我国残疾人康复组织体系研究

■曹跃进 陈森斌

引言

中国新时期残疾人事业从1984年邓朴方主席创建中国残疾人福利基金会起已经走过了30年，取得了巨大的成就，形成党委领导、政府负责、社会参与、残疾人组织充分发挥作用的残疾人事业领导体制和工作机制，初步建立起残疾人社会保障体系和服务体系框架，全社会扶残助残的氛围更加浓厚，残疾人生存发展状况显著改善，平等参与条件更加充分，生活水平明显提高[1]。取得这样成就与中国特色的残疾人组织建设密不可分，本文重点讨论我国残疾人康复组织及残疾人组织体系的构建与发展，以期推进相关工作的研究与开展。

1 残疾人康复组织的现状

1.1 残疾人康复行政组织

即通过制定和执行残疾人康复相关政策、法规等手段推动残疾人康复工作发展的相关政府组织或部门。这一行政组织上至国务院残疾人工作委员会、各相关部委司局组成的“全国残疾人康复工作办公室”，下至最基层的社区残疾人协会，包括中国残疾人联合会及各级残联的康复部门。受国务院委托，中国残联承担着管理残疾人康复等相关事务的责任。而各级康复部（处、科）正是残联系统中负责残疾人康复工作的组织部门。

1.2 残疾人康复服务组织

主要由国家、省、市等各级残疾人康复服务（指导）中心，县级残疾人康复中心，乡（镇、街道）残疾人康复站，村（社区）残疾人康复室等组成，此外，卫生系统的医院和教育系统的特殊教育学校等机构也是重要的残疾人康复组织。

1.2.1 国家级残疾人康复服务组织。主要有中国康复研究中心、中国聋儿康复研究中心、中国残疾人辅助器具中心。这三个机构都是由国家成立的残疾人康复机构，是中国残联的直属事业单位，拥有全国一流的专业技术服务力量，承担聋儿语训和智残儿童、脑瘫儿童、成人肢体残疾康复训练、教育以及指导残疾人、残疾人康复工作者等业务培训，并负责全国残疾人康复工作中肢体残疾康复、听力残疾康复、言语残疾康复及辅助器具供应和装配的技术指导工作。

1.2.2 卫生系统的康复服务组织。主要是指各级卫生服务机构。康复是卫生三位一体（疾病预防、医疗、康复）工作中的重要一环，由于卫生系统拥有专业技术力量，能够为残疾人提供直接的康复服务。此外，国家级、省级、市级卫生服务机构的专家也组成相应的残疾人康复技术指导组，承担对不同层次与地区残疾人康复业务技术的研究、技术指导、讲课培训，并负责对康复对象的训练评估、检查工作。

1.2.3 乡（镇、街道）残疾人康复站和村（社区）残疾人康复室。由于我国的行政体制，广大的基层乡镇和社区的残疾人康复组织与机构直接面对残疾人提供服务，他们主要负责在本区域内掌握残疾人康复需求服务，提供最直接的康复服务。此外，也担负家庭康复训练指导，培训村（社区）残疾人康复工作者、助残志愿者、残疾人以及残疾人亲友的康复业务技术和康复知识培训等工作。比如广东省已经建立的街道职康中心、社区康园工疗站等机构。

1.2.4 其他残疾人康复组织和机构。主要包括教育系统的特殊教育学校，主要承担盲聋学生教育康复工作；以及民政系统的精神福利机构、养老院、托老所等综合性社会福利机构，也承担着一部分残疾人教育康复、职业康复的职能。此外，近几年民办残疾人康复机构和残疾人用品生产企业如雨后春笋般发展，也成为为残疾人提供康复服务的重要组织力量。

1.3 第三方组织

第三方组织即非政府组织（NGO）或称社会组织，按照性质的不同，主要可分为与残疾人康复相关的康复协会、康复医学会、各类基金会等。

最后，提高利用新媒体传递信息的能力，要对其大学生使用新媒体的现状进行分析，有效的与学生进行沟通，更好的引导学生、管理学生、关注学生。高校辅导员学会合理使用网络语言以及网络表情，注意自身的形象，运用新媒体平台做好大学生的日常管理工作。

