助残社会组织参与政府购买服务进展与对策建议*——基于上海市的研究

■汤潇

引言

20世纪70年代以来，社会组织在世界范围内蓬勃兴起，尤其是在政府主导的公共服务领域，社会组织以其非政府性、非营利性、专业性和草根性的特质，展现出独特的优势，成为政府最重要的合作伙伴与社会治理的重要力量。

在我国，政府向社会组织购买服务，作为政府提供公共服务的一种新理念和新途径，正日益广泛地被各地政府接受并付诸实践。然而，在方兴未艾的政府购买服务浪潮中，处于起步阶段的社会组织也遇到了前所未有的困难和问题，影响了政府购买服务工作的深入推进。因此，对社会组织参与政府购买服务的研究，具有十分重要的现实意义[1]。本文讨论的重点，是以残疾人服务为主要业务内容的社会组织，简称为助残社会组织。本文所涉及的数据与信息，研究成果积累，以及公共数据库、文献资料引用和政府网站及媒体信息库。

1 现阶段助残社会组织的发展特点

近年来，上海市各级政府和残联组织在残疾人公共服务领域进行了大胆探索，尝试向助残社会组织购买服务，并取得了显著成绩，得到社会尤其是残疾人群体的高度肯定与支持[2]。根据《上海社会组织网》公开的资料，截止2013年底，上海已登记涉及残疾人的社会组织中，有基金会1家，为上海市残疾人福利基金会；社会团体18家，如上海市残疾人康复协会等；其余均为民办非企业单位约300家，如各区县及街镇的阳光家园，以及其他各类助残机构。

目前，上海助残社会组织已进入新的发展时期，表现出以下特点。

1.1 数量和规模已进入快速增长期

根据《上海社会组织网》的公开信息，成立于1991～2000年10年间的助残社会组织只有约十家，发展速度大约平均每年1家；而从2010年1月至2012年6月约两年半时间里，新成立的助残社会组织已达50家左右，发展速度约为每年20家，是上世纪90年代的约20倍。

随着党的十一届三中全会的召开，从中央到地方关于转变政府职能及创新社会治理的理念已然形成，未来上海必将激发和释放出更多的残疾人公共服务空间，需要大量助残社会组织的参与、介入和承接。同时，一些卓有成绩的助残社会组织的榜样效应，以及海外助残力量和先进理念技术的引入，将会促使更多的社会热心助残人士，加入到助残社会组织的队伍中来。

1.2 业务多元化和服务专业化趋势明显

上海助残社会组织的业务内容涉及残疾人养护、康复、教育、就业、文体、维权等诸多领域。例如，为发育障碍儿童尤其是自闭症儿童提供肢体、心理智能康复训练的特殊儿童智能训练中心，为残疾人提供家政、护理、咨询、养护、培训的助残服务社，为残疾人提供保健按摩、中西面点、美容师、广告设计等培训的残疾人职业技能培训中心等等。

助残社会组织的从业者大多接受过基本的专业培训，一些中层以上的管理人员还具备了较高的学历及相关的职业资格，如康复治疗师、社工师、心理咨询师等等。随着逐步建立和完善的服务评估制度、专业培训制度和专业督导制度，使这些助残社会组织的专业化和个性化服务更加规范，弥补了政府和残联在这方面的缺失。

1.3 各区县的发展速度与水平存在差异

近年来，上海用于购买社会组织服务的公益项目和资金逐年递增，越来越多的区县和街镇残联也开始探索购买助残服务的项目招投标活动，这对于助残服务类的社会组织是莫大的激励。现阶段，助残社会组织的发展与兴盛，与区域的经济社会发展水平、政府及残联的管理理念及创新意识、以及社区自我管理服务的意识与能力等因素密切相关。

目前，上海的助残社会组织大多活跃在中心城区，而远郊区县数量相对较少。但也有例外，例如同样地处远郊的嘉定区，近年来在区委和区残联大力推进下，残疾人公共服务社会化进展快速，使该区的助残社会组织发展非常活跃，2013年该区已登记注册的助残社会组织就超过了40家。

1.4 业务主管单位以各级残联为最多

上海助残服务类社会组织的业务主管单位涉及多个部门条线，包括民政、残联、人社、卫生、教育、体育、团委等。但总体上看，各级残联主管的助残社会组织占绝大多数，尤其是近年来登记注册的助残组织多归属残联名下，此外民政部门主管的助残组织也占有较大比例。

2 助残社会组织与政府或残联的相互关系

现阶段，我国社会组织的生存与发展几乎都绕不开政府的影响。近年来，上海发展比较快的助残社会组织，无论是公办背景还是民办背景，大多依赖于政府或残联的定向委托与购买招标，而来自社会其他方面的直接援助很少。因此，助残社会组织的成长与发展状况，几乎取决于他们与政府和残联的关系，或者说与现有体制的关系[3]。

