上海市推进政府购买社会组织助残服务现状与发展设想

■季敏 陆卫平 施新荣

引言

推行政府向社会力量购买助残服务是创新公共服务提供方式和加快残疾人服务业发展的重要途径。近年来，上海市助残服务和制度建设不断有序推进，服务提供主体和提供方式逐步多样化，助残服务成效初步显现。与此同时，与残疾人群众日益增长的服务需求相比，社会化的助残服务仍存在规模不足和发展不平衡等问题，需要进一步强化服务职能，动员社会力量，创新服务供给模式，构建多层次、多方式的服务供给体系，为残疾人提供更加便捷、优质、高效的服务。2009年，上海市残联与市民政局联合下发了《关于开展本市社区助残社会工作者队伍建设试点工作的意见》（沪残联〔2009〕87号）。在“意见”指导下，残联系统稳步有序推进助残社会工作。2012年，市残联与市民政局再次联合出台了《关于深化推进本市助残社会工作的意见》（沪残联〔2012〕135号），并在全市召开助残社会工作推进会议，要求各级残联紧紧围绕残疾人个人和家庭最关心、最直接、最现实的需求，以改善残疾人平等参与社会生活的环境为重点，开发购买社会组织助残服务项目。经过不断探索实践，逐渐形成了残疾人服务项目化运作的三种主要模式：契约模式、行政模式和合作模式。本文在总结实践经验的基础上，着眼长远发展，针对存在的问题与不足，提出进一步发展设想，旨在引起政府和社会有关方面的关注与支持，有效整合社会资源，推进此项工作深入开展，更好地为残疾人提供各项服务，促进残健融合与和谐社会的构建。

1 基本实践和初步成效

根据第二次全国残疾人抽样调查结果显示，上海市有94.2万残疾人，占人口比例的5.29%，至2013年底有持证残疾人38.5万。市残联自开展购买社会组织助残服务以来，走出了一条探索发展之路。2013年，按照《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）和《关于开展加强和创新残联组织社会服务管理试点工作的通知》（残联[2013]71号）要求，市残联进一步探索加强和创新残联组织社会服务管理新模式。同时，市残联作为上海市社会组织建设与管理工作联席会议成员单位之一，充分发挥枢纽组织作用，团结引领助残社会组织自律规范发展。2014年，全市各区县残联购买社会力量助残服务项目达94项，项目资金达9084余万元。

上海市残联遵循“试点先行-基层突破-总结经验－形成制度”的改革路径，积极探索残疾人事务管理模式，在全市残联系统有序推进社会组织助残服务的实践和尝试，逐步形成“残联主导推动、社会协同运作、多元模式并行、服务项目互补”的社会助残服务格局，重点在加强机制创新上下功夫、在创建助残服务发展模式上作探索，取得初步成效。

1.1 加强机制创新

1.1.1 积极探索，分层推进。市级层面主要是结合试点，通过“内部催生、外部引进、内外共育”等方法培育多元化的助残社会组织，已在浦东新区、杨浦区、长宁区、松江区、嘉定区、静安区、闸北区、徐汇区等10多个区取得成效。区级层面重点扶持专业助残服务机构，通过资金扶持、岗位购买、菜单式服务等方式予以推动发展。街镇层面重点做实残疾人服务社，组织服务社和以培训、招聘等方式充实专业人才，提高服务水平。社区居委层面重点培育草根社区团队，如嘉定区培育成立了250个原生态助残群众团队，在丰富残疾人精神文化生活、开展心理慰藉、化解残疾人矛盾方面起到了积极作用。

1.1.2 完善第三方专业评估机制。组建专家评估小组，建立标准化评估体系，依据每个项目投标书的服务内容、实施方案和项目成效开展专业评估。第三方评估机构通过召开服务对象座谈会、听取项目负责人工作汇报、开展服务对象满意度测评、电话抽查等多方位评估方式，对助残项目作出科学、客观的评估。