1.3.1 中国残疾人康复协会。成立于1986年3月，是中国残联领导下广泛团结与残疾人全面康复有关的各学科、专业的专家和专业人员的群众性学术团体。其宗旨是团结广大康复工作者，坚持全面康复的观点，推动康复学术研究，探索具有中国特色的康复工作，促进康复工作的发展，全心全意为残疾人服务。其工作任务是开展康复学术活动、进行各类康复专业人才的培训、提供技术咨询服务、组织编写康复培训教材和科普读物、推广新的康复理论和技术、进行学术交流等[3]。现下设17个专业委员会，出版3种学术杂志，经常性地开展学术活动，为非营利性社会组织。

1.3.2 中国康复医学会。成立于1983年4月，由卫生部和中国科协主管，宗旨是促进康复医学事业的发展、康复医疗技术的普及推广以及专业人才的成长，主要会员是专业康复机构、高等院校、科研院所的医疗康复工作者[4]，其作用更多集中于残疾人医疗康复方面的学术研究。

1.3.3 各类基金会。主要是募集资金开展残疾人康复项目等活动的公益组织。其中，最著名的当属成立于1984年3月的中国残疾人福利基金会，宗旨是弘扬人道、奉献爱心、全心全意为残疾人服务。自成立以来，高举人道主义旗帜，大力倡导扶残助困的良好社会风尚，积极筹集资金，实施公益助残项目，努力改善残疾人康复状况，培育了“集善嘉年华”、“启明行动”等较有社会影响力的公益项目[5]。此外，李嘉诚旗下的“长江新里程基金会”，李连杰主办的“壹基金”等一批公益基金会也享有较高的社会知名度。

1.4 国际性残疾人康复组织驻华机构

随着国际残疾人运动的兴起，世界性的残疾人康复组织应运而生，许多国际性残疾人组织在中国设有代表处，在中国开展了许多残疾人康复项目。康复国际、国际狮子会、国际助残（简称HI）、克里斯朵夫国际防盲协会、嘉道理基金会等世界性的残疾人公益组织，也经常与中国残疾人康复组织一起，开展白内障康复、社区康复、盲人定向行走等残疾人康复方面的合作，取得了良好的社会效益。

2 残疾人康复组织体系的发展

残疾人康复组织体系就是指在一定区域内，根据残疾人的康复需求，通过规划、立法等形式，以促进残疾人康复和社会融合为目的的各种不同组织群构成的系统。残疾人康复组织体系是残疾人康复工作的主体结构框架，一切残疾人康复工作都是通过残疾人康复组织体系实施的。因此，了解我国现行残疾人康复组织体系，不断完善、推动其变革发展，对促进残疾人康复工作的发展具有重要的理论和实践意义。

残疾人康复不仅是医学问题，更是复杂的社会问题，除医疗康复之外，还需要使用包括心理康复、教育康复、职业康复、社会康复等手段来实现，以便使残疾人在身体、精神、社会活动和教育就业等方面的能力得到最大限度的发挥，从而最大限度地实现回归社会。

残疾人康复的覆盖范围广、涉及领域多，因此，残疾人康复组织体系并不单指各类残疾人医疗康复机构，更包括诸如教育、民政等系统的残疾人康复机构和组织，是区域内各种残疾人康复组织构成的集合。

2.1 残疾人康复组织体系的起源——“三康办”

改革开放之初，百废待兴。在邓朴方主席的带领下，中国康复研究中心、中国残疾人福利基金会、中国残疾人联合会先后成立，开创了中国残疾人康复事业的先河。当时，我国因白内障致盲的有480多万人；有小儿麻痹后遗症患者124万；每年新生的聋儿有2～4万、学龄前的大概有20多万人，迫切需要得到语言训练等抢救性康复[6]。残疾人的康复需求非常迫切，但是由于经济和社会发展等因素制约，政府部门一时又顾不过来，于是，中国残疾人联合会从残疾人康复需求的实际出发，以上述三项康复为首要任务，通过大力争取，在国务院的支持下制定了《中国残疾人事业五年工作纲要》和《三项康复实施方案》，并于1988年8月召开了第一次“全国残疾人三项康复工作会议”，开始在全国实施相关工作。

