残疾人“人人享有康复服务”现状分析与发展思考

时间：2024-12-27

■姚志贤

引言

康复不仅能够帮助残疾人减轻残疾程度、补偿和改善身体功能、提高机体运动能力，也是保障残疾人获得生存权和发展权、融入社会生活并实现与全国人民同步小康目标的重要前提条件。为满足我国广大残疾人的康复服务需求，2002年8月24日，国务院办公厅转发的卫生部、民政部、财政部、公安部、教育部、中国残联出台《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》，提出到2015年实现残疾人“人人享有康复服务”的宏伟目标。即所有的残疾人不论地域、民族、性别、收入及身份差异，都能得到与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的所需康复服务。我国残疾人中有41.46%未曾接受过任何服务与救助，但从残疾人的需求来看却只有1.14%的人不需要康复服务[1]。根据2012年全国残疾人状况及小康进程监测报告统计：我国残疾人康复服务覆盖率仅为55.2%[2],现阶段与实现残疾人“人人享有康复服务”的目标还有很大差距。党的十八次全国代表大会报告提出“健全残疾人社会保障和服务体系，切实保障残疾人权益”，促进基本康复服务均等化以实现残疾人“人人享有康复服务”的工作，正是落实党的十八大精神的具体行动，也是当下残疾人事业发展中亟待研究的重要课题。

1 残疾人康复服务现状

残疾人“人人享有康复服务”，是指有康复需求的肢体、视力、听力、言语、智力、精神等各类残疾人有条件、有能力接受基本的康复服务，实现功能上的改善和能力上的提高。康复服务具体包括医疗康复、康复训练、日间照料、文体治疗、辅助器具服务、职业康复、心理支持、信息咨询与转介等。社区康复是实现残疾人“人人享有康复服务”的基础，而且这种服务必须是均等化的服务，“人人享有康复服务”强调的是在康复服务上的全民公平。因此，保障范围应当是政府、社会和个人所能支付的，着眼于基本康复服务的内容。实现基本康复服务的公平可及，则意味着要对基本康复服务的设施、设备、人员、技术与服务内容和标准等提出一系列的要求和规范。所以，保障实现“人人享有康复服务”至少包括社会保障制度、服务设施与康复人才队伍、药物和残疾人辅助器具、技术与服务标准、评价指标体系等基本要素。

近年来，从中央到各级地方政府，与残疾人康复相关的财政投入逐步加大，社区康复体系建设力度也在不断加强。中央及有关部门制定了《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》《国务院办公厅转发民政部等部门关于进一步加强扶助贫困残疾人工作意见的通知》《关于加强社区残疾人工作的意见》《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》等文件，明确提出城市社区卫生服务中心（站）和农村乡镇卫生院要为基层提供融“预防、医疗、保健、健康教育、计划生育、康复”为一体的综合性卫生服务，极大地促进了城乡残疾人社区康复工作开展，推动了“康复进社区，服务到家庭”。截至2010年底，在2500多个县市区广泛开展社区康复[3]，残疾人康复服务受益面较快扩大，这些都为残疾人康复服务的开展提供了有利的基础条件。“十二五”期间是国家着力推进基本公共服务均等化的重要时期，也是实现残疾人“人人享有康复服务”目标的关键时期。残疾人康复服务的主要工作领域，呈现出工作在广度与深度两个维度逐步拓展与实际服务需要差距明显两大特征。

1.1 残疾人康复机构

残疾人康复机构包括综合和专科的康复机构（康复医院或康复中心）、综合和专科医院及疗养院中的康复医学科、社区卫生服务中心的康复治疗室三个层级，这些康复机构包括公办（卫计委、民政部、人保部、中国残联等部门兴办）机构和民办机构，这三个层级形成了覆盖我国城市及农村的康复服务网络。目前各类康复机构的发展建设呈现良好势头。以全国残联系统为例，截至2012年底已建成各级各类康复机构5283家，其中视力残疾康复机构805家，听力语言康复机构1046家，肢体残疾康复机构1927家，智力残疾康复机构1471家，孤独症康复机构34家[4]。另据卫计委统计数据显示：我国康复医院已达338所，康复编制床位52047张[5]。

