日本社会保障制度中残疾人概念简析

■出和晓子

日本社会保障制度中残疾人概念简析

■出和晓子

日本对“残疾人”内涵的理解既借鉴和遵从了国际社会通行的理念，例如联合国通过的《残疾人权利宣言》等国际规则，同时也有其独特的理解，并通过制定《残疾人基本法》和其他配套法律，将一般意义上的残疾人范围进行了扩展。这一立法上的变化是日本受到了“回归常态化”理念的影响，日本政府改变了以往由行政机关提供社会福祉服务的方式，引进了由援助对象自行选择服务，并与提供服务的机构直接订立契约的新型制度。本文主要对日本有关残疾人概念的界定及其演变进行概括性介绍，包括以下内容，日本对社会保障、残疾人等概念的界定；现行制度下的残疾人基本类型与残疾人基本状况；有关残疾人制度理念的变化。

日本；残疾人；社会保障制度；回归常态化

引言

1946年制定的新《日本国宪法》第25条规定了“全体国民均享有维持健康且文明的最低限度生活的权利。国家必须在一切生活方面努力提高与增进社会福祉、社会保障以及公共卫生”。在此，社会保障可以理解为是对宪法所确立的全体国民基本生存权的制度保障，但是在宪法中并没有对社会保障的含义做出具体的界定。1950年，“社会保障制度审议会”发表了《关于社会保障制度之建言书》，其中明确将社会保障制度界定为“所谓的社会保障制度是指对疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、老年、失业、多子等其他窘迫的原因，以保险方式或国家直接负担的方式来谋取经济保障的途径，对陷入生活窘迫的人通过国家扶助，最低限度地保障其生活，并促进公共卫生及社会福祉的提高，以便所有国民能够以文明社会的一员来经营自己的生活”。由此可见，宪法中确立的社会保障制度为残疾人的生存权提供了法律上保障。

1 有关残疾人的概念界定

日本国内对“残疾人”概念的界定在一定程度上借鉴和遵从了国际社会上通用的概念，例如在1975年联合国通过的《残疾人权利宣言》将“残疾人”界定为“系指任何由于先天性或非先天性的身心缺陷而不能保证自己可以取得正常的个人生活和社会生活上一切或部分必需品的人”[1]。2006年12月13日召开的第61届联合国大会审议并通过的《残疾人权利公约》第1条中将残疾人明确定义为，“残疾人包括肢体、精神、智力或感官有长期损伤的人，这些损伤与各种障碍相互作用，可能阻碍残疾人在与他人平等的基础上充分和切实地参与社会”[2]。

日本在1970年制定的《身心残疾人对策基本法》中最初规定了所谓的“身心残疾人”是指“由于存在肢体不自由、视觉残疾、听觉残疾、平衡功能残疾、语音功能残疾或语言功能残疾、心脏功能残疾、呼吸器功能残疾等固定性内脏器官功能残疾，或者存在弱智等精神上的缺陷，在相当程度上，在日常生活或社会生活中长期受到诸多限制的人”[3]。在1993年日本国会又将该法的名称修改为《残疾人基本法》（以下简称《基本法》），其中第2条对残疾人的定义有了很大程度的修正，新添加了“精神残疾”一词。由此可见，在日本的社会保障立法及相关政策中，最初将残疾人界定为与身体有关的残疾，而之后在此基础上又增加了与精神有关的残疾[3]。《基本法》在2004年和2011年又经过两次修改，2011年修改的法律中对残疾人的界定又有了新的变化，在法律上确定了残疾人不仅包括肢体上的残疾、智力上的残疾、精神上的残疾，同时还包括“发育上的残疾”。

2 现行制度下的残疾人基本类型

如前所述，日本在《基本法》中对残疾人仅做出了一般性的界定，而《基本法》并未对各类残疾人的概念及具体服务内容等做出详细规定[4]，因此日本国会根据《基本法》中提出的目的、理念和方针，制定或修改了《身体残疾人福祉法》《智力残疾人福祉法》《有关精神保健及精神残疾人福祉法律》(以下简称《精神保健福祉法》)与《发育残疾人支援法》的相关规定，分别对身体残疾人、智力残疾人、精神残疾人和发育残疾人等四类残疾人做出了更为细致的界定。

