构建辅助器具适配体系探讨

■董理权 吴小高

引言

辅助器具服务是残疾人补偿和改善功能、提高生存质量、增强社会参与能力最直接、最重要、最有效的手段之一，残疾人在康复、教育、就业和日常生活等方面都离不开辅助器具。联合国《残疾人权利公约》明确规定缔约国要“从事或促进研究和开发适合残疾人的新技术，并促进提供和使用这些新技术，包括信息和通信技术、助行器具、用品、辅助技术，优先考虑价格低廉的技术”，“向残疾人提供无障碍信息，介绍助行器具、用品和辅助技术，包括新技术，并介绍其他形式的协助、支助服务和设施”。 世界卫生组织发布的社区康复指南（健康部分）中指出：“对大多数残疾人来说，获得辅助器具是必要的，而且是任何发展战略的重要组成部分。没有辅助器具，残疾人绝无可能受到教育或得到工作，以致摆脱贫困”[1]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出了“构建辅助器具适配体系”的任务和目标，把辅助器具工作提到了国家战略任务目标的新高度。因此，加快构建辅助器具适配体系，保障残疾人日益增长的辅助器具服务需求具有重要的意义。本文就“构建辅助器具适配体系”进行探讨，分析了辅助器具适配体系的现状，并结合国内外相关工作的情况，就如何全面构建辅助器具适配体系提出了一些建议和意见，以期引起业内的讨论与交流，促进相关工作的开展。

1 概念诠释及要素分析

“自有残疾人，就有辅助器具”。运用辅助器具，帮助残疾人更好地参与社会活动，可以追溯到公元纪年以前，在我国新疆古墓中就发现了世界上现存最早的实用假肢，距今已有二千多年的历史。《残疾人辅助器具分类和术语》（GB/T 16432-2004）关于“辅助器具”的定义是：“残疾人使用的，特别生产的或一般有效的，防止、补偿、减轻、抵消残损、残疾或残障的任何产品、器械、设备或技术系统”[2]。关于辅助器具的概念其实一直是处于不断发展的状态，但其核心是围绕人的功能障碍解决相关的问题，它不仅仅是物件，也包括相应的技术。《辅助器具适配服务规范国家标准（报批稿）》关于辅助器具适配的概念是：“辅助器具适配是指在综合评估残疾人状况的基础上，为其选配合适的辅助器具，以最大限度地满足残疾人补偿功能、改善状况、提高生活质量的需求”。这里的“适配”强调的是运用辅助器具解决人的功能障碍相关问题的专业化行为和过程。构建辅助器具适配体系可以理解为帮助残疾人得到专业化的辅助器具服务，综合解决其功能障碍状况，由相关事物构建的全方位、多角度、深层次的一个体系。而构成这个体系的相关要素主要包括以下几个方面。

1.1 相关政策法规

在相关政策法规中，首先应该是保障残疾人获得基本辅助器具服务的政策法规。随着社会文明的进步，人权保障的新理念也越来越被国际社会所认同，发达国家和地区普遍建立相应的保障制度，切实保障残疾人辅助器具服务需求的满足。比如，美国的《辅助技术法》、日本的《护理保险法》和《躯体残疾人福利法》等都以法律的形式规定了残疾人获得基本辅助器具服务的意义、内容和途径等[3]。保障制度是包含多个层次和方面的，有社会福利、社会保险、社会救助；有长效机制，也有临时的保障措施。目前，我国的残疾人辅助器具服务保障制度建设刚刚起步，政府有关部门和社会也越来越关注和重视，不同层面、不同形式的辅助器具服务保障制度都在探索建设中。相关政策法规还包括鼓励和支持辅助器具研发、推进和规范产业发展、促进服务体系规范化建设等方面。

1.2 专业化辅助器具适配服务的机构

服务机构是直接为残疾人提供辅助器具服务的场所，是残疾人得到专业化辅助器具服务的保障，也是构建辅助器具适配体系的核心内容。辅助器具是具有防止、补偿、减轻、抵消残损、残疾或残障的技术产品。美国的《辅助技术法》中辅助技术包括辅助技术设备（辅助器具）和辅助技术服务两个方面[4]。每个残疾人的功能障碍、生活环境等方面的情况千差万别，需求也是各式各样，解决这些问题的办法就是辅助器具专业化服务，而专业化的辅助器具服务主要是由辅助器具服务机构来提供。只有建立了覆盖城乡的专业机构服务网络，建立了不同专业方向、不同专业水平的服务机构，辅助器具适配服务才会有具体的载体，残疾人的辅助器具适配需求才能落实。

