比例。②被抚养残疾人的残疾等级。按照世界卫生组织提供的《社会功能筛选表》及全国第二次残疾人抽样调查所列出的残疾人分级标准，从重到轻分为四个等级。本次调查发现，“老养残”家庭中被抚养残疾人残疾等级主要集中在一、二级，其中一级残疾人所占比例为47.7%，二级残疾为45%。

1.2 家庭主要特征

1.2.1 经济特征。整体经济状况低下，城乡收入的二元结构明显，消费支出主要集中在日常生活和医疗康复领域。

①家庭收入状况。课题组将家庭年人均收入分为4319元及以下、4320～6060元、6061～15360元、15361～51972元、51972元以上等五个选项。这种划分变量界限的依据在于：4320元是2011年上海市农村最低生活标准（即每人每月360元）；6060元是2011年上海市城镇最低生活保障标准（即每人每月505元）；15360元是2011年上海市最低工资标准（即月最低工资为1280元）；51972元是2011年上海市职工平均工资（即月平均工资为4331元）。这种收入标准划分的目的是为了进行比较分析，以便更准确地了解被调查对象的比较收入状况。根据调查结果显示，上海市城镇“老养残”家庭年人均收入达不到15360元的最低工资水平，有64.4%家庭人均年收入整体上偏低。如果与2011年上海市城镇居民家庭年人均可支配收入36230元相比，城镇“老养残”家庭年人均收入远远低于一般的城镇居民家庭年人均收入。而农村“老养残”家庭的年人均收入有87.5%的家庭达不到最低工资标准。与城镇相比，农村“老养残”家庭的年人均收入明显要低，年人均收入在15360元以内的“老养残”家庭要比城镇高出23.1%。

②家庭收入的主要来源。调查显示，126个城镇家庭主要靠个人工作收入（退休金)，占48.5%；84个城镇家庭主要靠政府提供经济补助，占32.3%，这二者成为城镇“老养残”家庭的主要收入来源。相比较而言，农村“老养残”家庭收入来源则主要是政府提供的经济救助，占了54.5%，远远高于其他的收入来源。可见，无论是农村还是城镇，政府对“老养残”家庭提供的救助成了他们的重要收入来源。

③家庭的支出状况。目前，“老养残”家庭的最大支出主要在“日常生活开支”和“医疗康复”两个方面，其中161个家庭主要用于日常生活开支，占被调查对象的60.8%，排在家庭消费支出的第一位；92个家庭用于医疗康复，占34.7%，排在家庭消费支出的第二位（见表2）。

上海市统计局曾于2012年初发布2011年上海市消费调查问卷，1278份调查问卷中表示，食品消费支出比例为88.9%；其次衣着的比例为69.5%；医疗保健消费支出的比例为66.9%。与此相比，虽然在食品和医疗保健上“老养残”与一般市民无多大差别，但是在衣着、教育文化、娱乐服务等方面的消费就相差甚远，尤其是教育方面，“老养残”家庭只有0.8%。因此，对于大多数“老养残”家庭来说，家庭低收入状况和日常生活高支出的收支结构，导致许多“老养残”家庭成为“支出性贫困”家庭。

表2 “老养残”家庭主要消费支出情况（单位：人次）

1.2.2 社会保障政策特征。“普惠”保障与“特惠”保障政策相协调，需求导向与分类施保基本相匹配，但保障程度还有待提高。

在享受“低保”待遇方面，调查结果显示，有46个家庭已经享受了家庭“低保”待遇，占被调查家庭的21.2%。访谈过程中发现，虽然大部分的“老养残”家庭目前还没有纳入到“低保”范围，但相当一部分的家庭是处于“低保”的边缘地带。此外，在调查“老养残”家庭中“老”与“残”的社会保障状况发现，法定抚养人享受城镇职工社会基本保险有100人，占31.40%；享受城镇居民养老保险有96人，占30.0%；享受城镇居民医疗保险有79人，占24.8%。可见，基础性的社会保障已经基本达到覆盖。

对残疾人社会保障方面的情况调查表明，157人享受重残人员生活补助，61人享受城镇居民医疗保险，46人享受城镇重残人员养老补助。可以看出，残疾人的社保状况主要以重残人员生活补助为主，这也与“老养残”家庭中残疾人等级偏重有相当大的关系。