目前存在的问题一是机构总量少。省级康复中心的建设尚不规范，市、县级康复中心的建设还未全面开展，尤其是县级康复中心建设工作滞后，其设置严重缺位。据不完全统计，设置康复医学科的综合医院只占全国综合医院的24.6%[5]。二是配置不均衡。据统计，20%的省级综合医院和30%的市级综合医院及56%的市级以下医院不具备早期康复能力[5]，尤以县级医院为严重。由此可见，残疾人康复机构多集中在大中城市，并且综合和专科医院、疗养院中的康复医学科大多形同虚设，即便建立也无法体现其功能，而乡村、城市社区的基层残疾人康复机构一般缺乏基本而必要的康复服务，致使相当多的伤、病、残者不能得到很好的康复服务。三是网络不健全。不同层级的残疾人康复机构在自身提供服务有限的情况下，按照分级医疗、急慢分治双向转诊的诊疗模式，层级间可以相互转诊，使伤病残者得到最需要的康复服务。但由于我国残疾人康复服务的三个层级网络建设不健全及层级之间缺乏伤病残者流动、转诊的机制与渠道，直接阻碍了乡村、城市社区的残疾人享有康复服务均等化的福利。

1.2 康复专业技术队伍

近年来，中国残联开展的康复人才“百千万工程”有力推动了康复人才培养工作全面展开。依据中国残联信息中心年报统计数据，截至2012年底，残疾人康复机构在岗人员总数195368人，其中康复专业技术人员130582人，管理人员25965人，其他人员38821人。

然而，康复人才数量与需要相比仍然总体不足，缺口巨大。据统计，我国现阶段需要康复治疗师11.47万人，而实际只有4万人，缺口高达7万人。如果参照国际平均水准，结合我国家庭和社区康复的巨大服务需求，我国康复治疗师的需求至少为 30万人[5]。

1.3 残疾人辅助器具服务工作

残疾人辅助器具服务工作不断推进，服务体系建设得到加强。据《2011年中国残疾人事业统计年鉴》数据显示，“十一五”期间全国共建立辅助器具供应服务地、市级机构258个，县级机构2076个；辅助器具供应服务深入开展，据《2013年中国残疾人事业发展统计公报》显示，仅2013年，为残疾人减免费用供应辅助器具128.3万件，其中装配假肢2.9万例、矫形器4.7万例，验配助视器12.5万件。

然而，由于我国残疾人辅助器具服务工作起步较晚，服务水平距实际需求仍有较大差距。根据2006年第二次抽样调查的统计数据显示，残疾人有辅助器具配置需求比例为38.56%，而实际得到辅助器具配置的比例仅为7.31%[6]，配置率偏低。造成这种现象一是由于残疾人出行不便、信息不畅；二是由于我国辅助器具研发、生产能力薄弱；三是由于辅助器具费用不断上涨，残疾人个人辅助器具配置费用负担较重而又普遍贫困、购买力低等多种因素。

1.4 康复行业标准体系

临床康复实践发现，从康复医师接诊到治疗师实施康复治疗的整个流程的各个环节中，还有许多不足，有待规范。卫生部陆续出台了一系列康复规范。例如：2010年，卫生部为进一步规范儿童孤独症诊疗康复行为，使儿童孤独症患者得到及时诊断和有效的康复治疗，制定下发了《儿童孤独症诊疗康复指南》；为规范临床康复治疗行为，保障医疗质量和患者安全，印发了《常用康复治疗技术操作规范（2012年版）》；2013年，为发挥综合医院康复医学科早期康复诊疗作用，提高疾病诊疗效果，制定了《四肢骨折等9个常见病种（手术）早期康复诊疗原则》；同年，为指导分级医疗、双向转诊，引导各级康复医疗机构按各自功能定位发挥康复作用，编写了《脑卒中等8个常见病种（手术）康复医疗双向转诊标准（试行）》等。但是，目前对于智力和视力残障方面的康复治疗还缺乏统一指导；另外，还缺少统一的社会、职业康复科室设置标准和社会康复治疗技术标准，这些都有待进一步规范。