1.3 专业人才队伍

辅助器具服务涉及多个学科，需要从业人员具备康复医学、工程设计、社会学、心理学等各类相关知识。发达国家和地区都建立了相应的专业体系，在高等院校设立了相应的专业。如加拿大安大略省《残疾人无障碍法》规定，从事辅助器具配置的人员必须经过专业培训并通过辅助器具工程师执业资格考核，国家有专门机构进行任职资格的培训、考核、评审和认证。台湾2012年7月新修订的《身心障碍者服务人员资格训练及管理办法》中也明确了辅助器具评估人员、辅助器具维修技术人员的资格训练及管理办法。除了适配服务专业人员外，还有研发、生产、管理等方面的专业人才。人才队伍体系的建设同样是构建辅助器具适配体系的重要内容之一，包括专业教育和人才培训等内容的人才培养、专业资格和专业水平考核认证，以及与之相适应的管理体系等。

1.4 其它方面

需要有与之相适应的研发体系、生产和流通体系，以及行业管理体系等，这些环节的内容分别都在残疾人辅助器具适配中发挥相应的作用。

2 现状与问题

2.1 发展现状

辅助器具的产生尽管可以追溯到公元以前，但真正的专业化、规模化发展还是到了第一次世界大战以后。一战和二战后，大量残疾军人的康复需求催生了康复工程的诞生和发展，辅助器具是康复工程的重要内容；二十世纪以来，科技迅猛发展和社会思想的进步促使辅助器具从研发生产到服务保障都得到了全方位的发展。

我国的辅助器具服务起步主要是解放后民政系统建立的荣军假肢和辅助器具服务体系。改革开放后，经济社会的发展，中国残疾人联合会的成立，使面向全社会的辅助器具服务作为中国残疾人事业的一个重要组成部分，越来越得到党和政府的重视，逐步纳入经济社会发展大局。特别是近年来，残疾人辅助器具工作日益得到社会的关注，中国残联作为残疾人事业管理的主要机构，积极协调有关部门推动残疾人辅助器具工作，先后制定了多个中国残疾人事业五年规划，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出了“构建辅助器具适配体系”的任务和目标，出台了一系列相关政策。目前，国家、省（自治区）、市（县）和社区残疾人辅助器具服务机构近3000个，初步形成了覆盖城乡的残疾人基本辅助器具服务网络雏形。各级残联在党委和政府的支持下，先后组织实施了一系列公益性辅助器具服务项目，近千万残疾人得到了基本的辅助器具服务，辅助器具研发和生产也出现了快速发展的势头。辅助器具专业建设已经起步，部分学校已开设辅助器具专业课程。

但目前就总体而言，我国辅助器具服务工作与实际需求相比仍存在很大差距，据世界卫生组织调查表明，114个提供数据的国家中，63个国家辅助器具服务相关保障制度能够覆盖贫困残疾人，其中51个国家能覆盖全国所有地区[5]。而在我国的覆盖情况则相差较大，根据《2012年度全国残疾人状况及小康进程监测报告》有关数据显示：城镇为18.4%，农村仅为12.8%。这只是得到服务的比率，其有效率和满意率估计还要低。第二次残疾人抽样调查数据显示，实际得到辅助器具配置的比例为7%。而专家建议应当配置辅助器具的残疾人比例为60%以上，残疾人个人提出需求的为38%[6]，2011年4月，中国残联在全国范围内开展残疾人康复需求实名制调查，调查的对象为持证残疾人和功能障碍者，91.9%的残疾人有辅助器具适配需求[7]，服务与需求缺口形成明显反差，与发达国家相比差距相当大。

2.2 存在的主要问题与分析

2.2.1 辅助器具服务网络尚未完善。虽然我国已经初步建立了覆盖全国省、市、县的服务网络，但地市级、县级机构建设还有很大缺口，社区和农村的辅助器具服务是工作中的薄弱环节。由于起步晚、起点低、专业人员匮乏等原因，部分地区的服务机构服务内容单一、服务手段落后，可持续发展能力比较弱。