调查还发现，“老养残”家庭在其他社会保障方面也均有涉及，残疾人需求较健全人更多、更广，也更为特殊、更为复杂。根据调查，“老养残”家庭的社会保障基本达到了能与各类保障政策的结合与协调，无论是抚养人还是被抚养人均能较好的参与。

1.2.3 家庭需求特征。希望得到的社会服务与实际需求之间还存在一定的差距，家庭成员（老人）成为残疾人的主要依靠。

对被抚养残疾人主要照顾者的调查发现，在被调查的家庭中有132个家庭选择由家庭成员（老人）照顾残疾人，占62.3%；34个家庭选择残疾人自理，占16%；31个家庭选择家政服务人员照顾，占14.5%；9个和6个家庭分别选择其他和社区及志愿者照料，各占4.2%和2.8%。由于家庭成员是残疾人主要的日常照顾者，“父母”成为了被抚养者的主要依靠对象。

作为一个特殊群体，“老养残”家庭的社会服务需要政府和社会各界予以特别关注。调查发现，有143个家庭选择了希望得到医疗康复服务，132的家庭选择了家政服务；59个家庭选择了社区托养服务；31个家庭选择了辅助器具提供服务；另外，还有24个家庭希望能够得到心理支持服务。可见，“医疗康复服务”和“家政服务”成为“老养残”家庭最希望得到的社会服务，其比例远远超过对其他社会服务的需求。

目前，政府对于“老养残”家庭采取的多半是“居家养残”的方式，这种服务形式得到了大多数家庭的认可与赞许，在访谈过程中也发现了“老养残”家庭对于此类服务的肯定和期待。目前的服务形式主要是政府为每家提供钟点工，一周上门2～3次，进行几个小时的服务，而且大多数区县为“老养残”家庭提供的家政钟点工的服务是属于几家共用的，服务内容相对单一，服务时间相对较少，服务态度及服务质量与“老养残”家庭的需求还存在一定的差距，无法使他们真正满意。

同时，“老养残”家庭的内部关系也是此次调查的主要内容之一。抚养者与被抚养残疾人之间浓厚的情感是调查中比较深刻的感受。调查结果显示，有109个家庭表示“不愿意将残疾人送进机构托养”，占51.50%；表示目前还“说不清”的有51个家庭，占24.0%；27个家庭表示“如果家庭经济允许愿意机构托养”，占12.7%；25个家庭表示“如果有合适机构愿意托养”，占11.8%。访谈得知，许多抚养者认为被抚养者已经是自己生活的寄托，自己可以对他进行全方位的照顾，被抚养残疾人因为自身原因与外界的交流较少，如果送到机构托养，担心其照料水平还比不上在家照料，因此，大多数抚养人没有选择机构托养服务。

2 面临的问题及原因分析

2.1 社会救助水平停留于“托底”层面

由此次调查中可以看出，“老养残”家庭在享受“低保”、重残人员生活等方面的社会救助均有涉及。32.3%的城镇家庭和54.5%的农村家庭收入来源主要是靠政府提供的经济救助，而这些经济救助又多半停留在对他们日常生活的基本满足上。由于“老养残”家庭的收入在社会整体中处于较低的层次，现有的各类救助难以满足他们在日常生活和医疗康复等方面的基本需求，急需拓展“老养残”家庭社会救助的范围，提高其救助程度。

2.2 社会保险现有内容无法应对“老养残”家庭的特殊风险

本次调查显示，“老养残”家庭中无论是“老”还是“残”均参与了不同种类的社会保险，基础性的社会保险已经基本覆盖。“老养残”家庭的社会保险问题主要集中在以下两个方面：一是普惠型的养老保险无法规避“老养残”家庭的双重养老风险。对“老养残”家庭来说，抚养人随着年纪增大，很难依靠残疾子女，这将直接带给他们养老风险。对于被抚养人来说，随着抚养人的年长或去世，他们的养老问题更是无处可依。就现有的普惠型养老保险来说，无法使这类特殊家庭的成员规避养老风险。二是普惠型的医疗保险难以满足“老养残”家庭的特殊健康需求。“老养残”家庭的特殊家庭结构决定了家庭所存在的双重健康风险，残疾人和抚养人都需要得到医疗服务。而与双重健康风险同时存在的是“老养残”家庭因为缺乏足够的劳动力成员，加上经济资源又紧缺，家庭自身的抗风险能力和可持续发展能力比较低下。