1.5 康复保障政策

目前，康复保障政策建设已取得突破性进展。中国残联和卫生部、人社部、民政部、财政部共同下发了《关于将部分医疗康复项目纳入基本医疗保障范围的通知》（卫农卫发〔2010〕80号）和《关于做好2011年新型农村合作医疗有关工作的通知》(卫农卫发[2011]27号)，将运动疗法、偏瘫肢体综合训练、脑瘫肢体综合训练、截瘫肢体综合训练、作业疗法、认知知觉功能障碍训练、言语训练、吞咽功能障碍训练、日常生活能力评定等9项医疗康复项目纳入基本医疗保障范围。另外，孤独症儿童康复、白内障无障碍建设、社会化综合性开放式精防康复、辅助器具适配等新的康复服务领域不断拓展。实施彩票公益金康复项目和贫困残疾儿童抢救性康复项目，对贫困残疾人和残疾儿童康复救助力度空前。截至2010年底，通过实施重点康复工程，1000多万残疾人得到不同程度的康复[3]。

但是，以上两项文件中，只将残疾人部分医疗康复项目纳入基本医疗保障范围。还有如残疾人辅助器具配置和社会与职业康复评定、训练等费用都未列入基本医疗保障范围。残疾人大部分康复治疗费用只能依靠其家庭，沉重的治疗和康复费用使这些残疾人和家庭难以承担。

1.6 评价指标

为进一步推进残疾人“人人享有康复服务”目标的实现，满足地方康复工作的实际需要，有必要制订出台科学、实用、有效的操作工具和评价标准。为此，全国残疾人康复办公室于2005年7月制定并下发了《中国残疾人“人人享有康复服务”评价指标体系(2005～2015)》，以此来作为残疾人“人人享有康复服务”的操作工具。2006年卫生部、民政部、财政部、公安部、教育部、中国残疾人联合会六部委又联合签发了《<中国残疾人“人人享有康复服务”审评方案>的通知》，以此来审评全国各省市残疾人“人人享有康复服务”工作。2008年，为进一步深化、规范残疾人“人人享有康复服务”审评工作，中国残疾人“人人享有康复服务”审评工作领导小组办公室印发《中国残疾人“人人享有康复服务”审评实施细则》。但是，这些操作工具和评价标准中内容所涉及面较窄，与残疾人的基本康复需求还有些距离，例如康复服务覆盖率这一项就与中国残联每年公布的残疾人状况及小康进程监测报告中的康复需求统计指标存在差距。

2 可以借鉴的国际经验作法

2.1 康复立法与保障制度

美国国会1973年通过了《残疾人康复法》，明确联邦康复服务署为法定主管机关，地方政府设立康复机构以执行康复计划，中央给予80%经费补助。该法强调对重度残疾人进行康复治疗，要求提高对残疾人的服务质量，力推社会工作者、社会福利工作人员积极加入与密切配合[7]。

英国于1948年实施通过了《国家卫生服务法》，从此迈入了基本医疗卫生服务均等化的时代。英国的国家卫生服务法主要内容包括国内所有的医院实行国有化改革，医院的医生和管理人员均为国家公职人员领取薪金；所有的医疗服务一律免费。医疗服务所产生的费用由国家财政在税收中列支，这项制度一直延续到今天。

实行国家卫生服务制度的还有意大利、西班牙、瑞典、加拿大、澳大利亚等国家。此外，一些经济欠发达国家也实行全民免费的医疗制度，如肯尼亚、尼日利亚、斯里兰卡等等[8]。