2.1 身体残疾人

身体残疾是指因先天性缘故或因事故和疾病等后天性缘故，而使身体的部分功能产生障碍的状态。为促进身体残疾人的福利，日本国会于1949年通过了《身体残疾人福祉法》，在该法第4条中，将身体残疾人界定为：“身体残疾人是指18岁以上在身体上存在障碍 (不满18岁的称为“残疾儿童”)，且获得由地方自治团体最高行政长官颁发的《身体残疾人证》的人”。在该法中将身体残疾大致分为以下类型：即视觉残疾，听觉残疾，平衡功能残疾，语音、语言残疾，理解残疾，肢体不自由，心脏、肾脏、呼吸器、膀胱、大肠、小肠、免疫等广义的身体残疾(称为“内部残疾”)[5]。

在《身体残疾人福祉法》中还就《身体残疾人证》的发放进行了规定。身体残疾人证是指残疾人为了取得与正常人同等的生活条件、获取必要的且最低限度的援助、而由政府颁发的证明其为残疾人的证件。在身体残疾人证上记载有残疾的类别与等级，其中残疾等级共分为六级，一、二级为重度残疾（称为“特别残疾人”），三、四级为中度残疾，五、六级为轻度残疾（中轻度称为“普通残疾人”）。一旦残疾人申请并领取到身体残疾人证，则不负有更新残疾证的义务。

2.2 智力残疾人

智力残疾是指在金钱管理与读写、计算等日常生活和社会生活中用脑的智力行动具有先天性障碍的状态，而通常诸如认知症(2004年12月，将“痴呆症”这一词改称为“认知症”。因为“痴”这一词意味着“愚蠢”，“呆”也是“愚蠢”或者“发呆”的意思，所以一直被认为“痴呆”这个名称含着歧视的意思。一般而言，“认知”这个概念意味着看、听、说、记、想等知觉与智慧功能，不包含感情领域)[6]及因事故所致的后遗症等发育期(不满18岁)以后发病的后天性智力降低[7]。

以促进智力残疾人的自立性和使其能够参与社会经济活动为目标，日本国会于1960年通过了《精神薄弱者福祉法》，并于1998年将该法的名称修改为《智力残疾人福祉法》。该法的基本理念是残疾人自身在努力从事自立生活的同时，国家应为他们提供自立生活的机会,国家与地方自治团体为实现上述理念，应使国民加深对智力残疾人的理解，努力致力于促进智力残疾人提高自立性，并对其自力更生予以援助。

虽然在有些法令中对作为福祉对策对象的智力残疾人做了界定，但是在《智力残疾人福祉法》中却没有出现对智力残疾的一般定义。各个法令都是按其立法目的对智力残疾人进行定义，而在各个法令所确定的客观标准中，大致提出了三个符合智力残疾人的必要条件，即智力残疾人在发育期的发育较为迟缓，并且这种发育迟缓现象较为明显，因发育迟缓而使其适应能力受限等。在判断发育迟缓是否明显时通常使用标准化的智力测验进行测试，根据测试结果将智商不满70～75的人视为智力残疾人，其中智商50～70的人为轻度智力残疾，35～50的人为中度智力残疾，20～35的人为重度智力残疾[8]。另外在界定是否为智力残疾人时，有些情况也不按照客观性标准予以判断，而是以是否具有受到援助的必要性及程度为标准做出主观性判断。

对智力残疾人颁发《疗育证》，有关疗育证制度并未规定在《智力残疾人福祉法》中，而是根据厚生省（现改为厚生劳动省）1973年公布的《有关疗育证制度的通知》，由各个地方自治团体的最高行政长官对被认定为智力障碍的人颁发。对未满18周岁的儿童由“儿童咨询所”做出智力障碍的认定，对18岁以上的人则由“智力残疾人更生咨询所”（根据《智力残疾人福祉法》第12条的规定在全国都道府县设立的、从事与智力残疾人福祉相关业务的机构。其中，该机构的业务内容之一是掌握智力残疾人的实际情况，并在与智力残疾人相关的咨询及指导中提供所需要的专业知识与技术）进行认定。总之，由于在日本法律中并未对《疗育证》制定予以明确规定，而是都道府县等地方自治团体独自规定的制度，因此该制度在全国各地实施时的标准并不统一，例如残疾证名称的表述（北海道、大阪市、千叶县与福冈县称为《疗育证》，东京都与横滨市称为《关爱证》，埼玉县称为《绿色证》，名古屋市称为《爱护证》）以及各个地方自治团体认定的残疾等级区分都有所不同。

2.3 精神残疾人

精神残疾是指因先天性原因、生活环境或药物等后天性缘故 而引起各种精神疾病的状态，认知症等后天性的脑功能障碍属于这一类残疾[9]。1950年，日本国会针对精神残疾人专门制定了《精神卫生法》，该法经过1987年的大幅度修改，将名称改为《精神保健法》，之后经过1993年的修改，1995年将该部法律的名称修改为《精神保健福祉法》。