2.3 社会福利范围狭窄、形式单一

随着一系列政策的普及，当前社会福利事业已经取得了突破性的发展，使得“老养残”家庭的生活质量普遍得到提高。但目前的服务范围和内容上来说还相对狭窄，无法充分满足“老养残”家庭这个特殊群体的需求。存在的主要问题一是康复机制有待完善。目前的康复机制主要集中在残疾人身上，服务形式较为单一、覆盖范围小，且对于有康复需求的抚养人没有满足。“老养残”家庭在残疾人托养机构的选择权上较窄、补助资金有限。二是个性化服务不足。“老养残”家庭普遍反映目前家政及社区照料服务在内容上过于单一，无法满足他们多元化的需求。

2.4 针对性公共服务体系尚未形成

良好的公共服务是提高“老养残”家庭生活质量的重要保障。现有的针对于“老养残”家庭的公共服务体系还没有普遍建立起来。在“老养残”家庭的社会支持体系中，血缘和亲缘关系所提供的个体支持成为残疾人社会支持系统中的主要依靠力量，而政府的支持主要停留在经济救助层面，社会组织的支持力量还相对较弱，尤其是专业化的社会工作服务和社会支持网络还相当缺乏。由于“老养残”家庭掌握的社会资源很少，获取财富的机会远远小于健全人家庭，其经济能力往往非常有限，抵御风险的能力脆弱。而且他们缺乏社会组织的支持，家庭支持系统实力较弱，再加上公共服务体系不健全，“老养残”家庭沦为社会的底层、生活水平低下也就不足为奇了。

3 提升社会保障水平的对策建议

3.1 加大救助力度

3.1.1 加大“老养残”家庭的生活救助力度。“老养残”家庭具有生活成本较高、受外界影响大的特殊性，政府可以考虑对符合“低保”条件的生活较为困难的“老养残”家庭提高“低保”补贴标准，其标准可按国际上通行的“低保”标准进行补差[3]。建议设立专项“老养残”家庭生活补助金，有关部门可以按照一老养一残的家庭每月每户补助100元、二（多）老养一（多）残每月每户补助200元等标准实行补助。

3.1.2 提高“老养残”家庭医疗补贴限额。目前城镇重残人员每年门诊的医疗补贴额度最高为500元，农村为200元，在一定程度上减轻了“老养残”家庭重残人员看病贵的困难。但一般而言，“老养残”家庭所需的医疗或者康复费用支出较一般家庭更大，因此建议对城镇及农村“老养残”家庭多增加300元的医疗救助金补贴，并把城镇“老养残”家庭重残医保人员的门诊大病及住院医疗的帮困上限由每人每年的3000元提高到每人每年4000元。对已参加农村合作医疗的农村“老养残”特殊困难家庭，其残疾家庭成员在发生大病、重病时也可进一步提高医疗救助标准。

3.2 拓展保险内容及范围

3.2.1 重点关注“老养残”家庭的养老问题。为“老养残”家庭失业的残疾人参加居民养老保险和居民医疗保险给予补贴，减轻他们生活负担。针对“老养残”家庭中如果抚养人逝世会导致残疾人无法照料的情况，应尽快出台对残疾人的日常照料或者其住房与财产托管问题的相关法规，建议可以由政府有关部门或者有信誉的公益性社会组织参与管理，以支撑“老养残”家庭中残疾人的未来生活。

3.2.2 扩大医疗保险覆盖范围。当前“老养残”家庭看病可报销的医院均为定点医院，建议进一步扩大指定医院的覆盖面，最终旨在打通各医院在医疗费报销上的障碍。鉴于“老养残”家庭中抚养人年纪已大、身体健康状况普遍不佳的状况，建议扩大抚养人的医保支付范围，包括扩大对药物及医疗辅助器械的使用范围。

3.3 提升社会福利水平

3.3.1 推动“老养残”家庭残疾人康复机制的完善。鼓励开展类似“送康复服务上门”方面的项目，定期为“老养残”家庭中的抚养人及残疾人做身体检查，增加服务的次数，扩大体检的范围。根据残疾人的需求及社区卫生机构的职能、条件，为有关“老养残”家庭中的残疾人提供相应的社区康复服务，制定训练计划，指导在社区和家庭开展运动功能、生活自理能力和社会适应能力等方面的康复训练，做好训练记录，进行效果评估，并将残疾预防与康复知识的普及纳入居民健康教育，举办培训班、发放普及读物、开展康复咨询和指导。