2.2 康复服务与行业标准

国外康复服务与行业标准体系具有高度的标准化、规范化和统一化。

丹麦具有比较完善的康复治疗体系。一是康复人才培养标准化。运动疗法(PT)、作业疗法(OT)、语言疗法 (ST)等治疗师都须经过3年半的本科教育，参加工作后还要定期进行专业继续教育。二是治疗程序规范化。规范的治疗程序有利于康复质量的控制和管理。三是就诊制度规范化。四是康复设施统一化。每一级康复机构（包括综合性医院、神经康复中心、社区康复中心等）的康复设施按标准化配备，都高度的统一化[9]；残疾人的康复服务基本上按照固定的流程来建立，当患者最初发生意外伤害或者其他致残性疾病时，立即被送往医院进行急救，待病情稳定后，争取第一时间做到康复的介入，被送到不同类型的康复中心。如果康复达到效果，稳定后进一步转到社区养护中心，如果病人更愿意回到家中进行康复，则有相应社区的社会工作者提供帮助[10]。

英国的残疾人在综合性医院的康复、专科康复医院或诊所以及社区康复机构之间的转介遵循一定的康复指南流程，很快从急诊医院转入社区康复。残疾人回到社区后，有专业人员对其进行评估，尊重残疾人的自我需求，综合考虑通过哪些手段可使他达到独立生活和提高生活质量的目的[11]，并针对不同的疾病有相应的临床康复指南来指导整个康复过程，为临床医生提供统一的转介、康复服务范畴标准，以期使残疾人得到最好的、连续的功能训练及维持，最大程度地实现生活自理和重返社会，而且每隔一定时间就进行更新，以跟上医学的发展及满足患者和残疾人的需求[15]。

澳大利亚由政府出资建立独立生活中心，为残疾人提供免费服务，主要针对残疾人的衣食住行等生活自理能力训练。每个残疾人的生活细节都有不同的康复训练服务，通过学习、训练提高其独立生活的能力和参与社会活动的能力。独立生活中心的康复器材、用品用具都比较科学与人性化，以人为本的康复理念使康复器材的设计可以尽可能照顾到每一个细节[12]。

3 发展建议

残疾人“人人享有康复服务”是一项社会化的系统工程，需要政府各相关职能部门间建立协调工作的社会化康复管理体系与管理机制，既需要与残疾人医疗康复相关的一系列政策的出台，也需要着力构建残疾人在社区得到延伸的康复服务网络；既应立足国情扩大康复服务的覆盖面，也应着眼长远，逐步提高康复服务的质量和水平；既要发挥公立康复服务机构的主导作用，也要积极鼓励和支持民办机构、非政府组织等社会力量的参与。

3.1 加大康复机构建设力度

借鉴国际上的成功经验，中央政府作为残疾人服务的主体，应逐步加大中央财政对康复机构建设的投入力度；各地方政府也应根据当地经济和社会的发展情况，相应增加地方财政对残疾人福利事业的投入比例，发挥中央和地方政府财政投入对康复机构建设的主渠道作用，推动康复机构的发展。

逐步健全以综合和专科的康复机构为核心，乡村、城市社区的基层康复机构为基础，综合和专科医院及疗养院中的康复医学科为补充的康复机构层级分布网络。特别要充分发挥基层康复机构在残疾人康复服务中的作用，以利残疾人就近就便享有康复服务，将工作重点放在加强县、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村三级康复服务网络建设和完善以社区卫生服务为基础的新型城市社区康复服务体系工作上，同时还应拓宽社会资本举办康复机构的渠道，实行多元化的康复机构创办模式，合理增加康复机构数量，满足残疾人多层次、多样化康复服务的需求[13]。

3.2 加快康复人才培养工作

建立国家级康复人才培训中心，培养各省的康复学科带头人以带动全国的康复服务工作，并建立省级康复专业人才培养基地。在医学院校设立各类康复专业本科学历教育，有条件的开设康复硕士和博士研究生专业，培养高学历的康复专业技术人员。同时，鼓励现有康复人才积极参加各类、各层次的培训班和学历教育，以更新知识，提高职业素养。并积极开展境外培训，学习国际上的先进经验做法。

营造康复人才充分发挥作用的良好环境，建立人才激励机制，完善晋升与奖励制度。设立康复人才培养专项奖励基金，对工作上有突出成绩的康复技术人员应该及时给予物质奖励、职务晋升或荣誉奖励。

