政府购买助残服务的实践与思考——以北京市为例

时间：2024-12-27

■王长红刘杰杨明

引言

为有效落实《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、积极推动政府购买残疾人服务工作的有序发展，2014年4月，财政部、民政部、住房城乡建设部、人力资源和社会保障部、卫生计生部、中国残疾人联合会联合出台了《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》（财社〔2014〕13号），以探索和完善政府购买残疾人服务的服务内容、购买方式、标准规范、监管机制、绩效评价和保障措施等为重点，通过试点，总结经验，摸索规律，完善措施，逐步实现残疾人服务资源的优化配置，提升广大残疾人享受公共服务的满意度。本文立足于北京市多年来开展政府购买助残服务的实践进行经验总结与理论探索，以期引起有关方面的进一步交流探讨，共同推进此项工作深入开展，以更好地为广大残疾人服务。

1 政府购买助残服务的理论分析

1.1 传统服务方式面临的困境

在计划经济时期，社会服务的具体事务由政府直接统揽，实行垄断性经营[1]。随着市场经济体制的改革和现代社会化大生产的发展，国家的社会管理职能不断强化，在公共服务领域，政府更是力图通过社会财富的二次分配调节缓和社会矛盾，由此使得庞大的行政体制成为公共产品和服务的直接提供者[2]。在残疾人救助方面则表现为主要依靠公办残疾人福利院等直接提供助残服务。但是，公办残疾人服务提供机构在整个大的政府行政级别和科层制的环境影响下，表现出了政府对残疾人服务供给的投入缺乏经济观念、不讲究投入与产出的效益、服务质量和效率不高、专业服务工作人员缺乏、服务理念较为落后、资源配置不均衡等问题[3]。

另一方面，随着致残原因的多样化、残疾人的实际需求也相比以前的时代发生了变化[4]，改革较慢的政府公办助残服务机构已经难以适应当前各类残疾人的个性化需求。残疾人服务的供给模式和理念急需改革和创新。根据西方国家对残障社会成员的社会福利服务供给的经验[5]，由单一的政府提供残疾人服务转向政府购买社会服务以满足残疾人的有效需求已经成为残疾人保护理念和政策的发展趋势。政府购买服务被视为治理公共服务供给严重不足、政事不分、服务水平和效率低下问题的一剂良药[6]。

1.2 政府购买服务的优势

一是政府助残工作职能实现了有效转变。由先前的承担政策制定者、管理者、服务提供者和自我监督等多项职能于一身转向残疾人服务供给的监督者，理顺了政府在助残服务工作中的职能和角色[7]。二是残疾人的主体地位得到尊重。通过政府购买社会服务可以增强残疾人选择个性化服务的主体性，残疾人可以根据政府给予的助残服务补贴自主选择由最能提供适合自己服务需求的社会机构提供助残服务，同时也充分发挥了残疾人在助残服务供给过程中的主体监督作用。三是能够充分发挥社会机构的优势为残疾人提供服务。专业的社会工作组织，其服务方法如个案工作、小组工作等注重物质帮助和精神帮助并举，注重各种资源的联结和对服务对象本身潜能的发掘。社工与所有服务的对象都是平等的专业关系，而不是视对象为行政管理和救助的对象，因此它能够发挥政府难以发挥的社会调节功能,适应现代市场经济条件下，解决社会问题和发展社会福利事业的需要[8]。

2 北京市政府购买服务工作

2.1 社会需求背景

北京作为首都，是全国的政治、经济和文化中心。2013年底，北京市常住人口为2114.8万人，其中，常住户籍人口为1312.1万人，现有持证残疾人44.9万，人口密集度大，城市社会管理和公共服务需求突出。多年前，北京市就开始着手进行公共服务体制的改革，探索了政府购买服务的手段。面对这种形势，北京市残联也开始积极探索服务残疾人的新模式。

2.1.1 “北京服务”的现实需求。北京市残疾人事业经过20多年的发展，特别是北京奥运会、残奥会成功举办后，残疾人工作逐步发展到以需求为导向、以平等为主旨、以融合为渠道的残疾人共奔小康新阶段，在保基本、兜住底的前提下，重视残疾人特殊性、个性化需求，提高残疾人生活内涵，是“北京服务”的重要内容，是北京作为首善之区的地位要求，是助残社会组织满足残疾人现实需求的使命和责任。

