县区级财政投资评审工作研究

朱远博

我国自1998年提出建立公共财政框架，到党的十八大报告中对完善公共财政体系提出了明确要求：“完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”，这都说明建立和完善我国的公共财政体系已经成为党、政府和广大人民的共识。

财政投资评审是财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。财政投资评审机构对工程决算、预算、估算等环节的审核把关，可以避免建设资金被挪用或闲置的问题，逐步解决决算超预算、预算超概算、概算超估算的“三超”现象，提高财政集中支付资金的合理性和准确性。财政投资评审机构隶属于各级财政部门，行使公共财政监督职能，通常被命名为财政投资评审中心。自1999年以来，从中央到地方，各级财政部门相继设立财政投资评审机构，行使财政投资评审职能。财政投资评审机构历经十几年的运行，取得了可喜的成绩。截至2012年12月底，全国各地市级财政部门已成立评审机构336个，覆盖面达95%；县市级政府或财政部门成立评审机构1586个，覆盖面53%；2012年全国各级财政评审机构总业务规模涉及财政资金总额达41987亿元，比2011年增长52.14%。其中：传统“四算”项目评审，即项目概、预、结、决算评审，涉及金额达27434亿元，比2011年增长31%，对应“审减”的规模为3222亿元，比2011年增长13%，综合审减率为11.74%[1]。财政投资评审机构的设立，有力的促进了我国财政资金的有效使用，为我国建立健全公共财政体制做出了巨大的贡献。

县区级财政投资评审机构处于评审工作的最前沿，执行最基础的日常财政投资评审工作，其能否平稳高效的运行关系到整个财政投资评审工作的效果。

本文通过对县区级财政投资评审工作进行研究分析，找出投资评审中存在的不足，目的在于探索对县区级财政投资项目进行有效评审的思路，提高评审质量和评审效率，使县区级财政投资评审工作有效的服务于当地财政预算管理，为其所在地区的经济发展做出贡献。

一、财政投资评审基本理论

（一）财政投资评审的概念

财政投资评审的权威定义存在于财政部《财政投资评审管理规定》（财建[2009]648号）中：“财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对政府财政性资金投资项目概（预）算和竣工结（决）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。”

除此之外，相关学者也从不同的角度对财政投资评审这一概念进行了诠释。曾波（2009）强调了财政投资评审的作用：财政投资评审是纳入公共财政管理框架的评审管理机构，根据国家法律、法规和部门规章等规定，对财政投资的绩效和内部控制的全过程的评审监管，使财政资金的经济效益和社会效益最大化[2]。黄喆旻（2010）根据财政投资评审的发展形势增加了对项目绩效的审核与评价：财政投资评审，也就是政府投资项目评审，作为财政预算管理的重要组成部分，它是由财政部门内部专司财政投资评审的机构，依据国家法律、法规和部门规章的规定，运用专业技术手段，从工程经济和财政管理的角度出发，对财政支出项目立项的必要性、技术的可行性、支出的合理性、执行的绩效性进行审核与评价的财政管理活动[3]。

（二）财政投资评审的主体与客体

1、财政投资评审的主体

财政部《财政投资评审管理规定》（财建[2009]648号）：财政投资评审业务由财政部门委托其所属财政投资评审机构或经财政部门认可的有资质的社会中介机构（以下简称财政投资评审机构）进行。其中，社会中介机构按照《政府采购法》及相关规定，通过国内公开招标产生。

由此可见财政投资评审的主体是财政投资评审机构或社会中介机构。现在由社会中介机构实施评审的情况并不多见，绝大多数评审主体是各级财政部门所属的财政投资评审机构。评审机构一般被称为“财政投资评审中心”或“预算审核中心”。

2、财政投资评审的客体

财政投资评审的客体也就是评审对象，有以下六种：

第一，财政预算内基本建设资金（含国债）安排的建设项目；第二，财政预算内专项资金安排的建设项目；第三，政府性基金、预算外资金等安排的建设项目；第四，政府性融资安排的建设项目；第五，其他财政性资金安排的建设项目；第六，需进行专项核查及追踪问效的其他项目或专项资金。

由上面规定可以看出，财政投资评审的对象包括两大类：一是建设项目，二是其他项目或专项资金。

按照现在财政投资评审的发展趋势，评审对象的范围在不断扩大，对社会发展、科技、教育、卫生、文化等项目的支出都是将来财政投资评审的对象。

（三）财政投资评审的职能

1994年财政部门收回了原委托建设银行代行的基本建设财务管理和工程预决算的审核管理职能，直接对建设项目的财务活动实施管理和监督。财政投资评审是政府公共财政职能履行不可缺少的一部分，它是财政职能本身的履行，而不是财政职能的延伸和发展。