残疾人康复工作涉及社会发展的许多方面，涉及众多政府部门。在中国的行政体制下，各政府部门分管的工作领域中，人、财、物等资源相对分割。成立之初的中国残联力量还十分薄弱，要完成预定的残疾人康复工作存在困难，为了更好地完成国务院批准的《中国残疾人事业五年工作纲要》提出的三项康复任务，1989年1月19日，由“联合国残疾人十年”中国组织委员会牵头，由民政部、卫生部、国家教委、总后勤部、中国社会福利有奖募捐委员会和中国残联组成了“全国残疾人三项康复工作协调小组”，负责协调处理三项康复工作中有关方针、政策、实施方案及重大问题，下设“全国残疾人三项康复工作办公室”，成员是协调小组的相关司局，负责处理日常工作。“全国残疾人三项康复工作办公室”的成立，标志着我国残疾人康复行政组织体系正式建立。

2.2 残疾人康复组织体系的演变——全国残疾人康复办公室

随着残疾人康复事业的发展和社会的进步，残疾人事业逐步被纳入政府发展规划。残疾人康复工作的工作领域不断扩展、变化。从最初的三项康复“起家”，“八五”期间，除继续开展“三项康复”工作外，残疾人康复的工作领域已拓展到低视力康复、精神病防治康复、智力残疾康复、社区康复和残疾人用品用具供应服务等方面。“十五”期间，增加了麻风畸残康复和特需人群补碘宣传等工作。“十二五”期间，增加了儿童残疾预防和残疾人康复人才建设等工作。

1992年3月26日，“全国残疾人三项康复工作办公室”更名为“全国残疾人康复工作办公室”，组成单位扩展为中国残联、民政部、卫生部、国家教委、国家计委、财政部、解放军总后勤部、全国妇联、中国社会福利有奖募捐委员会等部门相关司局。“全国残疾人康复工作办公室”吸纳各有关部门共同制定、贯彻、落实残疾人康复各发展纲要和规划，通过建立综合协调机制，组织成体系的康复服务，以达到让残疾人更有效地康复和回归社会的目的。

目前，“全国残疾人康复工作办公室” （以下称“全康办”）作为国务院残疾人工作委员会下设的服务全国残疾人康复工作的议事协调机构，已经包括了中国残联、国家发展和改革委员会、国家卫生和计划生育委员会、教育部、科技部、公安部、民政部、人力资源和社会保障部、财政部、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局、解放军总后勤部、全国妇联、中国红十字总会等14个部委的相关司局，各省（自治区、直辖市）、市（州、盟）、县（区、旗）也建立了各级的残疾人康复工作办公室（以下称“康复办”），形成了自上而下、覆盖全国而卓有成效、富有“中国特色”的残疾人康复行政组织体系。

2.3 残疾人康复组织体系的组织构架

我国的残疾人康复组织体系，由组织管理网、技术指导网和服务网组成，充分体现了政府主导、部门配合、社会参与、共同推进的社会化工作机制。

2.3.1 组织管理网。由中国残联、卫生计生委、发改委、民政部、财政部等14个中央部委相关司局组成的全国残疾人康复工作办公室，负责组织实施全国康复工作，将残疾人康复工作纳入社区卫生服务、社区服务、初级卫生保健、特殊教育等部门业务发展规划，制定相应政策，编制实施办法，下达任务指标，组织考核验收，总结推广成熟的经验和作法。各省级政府成立本省残疾人康复工作办公室，指导本省残疾人康复工作。

各级政府将残疾人康复工作纳入当地经济社会发展规划，明确部门职责，实行目标管理。地方政府相关部门将残疾人康复工作纳入当地部门职责范围和业务范畴，加强沟通，密切合作，制定工作计划，分配任务指标，动员社会力量，协调实施并进行统计检查。