2.1.2 与时俱进的发展要求。自2009年北京市残联被认定为全市“枢纽型”社会组织4年多来，累计投入近2500万，通过民办公助、政府补贴等多种方式培育和扶持助残社会组织和服务力量，助残机构由97家增加至290家，年增长率超过20%，年服务残疾人达到10万人次，是“小政府、大社会”工作理念的实践成果。随着时代的进一步发展，从扶持残疾人社会组织的传统方式改变为直接购买社会组织的助残服务，是落实党中央、国务院创新社会管理，推进残疾人服务工作“市场起决定性作用”的具体体现。

2.1.3 转化成果的工作要求。从2010年开始，北京市残联按照市级先行、区县级试点推开的方式，有重点、分层次地进行购买助残服务工作的尝试。2010年～2013年，为市级残疾人社会组织申请北京市政府购买服务项目7个，经费总额215万元，项目评审获得好评。在此基础上，2012年和2013年，市残联投入240余万元，分别在机构数量较多的自闭症服务领域以及促进全体社会组织参与的融合服务领域购买了6个区县级残疾人社会组织的服务项目，取得了良好的社会效果。经过4年的探索实践，市残联已经基本掌握了购买服务的规范化运转模式，残疾人社会组织对于购买服务的市场化竞争方式也有了足够的认识，通过批量购买服务的方式引入社会力量提供助残服务的时机日趋成熟。

2.2 北京特色的购买服务模式

2013年6月，北京市财政局、社会办、残联联合出台了《北京市购买社会力量兴办残疾人服务机构（组织）服务暂行办法》。作为在全国率先出台的专项政策，北京市在制定购买助残服务政策时参考国内相关购买服务政策，结合自身特点，形成具有北京特色的助残服务购买模式。其特色主要表现在以下方面，一是作为购买主体，残联是纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，与其他民政、社会管理部门等政府行政管理部门不同。二是购买对象不仅是在民政部门登记注册的民办非企业单位、社会团体和基金会等社会组织，而且还需要以服务残疾人为主并通过所属辖区残联认定。三是助残服务专业性较高，采用了市社会工作管理部门颁布确定的《政府购买社会组织服务项目》和市残联颁布确定的《购买残疾人服务机构（组织）服务项目目录》两个目录，以残疾人群体就业、就医、就学、就养等基本的、兜底的公共服务需求为重点，为残疾人提供专项性、个性化服务。同时，政策规定已申请社会工作管理部门购买服务或者享受相关本市服务政策的项目，不得重复申请。四是采取了定向购买和申请购买两种购买方式。定向购买是由市残联依据实际需求通过招投标等方式进行的自上而下的购买服务项目形式；申请购买是由经过认定的助残机构依据自身条件设计个性化服务项目通过立项评审的方式进行的自下而上的购买服务项目形式。五是所需资金从市级残疾人就业保障金列支，列入市残联年度部门预算管理。

2.3 实施情况

2.3.1 服务项目基本情况。2013年，北京市成立市残联购买服务项目工作领导小组，负责购买服务的总体工作；领导小组下设办公室，负责购买服务的组织实施工作。为规范购买服务行为，北京制定和出台了《关于落实<北京市购买社会力量兴办残疾人服务机构（组织）服务>的实施方案》和《北京市2014年购买社会力量兴办残疾人服务机构（组织）申请购买服务项目实施指引（试行）》（以下简称“实施指引”），对2014年申请购买服务项目的对象、范围、申报、评审等事项进行公布。

(1)定向购买服务项目情况。根据残疾人工作实际需要，北京市残联提出2014年拟定购买43个助残项目，涉及康复、教育、就业、培训、托养、无障碍、文化体育等服务领域；通过招投标程序，有39个项目中标，并签订合同。