3.3 建设辅助器具服务体系

加强我国残疾人辅助器具服务机构建设，构建较为完善的辅助器具服务体系。一要完善辅助器具服务网络，二要提高辅助器具机构服务能力，三要建立健全辅助器具服务领域的法律、法规与政策体系建设，加快推进辅助器具研发、生产、使用的良性循环[14]。

3.4 制订康复行业标准

行业标准既包括技术标准，还包括行为标准。残疾人康复服务行业的技术标准包括康复诊断、康复治疗、康复评定、康复护理等技术标准，残疾人康复服务行业的行为标准包括各种康复技术操作与服务的步骤与流程及康复服务机构与人员资质标准等。应当借鉴残疾人康复服务发达国家和地区的经验，加快康复学科技术标准的研究与制定，逐步形成完整的康复服务专业技术标准体系，统一康复技术标准与康复服务规范，明确康复服务人员和服务机构资质的要求、服务过程核心技术环节的安排、康复操作规程和标准等内容。

3.5 建立残疾人康复专项保险制度

残疾人“人人享有康复服务”目标的实现需要强有力的公共政策来支撑，特别是康复社会保障政策的支持。残疾人康复社会保障制度，应该是由政府统一组织、向残疾人均等提供基本康复服务的社会保障制度。借鉴我国工伤保险工作经验，建立专项的残疾人康复保险制度，主要内容和形式是以公共财政为主要资金渠道，以康复机构为主要服务载体，以基本药物、基本辅助器具和适宜康复技术为手段，以残疾人公平享有为目标。

3.6 完善评价指标体系

残疾人“人人享有康复服务”评价指标体系的构建重点应关注基本康复服务领域的公平性问题，遵循科学性、系统性、可衡量性和发展性原则。科学性原则是基于我国的具体国情，科学选取能够准确反映我国城乡残疾人基本康复服务均等化的指标；系统性原则旨在全面反映我国城乡残疾人基本康复服务领域的各个方面的特征，同时各指标既独立又相互联系，构成一个有机的整体；可衡量性原则，是基于目前我国卫生领域发展的现状，以及数据的准确性和可获取性；发展性原则，反映残疾人基本康复服务的指标有很多，不可能面面俱到，所以立足核心指标的设置，其他相关指标应该随着城乡均等化的进程而得到不断地修正和发展。

[1]王珏等.中国残疾人康复需求分析与发展研究.北京：华夏出版社.2008：204.

[2]关于印发《2012年度残疾人状况及小康进程监测报告》的通知.2013.06.27.http://www.cdpf.org.cn/ggtz/content/2013-07/08/content_30449420.htm.

[3]孙先德在全国残联康复工作会议上的讲话.2011.02.24.http://www.cdpf.org.cn/clldjh/content/content_30314257.htm.

[4]2013年中国残疾人事业发展统计公报[残联发〔2014〕29号].http://www.cdpf.org.cn/sytj/content/content_30456260.htm.2014.03.31.

[5]马晓伟副部长：抓住机遇加快发展满足群众康复医疗服务需求(卫生政务通报2012年第9期）——在全国康复医疗工作会议上的讲话.2012.03.21.http://www.moh.gov.cn/mohzcfgs/s7857/201204/54504.shtml.

[6]第二次全国残疾人抽样调查办公室 . 第二次全国残疾人抽样调查主要数据手册 .北京 : 华夏出版社. 2010：7.

[7]余向东.残疾人社会保障法律制度研究.2011：65．

[8]葛凌霄.我国城乡基本医疗卫生服务均等化问题研究.2010：8-37 .

[9]王文香.残疾人康复服务网络构建研究. 2012：3-8 .

[10]沈敏，何龙文. 丹麦残疾人康复事业现状和对国内的启迪. 第二届北京国际康复论坛论文集.2009：502-504.

[11]谢斌，王宁华. 英国康复医疗体系现状的概况与借鉴.中国康复理论与实践.2009，15(1)：94-95.

[12]丁璐.残疾人康复权利法律问题研究.2009：5-32．