3.3.2 扩大托养机构的覆盖面，对确实有需要进行托养的“老养残”家庭进行托养补贴。为“老养残” 家庭在残疾人托养机构选择上扩大范围，增加定点机构数量，提高每季度补贴限额。建立残疾人托养服务信息库，实现残疾人托养服务政策信息、服务信息、需求信息等资源共享，为日间照料、居家托养服务提供信息支持。保障民办残疾人托养服务机构在政策知情权和信息、数据等公共资源共享方面与公办残疾人托养服务机构享受同等权益。逐步建立残疾人托养服务评价体系，各地残联等有关部门定期组织开展考核评估，促进残疾人托养服务质量的提高，让“老养残”家庭托养残疾人更为周到与方便。

3.3.3 积极拓宽“老养残”家庭中残疾人就业渠道，促进残疾人多渠道就业。将用人单位信息传递给残疾人，为“老养残”家庭的中轻度残疾人创造就业的良好空间。加强“老养残”家庭中残疾人的素质培训，提高他们的就业能力。如开展盲人按摩、电脑技术以及雕刻等培训班，使残疾人有一技之长，以更好地实现就业或自主创业。政府对自主创业的“老养残”家庭提供优惠政策，给予一定的创业补贴，并加强与相关部门的合作，除安排长期低息贷款用于创业外，在税收方面应给予更加优惠的政策。

3.3.4 满足个性化需求，促进“老养残”家庭福利服务的多元化发展。针对每个家庭服务需求的不同，建议开展分类服务，例如，对视力残疾的家庭实行接送上下班服务，对肢体残疾的家庭实行代替购物项目等，以个性化的服务来满足“老养残”家庭的需求，让服务做得更贴心、更到位。无障碍改造结合“老养残”家庭特点进行相应改造，如地面平整及坡化、低位灶台（盲人家庭灶台有煤气泄漏报警装置）、扶手或抓杆（洗手池扶手、坐便器扶手、淋浴扶手）等。

3.4 其他方面

3.4.1 关注“老养残”家庭的心理健康，提供专业咨询服务。“老养残”家庭中的残疾人除了身体处于劣势，心理上受到的压力更大于健全人，同时抚养人由于长期照顾残疾人，也存在心理及生理上的问题以及生活上的种种困难与困惑，迫切需要得到专业人士的帮助，以疏导情绪、修复创伤。为方便“老养残”家庭开展心理咨询，建议残联及相关部门在全市各个社区着手设立专门的心理服务站点开展专业心理咨询服务；还可以组织残疾人通过专业学习和培训来从事残疾人群体的心理咨询工作，使得这类服务更具有针对性。

3.4.2 构建社区援助网络，为“老养残”家庭的照顾者提供“喘息服务”。对残疾人的长期照顾是非常艰巨的任务，照顾者需要耗费大量的时间和精力。“老养残”家庭的老年人都非常疲惫，对这些老年的照顾和服务也需要加强。可引进专业机构，在适当的照顾阶段，由志愿者协助上门照顾残疾人，或者将残疾人短期寄养在专业机构进行照顾。让承担照顾的老人得以休整，关注自己的身体，办理自己的事情。

3.4.3 实现社工与义工的联动，使“老养残”家庭的社区服务更加专业化。在助残队伍中引入社工，开展包括心理咨询与辅导、训练和康复服务等专业活动。在老年人和残疾人社区服务中除了需要职业社工外，还需要大量的义工来参与，如经常到社区参与策划和筹办康乐活动，陪同老年人或残疾人散步，为残疾人就业和相关问题提供咨询和帮助。当前，急需建立一套“老养残”家庭社区服务的社工与义工联动机制，以充分发挥社工与义工服务社会的功能，为这些家庭提高个性化而高效的服务。

[1]关于2006年第二次全国残疾人抽样调查上海市调查主要结果的通报.上海市人民政府门户网站,2006.12.12,http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/userobject26ai9414.html.

[2]上海市第二次全国残疾人抽样调查办公室.第二次全国残疾人抽样调查资料,上海卷.北京：中国统计出版社,2007:65-72.

[3]根据上海市民政局、上海市财政局关于调整本市城乡居民最低生活保障标准的通知（沪民救发〔2012〕27号）.