2.1 独立于体制外的助残社会组织

这类助残社会组织多来自民间，其成立、管理、运作独立于政府和残联而依靠自身的能力与资源。其业务既有通过政府和残联购买承接的服务项目，也有的依靠自有资金及服务性收费来维持的服务。对于政府和残联购买的服务项目，这些社会组织均被要求按照协议接受督察以及第三方机构对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行的考核评估，优胜劣汰；对于自行运作的助残业务，政府的监管基本仅限于工商、税务、消防、卫生等方面检查和社团年审。因此，从总体上看，这些组织与政府和残联的关系，属于合作伙伴型，即政府与社会组织之间最为稳定和成熟的关系类型。

这些独立于体制外的社会组织，大多经历过初创时的艰辛和坎坷，已经具备了较强的生存能力和自我发展能力，组织目标明确，理念清晰，架构合理，管理规范，发展稳健，前景乐观。

2.2 体制孵化成功的助残社会组织

这类社会组织的诞生，大多是政府和残联在转变职能、转换角色的政策驱动下，刻意培养的未来的合作伙伴和服务承担者。所以，在成立初期得到了政府或者残联的全力扶持，如提供场地、指定项目、资金托底、工作指导、财务人事代管等等。但是，经过一段时间的成长磨练，这些组织当中的一部分佼佼者业已长成，不仅胜任政府和残联委托的服务事项，而且走上了社会竞争的平台，参加残疾人服务项目的公开招标并获中标，甚至已开始扩充机构、招聘人员，以满足业务拓展的需要。他们已经积累了相当的实务经验和社会资源，也具备了脱离体制、独立运作的能力，正踌躇满志，欲大展宏图。

这些孵化成功的助残组织，与现有体制的关系极其微妙甚至尴尬。政府过多的指教和代办，无疑已成为他们走向更高目标、更大天地的无形束缚。反之，如果政府及时放手，他们将得到更大的发展空间，真正成为公共服务领域政府忠实的合作者，而且将带动整个行业的发展。

2.3 依附于体制的助残社会组织

这类社会组织大多是在计划经济模式下由政府或残联一手创办，然后以下达任务、直接拨款、安置场地、委派专人管理的方式，实现政府对残疾人公共服务的直接供给。这些机构的工作目标完全围绕上级部门的中心任务，日常运作离不开主管行政单位的指导，甚至业绩考核也由主管单位执行。他们名义上是非政府的社会组织，但实质上基本等同于体制内的下级执行部门。据调查，目前上海各区县的绝大多数街镇的阳光之家、阳光心园及阳光基地，都是这类运行模式。

与前两类助残社会组织相比，这些体制内的社会组织多数存在着行政色彩浓厚、对行政严重依赖、人员老化、活力不足、服务质量和效率不高等问题。随着政府职能的进一步转变和政府购买服务的推进，可以预见，未来这些组织将面临分化，一部分可能转化为事业单位继续保留在体制内，协助政府承担必须直接提供的相关公共服务；其余的将脱离体制，逐步朝着社会或者市场方向转型。

3 政府购买助残社会组织服务所面临的问题

近年来，随着上海残疾人公共服务的发展加快，社会组织参与其中的深度与广度也在不断加大，与此同时，发展中的问题与矛盾也更加凸显。

3.1 来自体制内的阻力依然存在

一方面，一部分职权部门仍习惯于政府大包大揽的做法，习惯于体制内原有的制度安排，对社会组织不信任，缺乏主动的引导和扶持。因此，很多社会服务机构不得已聘请民政、残联、劳动、卫生等行政部门的离退休人员，希望以他们的“老面孔”、“老关系”得到相关部门的信任和支持。

另一方面，一些职权部门长期以来直接参与残疾人公共服务的供给，甚至使由公共财政支撑的某些服务事务，变相成为部门利益的重要来源。实行向社会组织购买服务，将残疾人公共服务的供给公开化、透明化，势必打破原有的利益格局，迫使这些部门作出利益转让，有可能出现抵触和反对。

3.2 顶层设计滞后导致基层操作无章可循

目前，助残社会组织绝大多数项目和资金的来源是依靠政府购买服务。但我国在政府购买公共服务方面尚无具体的法律规范，2002年出台的《政府采购法》并未将包括养老、助残在内的基本公共服务纳入其中，而上海市级层面也没有对应的地方性法规和实施办法出台，顶层的制度缺失很大程度上制约了基层工作的深入推进。