1.1.3 强化全过程的监督机制。区残联在项目公开招投标伊始，就安排区纪委、区财政、区审计等部门专业人员和部分区人大代表、政协委员、政府采购监督员担任项目评审委员会委员，参加现场评审与监督；邀请市残联相关处室负责人和著名社会工作专家担任项目主考官。为了加强项目资金监管，聘请专业的会计师事务所，每年对所有助残公益服务项目的资金运作进行全面、专业的审查，推动项目健康运行和持续发展。

1.2 探索发展模式

大力推进专业化、社会化工作方式，初步形成了契约、行政、合作等多元化的购买社会组织助残服务发展模式。

1.2.1 契约模式，残联与助残社会机构形成委托与被委托的法律约束关系。以浦东新区和杨浦区为例，在推进社会机构助残工作中，遵循社会化运作和项目化管理的原则，通过委托、招投标等“政府购买服务”的方式，有重点地将诸如“社区服务机构”托管、重残无业居家养护服务等相关服务项目，委托给本区或外区成立时间较久、机构发展较为成熟、专业能力较强的社会工作机构开展服务。服务过程中，区残联扮演服务的设计者、购买者和检验者角色，社会助残机构扮演服务的传递者和实施者角色。区残联与社会机构形成一种委托与被委托、服务购买方与服务提供方的契约关系。

1.2.2 行政模式，区残联与助残社会机构形成上下级指导的隶属关系。以长宁区和松江区为例，在推进助残社会工作的过程中，结合本区工作实际，积极争取区财政支持，组建自有的、专门针对残疾人开展服务的助残社会工作机构，开发助残社会工作岗位，通过“政府购买社工岗位”的形式，招募社工，并委派到社区或残联相关单位开展嵌入式服务。例如长宁区“心友社工站”，根据各街道需求，统一向各街道派出社工完成指定任务；松江区成立“助残社会工作总站”，区财政给予残联21个聘用制编制社工名额，并给予人均每年5万元的资金保障。区残联对助残社会机构以及社工岗位的工作人员进行工作委派和业务指导，履行相关职能。

1.2.3 合作模式，区残联与助残社会机构形成相互信任合作的伙伴关系。以嘉定区和静安区为例，在推进助残社会工作的过程中，一方面，区残联采取资金支持、场所支持、项目支持等方式，积极培育和扶持专门的助残社工机构；另一方面，区残联强调助残社会机构的独立运作和自我成长。在机构发展和开展具体服务的过程中，区残联将助残社会机构视为独立的运作主体，对助残社会机构重扶持服务，轻干预管理，放手让机构独立运作发展，通过公开招投标形式推出个性化助残公益服务项目。

1.3 总结经验稳步发展

在推进购买社会服务过程中，为总结推广购买社会组织助残服务经验，2012年9月，市残联与上海大学合作，在嘉定区建立了全市首个“助残社会化实验基地”，探索助残工作社会化运作机制，实现残联组织社会服务管理的创新。全市坚持以残疾人为本，以保障和改善残疾人民生为切入点，探索建立了“政府购买服务、社会组织实施、项目独立运作、专家全程指导、第三方机构评估”的助残服务新模式，使助残服务呈现服务内容多元化、受益人群普及化、就业形式多样化、技能培训实用化、康复服务专业化、社会救助个性化、文化生活多彩化、法律维权便捷化的显著特点，有效提升了助残服务质量和水平。

受助残疾人纷纷反映，社会化助残服务看起来虽然都很寻常和具体，但都是我们非常需要的，服务方式变了，服务水平上去了，做到了服务零距离，更实用也更方便，帮助我们走出了生活的阴影，也使我们的心与党和政府贴得更近了。

2 实践探索中面临的问题

经过三年的发展，上海市购买社会组织助残服务取得了一定成绩，但仍面临不少困难和挑战。

2.1 对助残社会机构的工作督导有待加强

目前助残社工机构发展还处于起步阶段，搭建督导平台、链接督导资源方面能力不足，尚未建立一支专业的助残社工督导队伍，在一定程度上影响了助残社工专业服务能力的提升；由于尚未建立科学、规范的评估指标体系，无法对服务机构的运行管理、服务项目的绩效考核等进行有效评估，从而影响了对服务对象改善情况、服务目标实现程度、专业方法的有效性等方面的准确把握。