根据《精神保健福祉法》第5条的规定，将精神残疾人定义为“患有综合失调症(即精神分裂症，这个名称给人们的印象是精神本身的分裂，且以往还存在有否定、误解和歧视患者人格等意义，因而2002年8月通过日本精神神经学会的决议，改称为“统合失调症”，并经厚生劳动省对新名称的使用认可而向全国通知)、因“精神作用物质”所致的急性中毒或对其依存症、智力障碍、精神病症及其他精神疾病的患者”[8]。在《精神保健福祉法》第45条中规定了《精神残疾人保健福祉证》的发放等事项，其中，精神残疾人保健福祉证分为三个等级，一级为残疾人自身不能料理家务以及无法保持自身的清洁，平时需要援助的状态；二级为能去医院看病等习惯性的外出，或去“残疾人地域作业所”（是指日常活动困难、有重度残疾的人平日经常进出的场所。在该场所中，他们与有着共同处境的人及当地居民一起体验各种社会生活和活动。设置作业所的主要目的是为了扩大残疾人生活空间）参加一些活动,但在料理家务和管理金钱等方面，有时需要给予提示或援助；三级为虽然一个人能外出，但面对过于紧张或压力的状况出现时存在应对上的困难，包括在“作业所”工作的人和就职于为残疾人提供照料服务的一般公司的人。政府出于对残疾人个人隐私的保护，同时还考虑到在社会上对精神残疾人存在着比其他残疾人更为严重的偏见、因价值观的不同而产生的不理解等因素，因而在精神残疾人保健福祉证的封面上只记载有《残疾人证》的表述，同时从残疾人证的封面设计上看，一般不会被他人认出是为精神残疾人发放的证件；与身体残疾人和智力残疾人的有关证件制度不同的是，以前规定在精神残疾人保健福祉证上不需要贴个人照片，而经过法律修正后，规定从2006年10月1日起在精神残疾人保健福祉证上均必须粘贴有个人照片；另外，有关证件的使用期间上规定精神残疾人保健福祉证的使用期限为两年。

2.4 发育残疾人

除了上述对残疾人的分类之外，另外还有一些人，在以往的身体、智力、精神3个分类框架内很难对他们实施适当的援助，因此最终确定将这一类人称之为“发育残疾人”。发育残疾人的具体表现为他们一般都具有高度自闭症、埃斯博格（Asperger）综合征、其他广泛性发育障碍(PDD)、学习障碍(LD)、注意力缺陷多动症(ADHD)等病状[10]。以前日本的厚生劳动省将发育残疾人归属为精神残疾的范畴，然而在2004年12月通过了《发育残疾人支援法》，在法律上正式将存在发育障碍的人列入法律保护的范畴。对界定残疾人上出现的这种新观点和新趋势，一些专家指出其原因在于，以往的残疾人支援对策偏重于身体残疾人与智力残疾人，而对精神残疾人及不存在智力障碍的发育残疾人实施的支援对策相对比较滞后[11]。

目前,日本法律上还没有对发育残疾人发放残疾证做出专门规定，因此在全国没有统一的发证标准，而在有些地方自治团体或政令指定城市（是指通过以发布政令的形式确定总人口数在50万人以上的城市，截止到2012年4月1日，日本国内共有20个政令指定城市）规定，如果发育残疾人符合发放疗育证或精神残疾保健福祉证的标准，则可以领取上述两种证件中的任意一种[12]。

2.5 各类型残疾人的基本状况

2005～2006年日本的残疾人总数约为724万人，其中身体残疾人366万人、智力残疾人55万人、精神残疾人303万人[13]，这表明残疾人占总人口的比重是5%～6%。与外国比较，仅次于韩国，处于较低的水平。有的专家指出，这是因为日本对残疾的认定依然基于残疾证，并且认定标准极为偏向医疗模式（侧重于身体上的功能障碍）。而按照欧盟各国和北美的标准统计后得出的结果表明，通常残疾人约占一国人口总数的10%，因此如按照国际标准计算，可以预计在日本还有很多人未被认定或统计为残疾人。这与实行当事人主观判断的欧美各国对残疾人的认定方式有所不同[14]。