目前，全市缺乏统一的残障服务购买定价机制、服务标准、财务操作规范等指导性准则，各区县自行其是，影响行业的有序发展；一些区县设立的购买项目不切合残疾人的实际需求，导致受益者寥寥，饱受诟病；有的部门在承接单位的审核与筛选中，过多行使职权强势介入；也有部门将购买服务当作“卸包袱”的手段，将应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务事项也推出去，未能正确履行职能。

3.3 碎片化的购买服务行为导致服务断流

由于各区县每年用于购买残障服务的财政经费存在很大的不确定性，而且购买比例有限，购买对象范围狭窄，往往是项目制和碎片化，而非制度化和成体系的。绝大多数残障服务项目以一年为一个周期，一个周期结束后，若没有后续支持，常常是项目终止服务断流，服务机构不得不转去迎合新的项目购买计划，甚至不惜放弃原有的专业特长和服务宗旨。对于那些需要长期跟踪服务的项目，例如，肢体残疾人的假肢装配及功能训练需要根据年龄增长跟踪进行，中重度智力残疾人的技能培养需要长期和大量的重复训练才能达到效果等等，一旦这类服务终止，后果可想而知。

3.4 社会组织待遇低下严重危及今后发展

目前，上海助残社会组织的专业人才严重紧缺，如康复治疗师、社工师、心理咨询师、岗位开发人员等，而兼具专业技能、服务意识和管理能力的复合型人才，更是一将难求。以上海某高校为例，2012年该校社工专业毕业生中有近40人加入各类社会服务机构，而到了2013年，同一专业的毕业生几乎无人选择进入社会工作领域。

目前，我国对于社会组织的设立、性质、地位、作用及职能等没有实体性的规范界定，同时在人员编制、职称评定、医疗保险、养老保险、税收减免等方面也没有配套的法规与政策。据调查，2013年上海助残社会组织中，本科以上学历的中层骨干月平均收入在2500～3500元之间；而根据上海市人力资源及社会保障局发布的文件（沪人社综（2013）151号），上海全市职工月平均工资在2012年就已经达到了4692元，二者差距明显。因此，一些仍然坚持在助残服务机构的青年骨干表示，他们最为困扰的有三个问题：收入及待遇、个人发展空间、职业的社会声望。

3.5 社会组织直接登记政策仍需完善

2014年4月，上海市民政局出台了《上海市社会组织直接登记管理若干规定》 ，对四类社会组织实行直接登记制，这是促进社会组织健康有序发展的重要举措，但与此相应的配套措施还有待跟进完善。比如，“规定”中对教育培训、医疗、劳动技能培训、养老等部分行业的社会组织仍设立了资质许可要求，而许多助残组织均涉及这些行业，如何帮助他们便捷地获得资质，亟需进一步的政策引导。

此外，“规定”对涉外社会组织的登记仍实行业务主管单位和民政部门双重管理，这对于那些海外助残机构无疑仍是政策关卡。一些海外包括港台的助残公益机构，拥有丰富的经验、技术、人才和资源，有意参与上海的各类助残服务事业；同时，上海一些区县也非常希望学习和利用海外先进的助残理念和资金技术，有意在残疾人康复治疗、辅助器具、教育培训等领域与境外机构合作。但现有的登记管理政策对此没有关照与突破，以至于这部分社会力量难以发挥作用。

4 促进发展的对策建议

目前，从中央到地方都在致力推进激发社会活力、加大社会组织参与公共服务的改革力度。2013年12月，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》 出台，明确提出以政府购买服务带动社会组织的健康发展，促进政府转变职能，激发社会活力，推进社会治理创新。2014年4月30日，民政部等国家多部委发布了《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》，提出到2020年，力争在全国基本建立比较完善的政府购买残疾人服务机制，形成残疾人公共服务资源高效配置的服务体系和供给体系，显著提高残疾人公共服务水平和质量。

为此，建议上海市结合本地实际，在残疾人公共服务领域优先采取以下措施。

4.1 先行出台《上海市购买残疾人公共服务的实施意见及办法》

上海市可在残疾人公共服务领域先行先试，由上海市人民政府残疾人工作委员会领导协调，财政局、民政局、残疾人联合会等单位共同参与，结合经济社会与残疾人事业发展水平，研究出台《上海市购买残疾人公共服务的实施意见及办法》。此举的目的，一是将购买残疾人公共服务的资金纳入公共财政预算编制，确保社会力量参与残疾人公共服务的制度化和连续性，为将来扩大购买服务的范围和规模，建立政府购买服务的制度体系打好基础；二是规范购买残疾人公共服务的政府行为，尤其是项目申报、项目评审、组织采购、资质审核、合同签订、项目监管、绩效评估、经费兑付等购买流程，形成对基层工作的政策指导和管理监督，同时预防违规违法及腐败行为发生[4]。