(2)申请购买服务项目情况。“实施指引”一经公布，立即引起极大反响，在较短的时间内就收到近百家机构提交的近200份申报书，其中初审合格并报送评审的申报书111份，评审后确定购买的申请项目23个。报送评审的项目中，法律援助类占总项目数的0.9%；扶贫类占总项目数的3.6%；教育类占总项目数的18.0%；就业类占总项目数的7.2%；康复及康复就业类占总项目数的34.2%；托养类占总项目数的2.7%；文化体育类占总项目数的15.3%；无障碍类占总项目数的2.7%；综合类占总项目数的15.3%。具体情况如下：康复类项目中的服务对象主要包括精神残疾人、脑瘫儿童、听力残疾儿童、孤独症儿童、偏瘫残疾人、特殊儿童以及从事这些事业的教师及家庭人员；服务内容包括给残疾人本人的直接服务、给照顾残疾人的家人及教师的培训以及一些多方参与式活动等。教育类项目的服务对象主要集中于残疾儿童、残疾儿童的家庭成员及残疾儿童教育的从业者等；服务内容包括家长及从业人员的培训、残疾儿童参与式项目、研究项目等。托养类项目的服务对象主要集中于老年残疾人和精神残障人士。文化体育类项目的服务内容主要为体育比赛以及书法比赛等。法律援助类的项目侧重于法律法规体验培训、职业康复类侧重于康复基地建设等。扶贫类项目主要集中于残疾人参与式的手工艺品制作及加工等。

2.3.2 评价指标情况。制订了定向购买服务项目和申请购买服务项目的评审指标，组织专家评审。

(1)定向购买服务项目。依据北京市招投标有关法律、政策，聘请第三方机构组织评定。43个项目中，有4个项目因没有符合招投标条件的助残机构，予以取消。

(2)申请购买服务项目。考虑到申请购买服务项目内容多样、自主性强，为客观、全面反映各机构所申报项目的质量，基于征求相关领域专家的意见的情况和政府购买服务政策目的，本次评审共设定了机构实力、申请项目与机构业务的相符程度、项目总体目标的清晰度、立项依据的充分程度、服务对象、内容和方式的清晰度、项目的可行性、风险和质量控制清晰度、实施步骤合理性和可行性、经费预算合理性等九个指标。

根据不同指标在整个项目中的重要程度，结合相关领域专家的意见，赋予各指标相应的权重（Wi，i=1,2,3,…,9）。每个项目申报书由三位本领域的专家（A专家、B专家和C专家）进行评分。各指标的得分满分为5分。赋值越高，表示结果越好；赋值越低，结果越差。单个项目的合计得分为加权平均分（见表1）。

根据各个项目的性质和内容，课题组共组织了12位相关研究领域的专家对评审书进行客观打分和主观评价。所有项目的平均得分为3.07，有11个项目的最终得分在4.5分及以上，（见图1）。

表1 北京市购买残疾人服务项目申报书评分表

图1 项目评审得分情况

通过统计分析（见表2），此次评审项目呈现出以下特点：一是未通过的申请项目主要集中在康复类（60.0%）和文化体育类（26.7%）。二是项目申请书中经费预算合理性较弱和风险质量控制不够清晰的较为突出。在各个指标中得分最低的是“经费预算的合理性”和“风险和质量控制的清晰度”两个指标，其平均得分分别为3.49和3.50。三是项目实施步骤的合理性和可行性论证欠弱。根据统计分析结果，该指标不仅平均得分较低，且指标得分标准差最大。如部分项目存在缺乏相应的市场调研、项目成果无法在申报实施的时间内实现、项目实施时间上的不连续性、项目验收指标设计欠缺，不明确及项目实施内容不够细化等问题。四是指标得分最高的为“申请项目与机构业务的相符程度”，其得分为4.08。说明多数项目所申请业务与其机构自身业务的相符程度较好。但是，未通过的项目也存在总体目标和服务对象不明确、或申报内容不属于政策规定的范围、申报内容实为机构的本职工作、不属于需政府购买等问题。五是项目申请书的填写欠规范。存在语言表述不清楚、逻辑性差、论证不充分等问题。另外，所申报的项目可操作性和项目可行性差，而且因项目的实际效果无法衡量，缺乏效果评估机制。