2.3.2 技术指导网。由各级残疾人康复协会、各专项康复技术指导组及其他有关社会技术资源组成全国残疾人康复技术指导组。制定技术标准，统编培训大纲和教材，培训技术骨干，深入指导、推广技术，参与检查、评估和验收。省、市、区、县也建立相应残疾人康复技术指导组，培训基层人员，普及康复知识，提供咨询服务，同时进行督导检查。

2.3.3 康复服务网。按照社会化原则，以各级各类残疾人康复专业机构为主体，依托各级各类的医疗卫生机构、社区服务机构、学校、幼儿园、福利企事业单位、工疗站、残疾人活动场所等现有机构和设施，以及各类社会组织和企业，形成了社会化残疾人康复服务网络。这个康复服务网络主要是根据残疾人不同康复需求，提供康复医疗、训练指导、心理疏导、知识普及、残疾人亲友培训、简易器具制作、辅助器具服务、康复转介服务等多种形式的康复服务。

由于残疾人康复是全面康复，包括医学康复、教育康复、职业康复和社会康复等。在我国目前各部门资源相对分割的体制之下，从残疾人全方位康复的角度出发，要实现全面康复，必须动员社会各个方面的力量。因此，残疾人康复行政组织体系几乎囊括了民生领域和社会发展领域的所有政府部门、社会组织和民间机构，组织体系中的人员包括行政管理人员、医务工作者、教育工作者、社区工作者等等，充分体现了残疾人康复组织体系社会化的重要特征。

3 存在问题与发展展望

3.1 存在问题与分析

我国现在的残疾人康复组织体系是在不断的变革中发展形成的，相比现阶段快速增长的需求存在着一些不足与局限性。一是全康办各部门协作不够。全康办及各级康复办作为残疾人康复行政组织的重要一环，在残工委领导分工协作，促进了残疾人康复工作的快速发展。但是，由于残工委只是一个协调机构，本身并无行政职能，全康办各部门之间无直接隶属关系，在涉及部门利益的问题上，如果各部门的协作不够，往往可能造成各自为政的情况，会制约残疾人康复工作的发展。二是公办残疾人康复服务组织积极性调动不够，公办机构和民办机构脱节。现阶段民办残疾人康复服务机构由于经费、技术力量和人才资源的匮乏，服务能力和水平亟待提升。公办残疾人康复服务机构承担着行业引领、技术指导等重要职责，但由于经费、体制等因素的制约，许多公办残疾人康复机构习惯于完成任务的工作方式，在调动内部积极性和提高市场竞争能力上做得还不够，制约了残疾人康复工作的创新发展。

3.2 新的形势和挑战

经过多年的变革和发展，我国残疾人康复组织体系已臻成熟。2013年底，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出：“推进社会事业改革创新”“创新社会治理体制”“使市场在资源配置中起决定性作用”“健全残疾人权益保障制度”。国务院先后发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）、《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、《关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发〔2013〕40号）。这些文件是新一届中央领导集体针对社会事业的改革和发展作出的重大战略部署，将带来大量的资金和政策支持，对于推进残疾人同步小康进程、加快残疾人康复工作，是难得的历史机遇和有力的政策保障，同时也对残疾人康复组织体系进一步的变革和创新提出新要求。

可以预见新形势对残疾人康复现有的组织体系，会带来一系列挑战。第一，有关政府部门强化职责加大对残疾人康复投入的力度，业务分工和职能格局将重组，部分残疾人康复的传统阵地面临被调整的可能。第二，健康服务业的发展将成为不可阻挡的潮流，“非禁即入”的原则将使社会资本大量、迅速涌入残疾人康复工作领域，残疾人康复现有的资源面临被分解、公办康复机构面临生存或可持续发展的考验。第三，人才流动将成为常态，面对资本的冲击，现有残疾人康复组织面临重组，一些优秀的人才可能流失，使本就脆弱的残疾人康复服务体系雪上加霜。第四，政府购买服务是大势所趋，残疾人康复行政管理组织如何做好“管理”职能，发挥市场机制的正能量、做到公平、公正、公开，成为新课题；残疾人康复服务组织如何履行“服务”职能、发挥自身优势、承接公共服务，成为未来残疾人康复事业可持续发展的关键。