4.2 尽快制定《上海市购买残疾人公共服务指导性目录》

根据国家刚刚出台的《政府购买残疾人服务试点项目目录》的范围，结合上海地区实际，全面梳理、细化购买残障服务的内容和事项，科学界定购买的服务种类、性质和内容，研究制定《上海市购买残疾人公共服务指导性目录》，并实时公开听取公众意见，及时进行动态调整。此举重在突出残疾人服务的公共性和公益性，指导各区县优先设立受益面广、受益对象直接的政府购买服务项目，使有限的财政资金发挥出最大的服务效率。

4.3 加快对助残服务机构专业人才薪酬标准的政策指导

建议参考上海城镇职工平均工资水平，设定助残服务机构基本薪酬政策，用以指导助残社会组织建立一套适合自身发展特点、科学合理、对内公平对外具有竞争力的薪酬体系，以此缩小社会组织专业人才的薪资水平与上海社会平均水平的差距，同时为政府购买助残服务中的人员成本核算提供必要的指导和参照。此外，可先行推出助残社会组织的岗位补贴制度，对助残社会组织中一线社工、项目督导、行政管理等紧缺岗位进行适当的补贴，切实提高这些岗位的待遇，稳住骨干人员与核心团队，缓解目前助残机构人才流失的严峻局面[5]。

4.4 研究制定《上海市残疾人公共服务的中长期发展规划》

由上海市残疾人联合会会同政府残疾人工作委员会各成员单位，根据上海地区经济社会发展水平和残疾人公共服务现状，结合党的十一届三中全会关于社会建设和社会治理的改革精神，研究制定《上海市残疾人公共服务的中长期发展规划》，将发展地区助残社会力量纳入残疾人工作的总体布局之中。尤其要重点扶持和优先发展那些贴近基层社区、对接残疾人需求的助残社会组织，鼓励他们开展康复、养护、教育、就业、培训等服务工作。

4.5 鼓励上海各区县成立助残社会组织孵化园

当前我国助残社会组织的整体发育处于初生状态，法律空间和政策支持有限，上海的助残机构在服务能力及服务水平方面也有待提升，因此特别需要来自政府或者残联的培育、引导和扶持。建议成立上海各区县的助残社会组织孵化园暨助残社会组织服务交流中心，一是承担促进和培育助残社会组织的发展工作，在提供资金、场所、设备、技术的基础上，为成长中的助残社会组织提供能力支持；二是接受残联委托，全面协助残联实施购买残疾人公共服务的管理工作，包括项目发布、评审定标、合同管理、监督检查、经济核算、绩效评估等；三是促进各助残社会组织之间、助残社会组织与社会公众之间的沟通支持、资源共享、信息披露和行业自律等。

5 结语

从以上分析可以看出，现阶段我国助残社会组织无论在数量上还是规模上都进入了快速发展期，其服务的多元化和专业化趋势也日趋明显。

助残社会组织的成长关键是他们与体制（政府或残联）的关系。那些独立于体制外的助残社会组织，与政府和残联形成了合作伙伴型的关系，这样的关系顺应了今后我国社会治理的改革趋势，必然拥有良好的生存与发展前景。而由体制孵化成功的助残社会组织，与政府和残联的关系大多走到了拐点，政府是继续干预还是适时松手，无疑将成为他们何去何从的最大判据。那些仍然依附于体制的助残社会组织，其实质上相当于政府和残联的下级部门，未来他们将不得不面临重新定位与转型发展的挑战。

在政府购买助残社会组织的服务方面，还存在着诸多现实问题。来自体制内的阻力依然存在，顶层政策的滞后也导致了基层操作的盲目和无序，政府碎片化的购买服务行为常造成助残服务的中断，助残社会组织待遇低下严重影响了人才的聚集，现有的社会组织登记政策仍然限制了一些社会力量发挥作用。

根据上海的实际，本文认为，在促进助残社会组织参与政府购买服务方面，可先行出台《上海市购买残疾人公共服务的实施意见及办法》，制定《上海市购买残疾人公共服务指导性目录》，加快对助残服务机构专业人才薪酬标准的政策指导，鼓励上海各区县成立助残社会组织孵化园。

[1]王建军.用国家治理理念谋划社会组织改革发展.社会组织政策理论成果选编（5）.中国社会组织网. http://www.chinanpo.gov.cn/6047/72989/index.html.2013-12-16.

[2]肖春平,曾永和.上海：探索完善政府购买社会组织服务机制. 中国社会组织.2013,10.

[3]刘金良,姚云云.社会组织的发展路径选择: 基于政府购买公共服务的研究.辽宁行政学院学报. 2011,5.

[4]任新建,李浩.上海政府购买公共服务发展方向：独立性购买.东方早报.2012-12-04.

[5]王名,孙伟林.社会组织管理体制:内在逻辑与发展趋势.中国行政管理.2011(7).