另外，对发育残疾人在人数上并没有精确的统计数据。据文部科学省2003年3月公开发表的实施调查结果显示，需要接受特殊教育的儿童的比例为，包括有学习障碍(LD)、注意力缺陷多动症(ADHD)和埃斯博格（Asperger）综合征等病状的儿童，占处于义务教育阶段全体儿童的6.3%左右（不包括高中生以上的发育残疾人）。而且这些发育残疾儿童通常在普通学校（不是专门对残疾儿童设立的特殊学校）的普通班里上课。

在日本的身体残疾人中，“肢体不自由”所占比重居多，约占取得身体残疾人证者的半数（57.1%）[15]。视觉残疾、听觉残疾、语言残疾的比例有逐年减少的倾向，相反“内部残疾”的比例在增加。一般认为，其原因在于因被认定为内部残疾的器官种类逐年增加，或患有糖尿病、心脏病等内部残疾疾病的人数在逐年增加。从总体上看，日本身体残疾人的人数在逐年增加，且65岁以上的身体残疾人数占总体身体残疾人的60%以上[16]。这因为在日本总人口中老年人口比例在逐年增加，因此预计身体残疾人的人数今后还会持续增多。另一方面，有些专家指出，在社会上以往将残疾人尽量隐蔽在家中不与外人见面的这种偏见意识也在逐渐削弱，因而人们逐渐接受了对残疾人的认定，这些都是残疾人人数增加的原因。

3 有关残疾人制度理念的变化

进入21世纪以后，在日本的相关残疾人制度和政策中，除了一般意义上对残疾人实施援助的观念外，还增加了“回归常态化”的理念。“回归常态化”一词最初是在1959年由丹麦的一位智力残疾人的父母提出的，该词语所隐含的理念为：“不应把在身心上存在残疾的患者视作特别群体而将其与社会隔绝，而应努力使之回归于普通社会中，与普通人一起生活、活动；即身心残疾人也是社会中的一分子，整个社会理应全面给予接纳，换而言之，残疾人作为自然人有权像正常人一样参与普通人的生活、活动，这才是正常的社会状态”[17]。日本政府逐渐接受了“回归常态化”理念，确立了以残疾人“尊重自我决定权”和“促进社会参与”为目标的制定残疾人制度和政策的导向。据此，日本政府改变了以往由行政机关提供社会福祉服务的方式(通常将这种方式称之为“措施制度”)，进而引进了由援助对象自行选择服务，并与提供服务的机构直接订立契约的新型制度(该制度被称之为“支援费制度”)。

《基本法》在2004年和2011年经过两次修改，而有关制定残疾人政策的这种新的理念都可以在上述修改的法律中得到反映。例如，在2004年修改的《基本法》中对于立法目的、残疾人的定义以及基本理念等进行了大幅度修改，其中新增加了以下事项，①在基本理念中明确规定“禁止以残疾为理由歧视对待残疾人”(第3条)；②建立“残疾人周”(第7条)；③规定国家有义务制定“残疾人基本计划”，地方自治团体必须制定“残疾人计划”(第9条)；④内阁府里设立制定“残疾人基本计划”的“中央残疾人对策推进协会”（是专门应对残疾人政策的组织机构，主旨在于更好地推进残疾人政策）(第24条)等[18]。在2011年，借鉴联合国批准通过的《残疾人权利公约》（2006年12月）中的相关规定，并作为日本国内整个立法修正活动的重要一环，日本国会对《基本法》又进行了修改，其中新增加了以下事项：①在《基本法》的立法目的中增加了“全体国民无论有无残疾，都应作为平等地享有基本人权、并具有不可替代性的个人而存在，受到应有的尊重；同时在该理念下，全体国民不会因为残疾而被社会隔离开，应实现彼此相互尊重其人格和个性的共生共存之社会”（第1条）；②在“残疾人”概念界定的表述中新增加了“发育残疾人”（第2条）；③倡导促进在地域社会中的共生共存之理念，规定为实现上述理念，“在所有社会领域中确保给予每位残疾人能够参与社会活动的机会；确保给予每位残疾人选择生活地区和共同生活者的机会，并保证残疾人在地域社会中与他人共同生活时不存在任何障碍；确保给予每位残疾人选择沟通时所需交流方式（语言和手语等）的机会，同时保证扩大残疾人在获取或利用信息时所需手段的选择机会”（第3条）；④为了加深国民对上述有关残疾人制度原则的理解，国家和地方自治团体应制定和实施相应的对策（第7条），同时寄予全体国民为实现上述与残疾人共生共存的社会理念而不懈努力（第8条）；⑤根据残疾人的性别、年龄、残疾状况和生活情况，制定并实施相应的对策，并积极听取与尊重残疾人和其他相关人员的意见等（第10条）。