2.3.3 工作流程与监督管理机制。这也是保证政府采购服务工作客观公正的重要方面。

(1)为规范政府购买助残服务，北京市制定了两种购买服务方式的工作流程，即定向购买服务流程和申请购买服务流程。两种购买服务的流程在“公布指导目录－项目申报－申报预算－项目实施－考核和监督”等阶段是一样的，区别在于定向购买服务项目由市残联提出并组织论证，按照“项目招投标”的方式确定购买对象；而申请购买服务则由助残机构自行设计提出，经项目专家小组评审后，通过“购买公示”方式确定购买对象。

(2)为规范和提升项目申请书的质量，北京市聘请中国扶贫基金会、李嘉诚基金会等项目设计专家为区县残联、经过认定的社会组织开展了多次项目设计专项培训；结合项目“实施指引”和项目申报书填报，对区县残联、社会组织负责人进行了规范化申报培训。

(3)为防止购买助残服务出现不正之风，北京市建立了市、区两级监督管理机制，在市残联全面统筹的基础上，注重属地管理，赋予区县残联项目申报审核及执行监管权利。同时，聘请第三方机构组建项目评审专家团队，对申请购买服务项目进行立项评审，评选出拟立项项目；聘请第三方财务专家，对拟立项项目进行项目经费复评，确保项目预算的合理性。

3 思考与建议

3.1 存在的问题分析

虽然北京市购买公共服务的做法已实施多年，但是政府购买助残服务还属探索阶段，在全国也不多见，因此可供借鉴的经验不多，在制度创新的过程中发现了一些需要改进的问题。

3.1.1 在定向购买服务项目方面，一是个别项目缺乏论证，导向性不够明确，主要表现为项目条件高，承接难度大，出现流标情况；承接资质与条件不详；项目设计没有围绕基本的、公共的、兜底的原则。二是对招标程序不了解，主要表现为招标条件过于简单；招投标经验不足。三是招标过程不完善，主要表现为依赖投标文件；专家技术偏离。

表2 评审项目各指标的统计量（1～9项内容与表1一致）

3.1.2 申请购买服务项目方面也存在一些问题。

(1)项目设计的盲目性和无序性。主要表现为项目虚、亮点少，项目设计贪多求全，且不符合基本规范——设计角度偏差，有将政策覆盖到、纯内部管理、操作性不强、超出本机构服务范围等不属于购买服务范围的事项作为申报项目的情况；项目书不规范，如项目名称不规范，主题不突出，书写格式混乱，项目书美观度差等现象；可行性论证不足，基本论证不清、执行计划不明，对于立项目的、承接优势、实施步骤、保障措施及项目实效缺乏系统考虑和合理论述；经费编制不合理，有以凑钱数设计项目内容的情况，不注重实际可操作性，资金编制简单粗犷，缺乏精细化的市场指导价格和货比三家等合理支出依据；有将办公用房建设与租赁费用、固定资产购置费用、人员日常工资等不符合购买服务支出的事项列入经费预算的现象。

(2)申请机构的管理水平有待提高。主要表现为自身认识不足，有些机构存在被动扶持的等、靠、要等消极观念，缺乏主动争取社会资源、提升服务能力的积极发展意识，对购买服务这种市场化的竞争方式认识还不到位；部分助残机构在内部治理结构、财务会计和资产管理制度等方面还不够健全，缺乏专职的财务管理人员和规范的税票管理能力；缺少项目设计及执行的专业化团队，项目设计专业论证不足、质量不高；助残机构发展还处于初级阶段，机构普遍规模小和服务能力弱，缺少能够承担大型服务项目的能力。

(3)购买对象范围小、类别少，发展不平衡。目前北京市有持证残疾人44.9万，按照世界发达国家每万人拥有社会组织数为50个的标准推算，北京市助残社会组织应该超过2000个。而北京市目前有各类助残机构290个，平均每万人6.6家，其中2013年经过市、区残联认定的、符合购买条件的残疾人社会组织共97家（其中市级4家，区县及93家），符合政策要求的购买服务对象总体数量明显不足。97家机构中，涉及康复、教育、就业、托养、文化体育、社会服务、职康、咨询等八个类别，其中康复类45家占46.4%、职康类23家占23.7%，两类所占比例超过70%，其他类别的助残机构欠缺，总体数量仍不足。在93家区县级社会组织中，城区50家、郊区43家，2013年经过评估达到3A以上的48家，占51.6%。机构的类别化、区域化发展仍不平衡。