《财政投资评审管理规定》（财建[2009]648号），对于财政投资评审职能的阐述：“财政投资评审是财政职能的重要組成部分”，可以看出，财政投资评审的职能与财政职能密不可分。财政职能是指政府财政部门行使的资源配置职能、收入分配职能、经济稳定职能、经济发展职能等。对于财政投资评审的职能，具体地说其实是一种保证，是对于财政资金规范、安全、有效运行的保证。在公共财政的投资行为中，如果没有专业人才和专门机构，经常会出现财政资金使用不规范、存在安全漏洞、效率低下等问题，财政投资评审的作用与功能正是为了保证不出现以上问题。笔者认为财政投资评审的职能还可以再理解为“服务”。服务对象是公共财政工作中的预算支出管理。服务的特点是专业性、全过程。

（四）财政投资评审的法律基础

明确财政投资评审地位和作用的是《财政投资评审管理暂行规定》、《财政投资评审管理规定》、《财政投资评审质量控制办法（试行）》、《财政投资项目评审操作规程（试行）》这样几部广义上的法律文件，它们实际上是财政部制定的部门规章，效力要小于狭义的法律。

地方政府和地方财政部门也陆续出台了一些针对自身环境和特点的条例和规章，例如锦州市政府2007年发布了《锦州市财政投资评审管理办法》，除了细化《财政投资评审管理规定》之外，还针对锦州市的实际情况作出了一些具体规定。

可以说，财政投资评审的法律基础还非常薄弱，不能满足财政投资评审日新月异的发展趋势，急需补足和加强。

（五）财政投资评审的技术基础

财政投资评审是专业性非常强的工作，如果没有坚实的技术基础，是难以达到评审效果的。财政投资评审的技术基础主要是指人员和工具两个方面。

人员方面，评审人员必须具备专业技术知识。这不但包括工程经济知识，还包括财政管理知识。

工具方面，财政投资评审的基础主要是工具书和专业软件。工具书包括法律法规、各专业定额、施工规范、各省市造价信息、材料价格信息、评审资讯等。专业软件主要是指建设工程造价管理软件，国内常见的此类软件有广联达、鲁班、易达、PKPM等。另外，在某些评审场合还需要一些特殊的工具，例如测距仪、厚度测量仪等。

二、县区级财政投资评审工作面临的主要问题

（一）范围狭窄，基本集中在工程类投资项目上

按照财政投资评审发展的形势，对建设项目的理解不应该仅仅局限于工程类投资项目，它其实包含了大多数财政出资的非工程类项目。张少春（2011）：现在的评审业务拓宽了，已经不仅仅是量上的变化，而且是质的变化，从一些传统的投资类项目预决算评审，开始介入到整个预算的科学化精细化管理进程中，比如对社会发展、科技、教育、卫生、文化等项目支出预算进行评审[4]。现在，县区财政投资评审机构90%以上的工作都是对于工程类项目的评审，这无疑没有顺应财政投资评审的发展趋势，浪费了评审资源。

（三）评审时间滞后，基本集中在预、决算阶段

县区级评审工作的介入时间基本集中在预、决算阶段，这就是常说的事中评审。事实上是，有些建设单位从自身利益出发，在施工阶段要求提高设计标准或随意增加一些额外项目，导致项目概算超支。建设单位在变更工程具体事项时，通过出具联系单来增加项目投入，具有完全的自主权。财政部门只有在结算时才能获知以上情况，对已成事实的变更财政投资评审机构往往无所适从。根据《财政投资评审管理规定》，财政投资评审工作完全可以从项目立项就介入。近些年有很多学者在探讨财政投资评审效果的时候都发现，财政投资评审介入的时间越早，对于财政资金的节省效果越明显，这是因为在项目的前期阶段以优化设计为主要工作，而设计的一点点改动就可能会对造价起到很大的影响。由此可见，县区级评审工作还集中于预、决算阶段介入进行事中评审，已经错过了对整个项目的投资额进行优化节约的最好时机。

（四）评审力量薄弱，应对特殊项目时有心无力

县区级评审机构在应对某些特殊项目的时候会出现无能为力的情况。此类项目专业特殊或者所处环境特殊，评审需要特殊方法才能取得效果。比如码头专业工程、仿古建筑工程等，很少有人接触，在遇到这类项目时，评审人员往往一筹莫展。在评审已经施工完毕的道路时，基层和面层厚度的确定也会出现困难，不能为了造价准确就对道路进行破坏性测量，而进行无损测量则需要高级精密的仪器，县区级评审机构往往缺少这样的设备。

三、县区级财政投资评审工作所面临问题的对策

要解决县区级财政投资评审工作出现的种种问题，除了需要国家从整体上完善财政投资评审领域的法律法规，确立财政投资评审工作的法律地位，明确财政投资评审的程序、范围、内容、效力外，还需要县区级财政机构和财政投资评审机构做出自身的努力。