4 结语

综上所述，日本在对“残疾人”概念的界定上借鉴了联合国通过的《残疾人权利宣言》以及《残疾人权利公约》中对残疾人概念的规定，同时基于国内《残疾人基本法》的规定，日本对残疾人的一般性定义也有其独特的理解，并以此为基础在各个具体法令以及国家和地方自治团体的对策中使残疾人的定义具体化。日本在界定残疾人的概念上还逐渐产生了一些新的观点和新的趋势，也可以说，日本在对残疾人的定义框架上有逐步扩展的趋势。另外，在有关残疾人的其他相关法律中也受到国际上的影响出现了新的理念。除了对残疾人实施援助的观念外，还增加了“回归常态化”的理念，并以该理念为基础，强调残疾人的“尊重自我决定权”和“促进社会参与”。然而，与欧盟诸国和美国等国家相比，日本有关残疾人的社会保障制度和政策在整个国家制度体系中所处的地位较低，许多残疾人制度和政策目前还未能真正得到有效实施和推进，还没有真正实现残疾人在地域社会中与健常者共处于相同的社会生活环境。

[1]佐藤久夫,小泽温.残疾人福祉的世界.日本:有斐阁ARMA.2008.28.

[2]联合国新闻部联合国网站.2009.9.18. http://www. un.org/chinese/disabilities/.

[3]佐藤久夫,小泽温.残疾人福祉的世界.日本:有斐阁ARMA.2008.29.

[4]佐藤久夫,小泽温.残疾人福祉的世界.日本:有斐阁ARMA.2008.145.

[5]佐藤久夫,小泽温.残疾人福祉的世界.日本:有斐阁ARMA.2008.30.

[7]国民福祉和护理网络.2009.7.21. http://www.geocities. jp/minna1293/02syougai.html.

[8]佐藤久夫,小泽温.残疾人福祉的世界.日本:有斐阁ARMA.2008:31.

[9]国民福祉和护理网络2009.7.21. http://www.geocities.jp/ minna1293/02syougai.html.

[10]内阁府.日本:残疾人白皮书.东京.2009.46.

[11]佐藤久夫,小泽温.残疾人福祉的世界.日本:有斐阁ARMA.2008.48.

[12]总务省行政评价局.日本:关于对发育残疾人发放疗育证事项(概要) .2010.9.13.

[13]厚生劳动省.日本:身体残疾儿童及残疾人实际情况调查；2006年.厚生劳动省.智力残疾儿童及残疾人基础调查.2005；厚生劳动省.社会福利机构等调查.2005、2006；厚生劳动省.患者调查.2005.

[14]胜又幸子.从国际比较的视角看日本残疾人政策的地位.日本:季刊社会保障研究,2008.44:2.

[15]厚生劳动省.日本:身体残疾人与身体残疾儿童调查结果概要.

[16]厚生劳动省.日本:身体残疾儿童及残疾人实际情况调查.2006.

[17]新井诚.高龄社会之成年后见法.东京:有斐阁.1994.93.

[18]总务省E-Gov网站.残疾人基本法(昭和四十五年(1970年)五月二十一日法律第八十四号).http://law.e-gov.go.jp/ htmldata/S45/S45HO084.html.2009.9.18.

Analysis on the Concept of Disabled Person in Japanese Social Security System

Akiko Dewa

In Japanese sociological study and social security system, the general understanding about the connotation of “disabled person” is used as a reference from the common idea of international society, such as international rules of "Declaration on the Rights of Persons with Disabilities" and "International Convention on the Rights of Persons with Disabilities" which were adopted by the United Nations. Meanwhile, some unique understandings are added in Japan. The range of a disabled person in a general meaning was expanded through the establishment of "The basic Act for people with disabilities" and other corresponding laws. Such legislative changes are considered to have been affected by the idea of “normalization”. The Japanese government has changed the social welfare services provided by the executive authorities in the past, and has begun to introduce a new type system which supports the candidates to choose services by themselves and signs contracts with service providing organizations directly. This paper mainly introduced the definition of “disabled person” and its changing in Japan; the content mainly the definition of the concept of social security and disabled person in Japan; disabled people’s basic types and basic situation under the current legal system; the changing of idea on establishing system for disabled person.

Japan; Disabled person; Social security system; Normalization

*中国残联课题：五国残障人士社会保障制度研究

南开大学外国语学院 天津 300071

出和晓子 博士 讲师；研究方向：社会福祉