2.2 残联与服务机构的契约化关系有待理顺

部分区县残联在出资购买服务后，未能与助残服务机构建立平等、合作的契约关系，仍对助残服务机构采用传统的、行政化的管理模式进行介入，在经费使用、物资调拨、人员配备等方面进行了过多干预，约束了助残服务项目的衍生，束缚了助残服务机构的发展。

2.3 助残社会机构的专业化水平有待提高

作为专门服务残疾人的社会工作机构，机构所提供的服务内容和服务效果应该呈现出社会工作特有的专业性和独特性。但是由于这些助残社工机构自身成立时间较短，机构对残联依附性过强、自主运作能力和管理经验尚浅，人员流动较大，致使所提供的服务在较短时间内没有显示出服务内容的不可替代性和服务效果的专业独特性。

以上问题需要开展有针对性的理论研讨和实践探索，并借鉴国内外成熟经验，以科学务实的态度逐步解决，以推进此项工作的进一步开展。

3 推进政府购买社会组织助残服务的初步设想

3.1 把握工作导向，加强工作创新

3.1.1 以需求为导向，突出理念创新。残疾人工作是社会管理服务的重要组成部分，涉及社会的方方面面，在经济社会转型加快的大背景下，残疾人需求呈现出多元化、个性化特征，创新社会化助残理念，必须依靠社会力量，共同推进残疾人事业。

3.1.2 以问题为导向，突出制度创新。目前我市残疾人工作在市委、市政府的关心支持下得到快速发展，但为助残服务专业化水平还存在不少盲点，要破解这些难题必须依靠制度创新，依托专业助残社会组织来提高专业化服务水平。

3.1.3 以项目为导向，突出机制创新。结合本市地方实际，深化残疾人工作机制创新，进一步形成“政府购买服务、社会组织实施、项目独立运作、专家全程指导、第三方机构评估”的助残服务新模式，推进残疾人工作加快发展。

3.2 依托社会资源，构建助残服务平台

继续探索残疾人工作社会化途径，进一步完善残联着力推动、社会协同运作的政府购买社会组织服务的助残服务平台。主要内容包括，推进残疾人工作社会化，拓宽服务领域，开发服务项目；加大购买服务力度，满足残疾人日益增长的服务需求；进一步理顺各级残联组织与助残服务机构的平等合作的契约关系，淡化行政管理模式；通过资金扶持、岗位购买、菜单式服务等方式，积极培育扶持社会助残服务组织；搭建平台，链接资源，成立“专家督导队伍”，为助残社会机构提供多种形式的督导支持服务；尝试建立涵盖管理指标、服务指标、绩效指标等项目在内的科学合理的助残社会工作服务评估标准体系；建立第三方评估监督机制。

3.3 加强专业化培育，提高社会助残机构的服务能力

残联系统引入、推进专业的社会助残服务是残疾人事业发展的必然趋势。社会助残机构遵循“需求为本”的服务理念，秉承“助人自助”的服务宗旨，可以紧密贴近残疾人实际需求，开发设计出救助型、支持型以及发展型等多层次、个性化的助残服务项目，从而填补助残服务的盲区。通过专业化的服务，提升助残服务水平。残联应主动联手民政部门积极引导社工专业机构开展助残服务项目，在公益创投和招投标中关注涉残服务项目，在助残社工知识培训和能力提升方面提供帮助；联手人社部门尝试出台助残服务指导价，作为购买服务的参考标准。

结语

按照《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》（财社[2014]13号）要求，市残联日前初步拟定了《上海市关于政府向社会力量购买助残服务指导意见》及公共服务和公益服务两大类助残服务目录。下一步，将加强对全市购买助残服务工作的定位和统筹指导，积极探索研究出台对助残组织资金、政策、技术、人才和发展规划等各方面的规范和扶持措施，注重评估、力求实效，建立上海市助残服务评估指标体系，推进助残服务工作规范发展，为广大残疾人提供更多专业化、类型化、多样化和个性化的服务。