（一）全面校正评审机构定位，拓宽评审范围，丰富评审内容，前移评审重心

县区级评审机构是因为没有被赋予全面的职能，才造成了评审项目类型不全、评审内容缺失、评审介入时间过晚等问题，所以必须正式赋予评审机构全面的评審职能。现在正处于全国财政投资评审工作广受关注的大好时机，县区级评审机构应该向上级部门积极争取重新对自身进行定位，校正偏差，全面履行财政职能。从而做到对评审对象的全面覆盖，对评审内容的完整操作，对评审重心的尽可能前移。尤其是评审重心前移，具有非常重要的意义。相关资料研究表明，在初步设计阶段，评审影响工程造价的可能性为75%一95%；在技术设计阶段，评审影响工程造价的可能性为35%-75%；在施工图设计阶段，影响工程造价的可能性为20%-30%，而到了施工阶段，即使通过各种技术措施努力节约工程造价，但效果仍不明显，影响度约为5%-10%。对财政部门而言，所谓控制项目支出，主要是控制项目预算，而控制项目预算，很重要的一条就是要建立“事前评审”机制，其核心是要在预算编制阶段即引入财政评审。另外，通过这一过程逐步积累的经验和数据，还可以形成比较稳定可靠的项目支出定额、标准，为进一步规范管理和控制项目支出打下基础。

（二）建立评审人才专家库、丰富评审工具，应对特殊评审项目

1.建立评审人才专家库

当评审机构遇到古建筑、码头等特殊项目的时候，还有当需要短时间内完成大量评审任务的时候，就凸显出评审人才专家库的重要性。评审人才专家库的建立可以为高效快捷地完成评审任务，出具高质量、高水平的评审报告奠定强有力的人才技术基础，以解决评审机构应对一些特殊项目时会出现有心无力的问题。县区级评审机构可以从机构所在区域内挑选专家，这样专家既可以及时到位，又因为熟悉环境而容易开展评审工作。

另外还要注意与上一级评审机构的沟通，县区级评审机构在遇到难题时完全可以求助于上级评审机构分享其评审人才专家库。

2.丰富评审工具

有的项目在评审的时候如果没有适合工具，就会使评审工作陷入僵局，所以在一定条件下，评审的有效途径就是具备合适的工具。虽然县区级评审机构的经费有限，但也要重视评审工具的准备，对于评审工作必备的工具，即使不能一次配齐，也要定期购买或者更新，逐渐做到配置齐全。第一，造价管理软件尽量齐全。评审机构应该尽量将市面上所有的造价管理软件都购买一套，以避免因为大量的手工计算造成评审效率低、评审超过规定时限的问题。第二，购买一些先进的测量设备，例如激光测距仪、超声波测厚仪等。对于一些昂贵的精密设备，也可以采取租、借等方式满足评审工作需要。县区级评审机构如果能够将这些特殊工具逐渐应用于评审工作之中，一定会大大提高评审效率，面对特殊项目是也不会有心无力了。

（三）顺应财政改革形势，拓展评审职能

从财政投资评审工作“十一五”时期发展纲要和财政部有关领导的讲话当中可以看出，未来财政投资评审工作的职能还会不断得到拓展以适应我国财政改革的形势。我国财政改革的目标是实现以公共服务均等化为要义的公共财政体系，在这个体系里，财政投资评审作为财政资金规范、安全、有效运行的有力保证，必然会不断的拓展职能。部门预算管理体制和支出预算管理办法的改革对财政投资评审工作提出了新的要求，即不仅要为基建项目管理服务，还要为包括专项支出、政府性基金等项目支出预算的管理提供服务。评审工作应从单纯为基建投资服务拓展到为财政大预算服务，财政投资评审应涵盖预算拨款集中支付，政府采购定额制订，效益评价、政策调研等方面。

如果县区级评审机构能够顺应财政改革形式，大力拓展评审范围和评审内容，评审职能将会得到极大的加强，对于本级财政资金安全、规范、有效的运行将会产生更好的保护作用。

四、结束语

财政投资评审是各级财政部门组织专业技术人员对财政投资项目进行全过程全方位的监督和审查以杜绝资金浪费，关系到社會和谐稳定，关系到党和政府的执政威信，是重要的公共政策之一。县区一级政府如何在实现当地经济社会发展的同时保证财政投资项目安全规范的完成，保证财政资金投资效率，保障项目的社会综合效益，既是摆在当地政府和当地县区级财政投资评审机构面前的难题，也是老百姓关心和迫切要求解决的问题。这些问题都必须通过对县区级财政投资评审机构的重新定位、强化实力、拓展职能等手段来解决。

参考文献：

[1]财政部投资评审中心.点评2012：预算评审显成效，机构建设有突破.

[2]曾波.公共财政框架下的投资评审管理模式研究[D].湘潭，湘潭大学，2009.

[3]黄喆旻.我国政府投资项目评审模式概述[D].广州，华南理工大学，2010.

[4]张少春.张少春副部长出席部评审中心2011年度总结大会暨民主生活会并讲话[J].财政评审，2011（1）.