2.2.2 辅助器具服务相关政策法规有待健全。近年来相继出台的关于促进残疾人事业发展的相关政策法规和文件对辅助器具服务体系建设有着极大的推动作用，但辅助器具服务领域的政策法规尚不健全、不配套，一些重要的法规和文件虽涉及到辅助器具服务的内容，但大多停留在宏观层面，缺乏具体的、可操作性的内容。

2.2.3 辅助器具产业规模小、研发水平低。我国目前自主生产的辅具产品种类较少，市场上仅有不到500种辅具产品是自主生产的，主要集中在肢体残疾人使用的轮椅、拐杖、假肢和矫形器等方面，且大多还停留在仿制国外同类产品的阶段，缺乏具有自主知识产权的创新设计[8]。

2.2.4 服务人才严重匮乏。我国辅助器具学科教育还处于比较落后的状态。目前国内整个行业基础培训、职业培训和学科建设都处在起步阶段，现有的工作人员也参差不齐，大都没有接受过系统专业培训。仅有为数不多的几所高校开设了辅助器具相关方面的专业，培养的人才数量极为有限，且所学习的理论知识与服务实践无法紧密地联系起来。此外，在辅助器具教学方面，尚未形成完备的理论与知识体系，缺乏可以作为教材的学术专著。与发达国家辅助器具专业技术人才完备的培养机制形成巨大的反差。

2.2.5 思想认识尚未统一和到位。我国残疾人辅具服务工作起步较晚、发展水平不高，导致在相关领域出现一些思想偏差。一是对性质认识不足，认为辅助器具服务只是一般的慈善活动，甚至还认为只是简单的市场行为，没有认识到辅助器具服务的公益性，以及政府在残疾人基本辅助器具服务中应该承担的责任；二是对构建辅助器具适配体系的意义认识不足，对“以人为本”的社会理念理解不透，没有充分认识到辅具服务与社会文明建设的关系；三是对辅助器具服务的专业性认识不足，把辅助器具等同于一般的普通商品，认为只要发给残疾人就可以了；四是对构建辅助器具适配体系的内容认识不够，造成实际工作中方向不明。

3 思考与建议

3.1 提高认识，明确方向

通过加强教育和积极引导，帮助从业人员从保障人权、践行社会主义核心价值观和现代文明社会残疾人观、推进社会文明与和谐的高度上认识构建残疾人辅助器具适配体系的重要作用与意义，增强使命感，明确努力方向。邓朴方主席参观2011年中国国际福祉博览会时指出：“辅助器具发展不仅是市场问题，更关乎国家大局，关系到以人为本的发展理念，应注重综合布局，不仅在量上有突破，更应有质的飞跃。”这是对新时期辅助器具服务工作思想认识的高度概括。应当明确在我国辅助器具适配体系的构建过程中，必须充分发挥政府的主导作用，由政府来统筹事业和产业的发展，引导辅助器具行业的发展，最终形成成熟、有序的辅助器具服务体系，在服务广大残疾人的崇高事业中发挥应有的作用。

3.2 加快建设保障制度

3.2.1 亟待完善政策法规内容。针对当前我国辅助器具相关政策法规不健全的现状，应当尽快出台相关的政策法规，包括残疾人获得基本辅助器具服务的保障制度，公益性辅助器具服务机构的建设、定位和作用，各级政府如何更好地建设好公益性辅助器具服务机构的具体措施；鼓励和支持辅助器具研发和产业发展政策和措施，推动我国辅助器具向国际水平靠拢，促进辅助器具产业发展；加快辅助器具服务规范化、标准化建设，从而推进服务水平的提高和政府购买公共服务的发展等。鼓励社会力量参与辅助器具服务的具体措施。辅助器具服务相关政策法规体系的构建，是确保残疾人辅助器具服务水平不断提高、全方位提供服务的重要举措。