3.3 关于发展的思考

随着政府的“放权”，“市场”的作用将逐渐放大，社会组织将迎来新的发展高潮。那么，现有残疾人康复组织应该如何应对未来的发展？

3.3.1 坚持残疾人康复组织的基本经验与社会化特点。残疾人康复组织体系30多年的发展，积累了一些重要的经验，主要包括:弘扬人道主义，秉持以人为本的理念，全心全意为残疾人服务的宗旨；建立政府主导、部门配合、协调运作的残疾人康复组织管理工作机制，将残疾人事业融入经济社会大局协调发展；广泛动员社会力量、挖掘社会资源广泛参与；坚持适应国情、讲求实效的发展模式。因此，必须坚持这些基本经验，坚持残疾人康复组织体系的社会化特点，将残疾人康复工作纳入政府改革和发展大局，加强部门协作，广泛动员社会力量，促进残疾人康复事业的可持续发展。

3.3.2 残疾人康复行政组织要注意“有进有退”。残疾人康复工作本身是关乎民生的事业，属于基本公共服务的范畴，这些属性决定了现有残疾人康复组织体系主体仍将长期存在。部门间的分工会有变化，作为残疾人康复行政组织，残联的工作也要与时俱进，特别是要厘清自身的职责和定位。因此，残疾人的康复工作，应当以残疾人的利益作为根本出发点，以纳入公共服务覆盖范围、建立长效机制为发展终极目标。残联组织对属于其他部门的事务要敢于“退而让之”，对其他政府部门一时顾及不到、残疾人又特别需要的事务，要敢于“进而担之”，勇于呼吁和担当，待工作机制逐步发展为成熟体系、建立长效机制后，自然也会因有为而有位。而全康办，则应该发挥更大的协调作用，统筹、规划好残疾人康复发展。

3.3.3 残疾人服务组织要“苦练内功”、顺势发展。残疾人康复是健康服务业中重要的组成部分，未来将有大量的社会资本投入到残疾人康复领域，开办残疾人康复服务机构。政府购买服务这一方式的推进，也将改变现有市场格局。面对资本的冲击，现有的残疾人康复机构特别是公办机构，必须做好充足准备。公办残疾人康复机构应该“苦练内功”，重在加强自身的人才队伍建设、提高康复服务质量，以更好地为残疾人提供康复服务。中央、省、市各级的公办残疾人康复机构，应该抓住有力时机顺势发展，积极做大做强，起到行业示范和资源中心作用，引领残疾人康复服务行业的整体发展。

3.3.4 民办残疾人康复服务组织要发挥更积极的作用。据了解，2013年北京市残联资助的社会组织有200多个，其中70%是以提供残疾人康复服务为主的。这一方面说明残疾人康复是相关社会组织的主要方向和优势，也说明即使是在首都，公办残疾人康复服务仍然难以满足需求，“市场”仍然紧俏。未来，随着国家投入的加大和政府改革的不断深化，一些限制民办残疾人康复服务组织发展的政策、制度将逐步调整，国家资本、社会资本将大量涌入残疾人康复市场，这将极大地促进民办残疾人康复服务组织的发展。因此，民办残疾人康复服务组织更应该抓紧自身建设，提高服务水平，争取在未来市场冲击下更好地生存和发展。

[1]张高丽在中国残疾人联合会第六次全国代表大会上的祝词,新 华 网，http://news.xinhuanet.com/politics/c_117409669.htm. 2013.9.17.

[2]全国残疾人康复工作办公室.残疾人康复咨询教材.华夏出版社,2008:10-11.

[3]郭建模,主编.残疾人工作基本知识读本.华夏出版社，2002:45-46.

[4]源自中国康复医学会主页.http://carm.org.cn/index.do#.

[5]源自中国残疾人福利基金会网站 http://www.cfdp.org/index/node_302864.htm.

[6]邓朴方.人道主义的呼唤（第一辑）.华夏出版社，2006：281-282.