(4)服务购买评审机制还需要改进。本次评审共设计的9个指标，虽然能反映项目立项申请书的整体水平，但由于只有一级指标，表述较为概括（如机构实力），不利于专家量化打分；本次评审各指标的赋值为五个分级，最高分值为5，评审中发现这种设计虽然便于专家打分和统计分析，但可能会导致不同项目间的区分度较小；本次评审项目各指标的权重是基于德尔菲法，征求相关专家意见形成，其权重大小可能与政府相关政策和工作实践要求不完全一致；评审结果仅基于专家们的打分，有可能无法反映主管部门针对项目在事务层面的意见和建议。本次项目评审共聘请了相关领域的12位专家，每个项目分别由3位专家进行客观评分和主观评价。由于申请项目的类别较多，项目内容可能涉及到不同领域，因此，仅有3位专家可能会导致其研究领域难以覆盖项目所涉及全部领域。此次评审的客观打分和主管意见均为纸质评审书，需要将各个项目的评审书分别送达相关专家处进行评审，因此，受地域和时间的限制，效率较低，评审成本较高，且不便于评审结果的整理和分析。

3.1.3 项目执行中可能出现的问题。一是因购买对象自身原因，无法继续执行或不按合同执行。二是项目资金使用不规范。三是项目执行的实际效果与项目预期出现偏差。四是档案管理混乱、资料缺失。

3.2 进一步完善政府购买助残服务的对策建议

3.2.1 立足助残服务需求，引导助残机构健康发展。增加购买对象数量，提升服务能力，如加大购买对象的认定范围，以《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》为基础，紧密结合财政部、民政部、住房城乡建设部、人力资源社会保障部、卫生计生部、中国残疾人联合会《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》和北京市人民政府办公厅《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》文件精神，将购买对象扩大为依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。积极培育和发展各类助残机构，推动出台扶持办法，增加机构数量，丰富服务种类，提升服务能力。针对能力较弱的新机构和远郊区县的助残机构设置一定量的规模较小、操作性较强的引导性项目，逐步扩大社会组织规模，提升服务能力。

3.2.2 完善工作机制，加强风险防范。简化购买服务工作流程，规范工作程序，出台购买助残服务工作规范和项目资金使用办法；抓紧制定购买助残服务的中长期规划，制定《购买服务目录》；项目资金拨付采取7：3的事后拨付方式，即项目通过中期评估合格后，拨付70%的资金，项目结项评估合格后，拨付剩余的30%资金；评估不合格的，不予拨付项目资金；引入第三方机构，开展全程绩效跟踪；市、区残联对所认定的社会组织的项目执行情况进行全程监管；残疾人专门协会参与对本类别残疾人的服务项目执行情况进行监督。

3.2.3 完善评价指标，提升评审质量。一是将一级指标分解为更为具体、易于量化的二级、三级指标；将评分等级增加为十个等级，或采用百分制；权重的设定要基于政策法规、主管部门的工作要求、项目开展的社会效果、残疾人实际需求等因素综合确定。二是评审小组成员中应有本领域业务部门骨干，对存在重复申请补贴、与现有法规冲突、为机构本职工作等内容有一票否决权。三是扩大评审专家库。为避免可能产生的评审偏差，增强评审的专业性和全面性，建议将每个项目的评审专家增加至5人。四是在今后的定向购买服务招标工作中，加入讲标环节。

3.2.4 加强培训，提高项目申报能力。针对招投标及申请项目设计，开展专项培训，采取互动式封闭培训，提升助残机构对购买服务工作的认识，协助机构建立专业团队，增强项目设计的实操能力；针对项目申请机构实际情况，寻找自身机构的优势和不足，结合已有工作业绩，采用一对一的个案工作方式，合理设计助残项目，提高申请书的质量。