3.2.2 在制度建设中应把握好重要的原则和问题。首先要纳入我国构建新的社会保障体系中统筹规划，与经济社会发展相适应；其次要借鉴发达国家和地区的发展经验，搞好顶层设计，减少不必要的弯路；三是要多层次、多形式的探索，各地在经济社会发展水平、地域文化、工作发展水平等方面存在一定的差异，应当实事求是，把握特点，因地制宜、因时制宜，加大探索力度，搞好经验总结。当前,虽然国家层面的保障制度尚未建立,部分地区已经进行了一些积极有效的探索，上海、北京、深圳等地出台了一系列辅助器具配置的补贴办法，为残疾人辅助器具基本配置服务提供了不同程度的保障；江苏、安徽、新疆等地率先将部分辅助器具纳入医保和新农合保障范畴；很多地方也出台了各种形式的救助政策。部分地区先行一步，通过以点带面，将为逐步完善我国辅助器具保障制度奠定基础。

3.3 着力完善辅助器具服务机构网络

目前，我国的辅助器具服务网络还比较薄弱，需要大力推进各级辅助器具机构的规范化建设，横向到边、纵向到底，建立一个多层次、多形式的辅助器具服务网络。这个网络是多元的，不仅要有不同规模、不同专业方向、不同专业水平的机构，也要有兴办主体上的多样性，既要有政府的公益性机构，更要有民营的市场机制机构，也可以是股份制以及其它社会力量兴办的机构。当前，政府兴办的公益性服务机构要在广大残疾人的基本辅助器具服务需求上发挥基础性作用，做好兜底保障；市场兴办的服务机构是辅助器具服务机构网络的重要组成部分，在满足广大残疾人不同层次的辅助器具服务需要方面具有决定性的作用。

为了确保服务网络的健康运行，确保服务的专业化和规范化，还必须加强对各类机构的管理，建立健全各类机构参与辅助器具服务的准入机制，确保各类机构可持续发展；建立和完善以筛查评估、产品适配、适应性训练、跟踪回访等为主要环节的服务程序，积极探索服务模式，不断完善服务标准。

3.4 大力推进专业建设和人才队伍建设

加快专业建设和人才队伍建设的步伐，是构建辅助器具适配体系的关键一环。要建立健全高层次辅助器具服务人才的培养机制，依托高校，完善现有辅助器具服务学科体系，开展学历教育培养专业人才；通过举办培训班、进修班、学术讲座、学术会议、业务考察和远程教育等多种方式，做好各级辅助器具机构专业人员的继续教育工作；建立健全辅助器具服务人才的就业机制，积极探索辅助器具服务相关职种的设立，建立健全专业机构、专业人员资格认定制度，提高从业人员的服务能力和水平。

3.5 积极推进辅助器具研发、生产和推广，促进相关产业发展

3.5.1 研发方面。一是建立健全辅助器具研发工作机制，实现残疾人需求和市场研发生产行为的对接；二是打造研发平台，通过国家科技支撑计划、自然科学基金、哲学社会科学基金等渠道，支持、鼓励高等院校、科研院所、企事业单位研究开发为残疾人服务的辅助技术和产品，尤其是鼓励研发生产适合我国国情的实用型辅助器具；三是加强国际交流，引进先进的技术与产品。

3.5.2 生产方面。一是要加强行业规划和引导，引导行业向健康方向发展；二是要出台相关政策，在财政、税收、土地、融资等多方面支持企业发展，鼓励社会资本参与行业发展。

[1]Community-based rehabilitation guidelines-Health component. Geneva，Word Health Organization, 2010. www.who.int/disabilities/cbr/guidelines/en/.

[2]《残疾人辅助器具分类和术语》国家标准GB/T 16432-2004.

[3]何川. 美国辅助技术法律研究及对我国立法的启示．重庆师范大学, 2010.4.

[4]刘丹, 郑俭. 美国残疾人辅助技术法及其对我国的启示.中国康复理论与实践, 2007.13(4)319-321.

[5]World Report on Disability. World Health Organization,2011. www.who.int/disabilities/world_report/2011/en/.

[6]陈振声. 中国残疾人辅助器具服务体系的构建. 中国康复理论与实践, 2011.17(06): 583-585.

[7]孙先德在全国听力语言康复工作会议上的讲话. 中国残疾人联合会网站,http://www.cdpf.org.cn/clldjh/content/2013-04/26/content_30446728.htm.2011.4.29.

[8]孙先德.构建辅助器具适配服务体系推动残疾人事业全面发展.中国康复理论与实践,2012.11.