基于整合优化工作的自然保护地现状分析——以内蒙古自治区为例

韩李荃，于洪波，蔡祺，张静，张芳，陈佳楠

（1.内蒙古自治区林业和草原监测规划院，呼和浩特 010020；2.内蒙古自治区森林病虫害防治检疫站，呼和浩特 010020）

我国自然保护地体系历经60 余年的发展正日益完善，已建立了数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，在维持生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境和维护国家生态安全等方面发挥了举足轻重的作用[1]。但不可忽视的是，目前自然保护地（特别是省级以下的自然保护地）仍然存在交叉重叠、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展相矛盾等问题，亟须对各级各类自然保护地进行整合优化[2-3]。为此，自然资源部、国家林业和草原局联合下发《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资函〔2020〕71 号），要求各地尽快摸清家底、搞清问题，并依据“生态优先、实事求是”的原则开展自然保护地整合优化工作。

1 内蒙古自治区自然保护地基本情况

依据“71号函”要求，此次自然保护地整合优化范围为内蒙古自治区范围内的全部自然保护区、自然公园（包括地质公园、森林公园、湿地公园、草原公园、沙漠公园等）。风景名胜区、野生动物重要栖息地、饮用水水源保护地等不纳入此次自然保护地整合优化范围，其数量和面积不计入统计基数。

1.1 自然保护地数量

内蒙古自治区现有自然保护地共有5类367个（另有5 个风景名胜区、2个水产种质资源保护区不计入统计基数），包括自然保护区216个、森林公园58个、地质公园24个（含转入的矿山公园1个，即额尔古纳国家级矿山公园）、湿地公园56 个、沙漠公园13个。详见表1。

表1 内蒙古自治区各类型自然保护地数量

1.2 自然保护地面积

全区自然保护地按照各级人民政府批准或行政主管部门建立的四至界线量算面积（以下简称“原批准面积”）为1 517.94 万公顷（含交叉重叠），占全区国土面积的12.83 %；按照整合优化前自然保护地管理部分实际管护使用的四至界线进行勘界重新量算的面积（以下简称“前勘界面积”）为1 525.67 万公顷（含交叉重叠），占全区国土面积的12.90 %。前勘界面积较原批准面积增加7.73万公顷。

自然保护地四至边界应与各级人民政府或行政主管部门批准建立的四至界线一致，任何变动自然保护地界线的行为必须报请原批准的人民政府或行政主管部门备案，即原则上自然保护地在整合优化前原批准面积应与前勘界面积相等。但自治区部分自然保护地成立时间较早，发展不够规范，管理存在诸多问题，使得这些自然保护地原批准的数据、图件与现地不符，边界和功能区数据变化未及时备案。

2 内蒙古自治区自然保护地存在问题

2.1 交叉重叠情况普遍存在

内蒙古自治区自然保护地之间普遍存在交叉重叠的现象，共涉及184 个自然保护地，其中自然保护区101个（国家级20个、自治区级40个、盟市级7个、旗县级34个），森林公园39个（国家级22 个、自治区级17 个），地质公园19 个（国家级12 个、自治区级7 个），湿地公园21 个（均为国家级），沙漠公园4 个（均为国家级），交叉重叠总面积达99.49万公顷。

自然保护地空间上交叉重叠与其地处生态交错区、空间异质性具有密切的关系。不同地区的各类型保护地虽然建设情况各异，但在整体空间布局上极为相似，均呈现集中分布且不均衡的特点。

2.2 人地关系矛盾突出

目前，自治区自然保护地内存在大量的矛盾冲突，大多是由于历史问题遗留的城镇建成区、村庄、永久基本农田、人工商品林、矿业权等，严重影响了自然保护地的管理工作，同时也对身处保护地内的企业和居民的生存和发展造成了一定影响。其中：自治区内涉及城镇建成区的自然保护地共有156个，分布城镇建成区306 个，总面积4 286.82 hm2，涉及人口数量为12.52万人。

自治区内涉及永久基本农田的自然保护地共有188个，分布永久基本农田总面积22.81万公顷。

自治区内涉及非永久基本农田的自然保护地共有300个，分布非永久基本农田总面积38.60万公顷。

自治区内涉及成片集体人工商品林的自然保护地共有163个，分布成片，集体人工商品林总面积5.32万公顷。

自治区内涉及矿业权的自然保护地共有195个，共分布矿业权5 310处，总面积137.98万公顷。

自治区内涉及村庄的自然保护地共有326 个，共分布村庄1 915个，总面积1.50万公顷，涉及人口数量为49.54万人。

2.3 管理力量薄弱

自治区367处自然保护地中共有204处设有独立的管理机构，包括厅级机构1处、处级机构42处、科级161处，配备专职人员4 974人。此外，全区自然保护地共有163 处，无独立的管理机构，自然保护区管护人员配置极为匮乏。同时，绝大部分旗县级自然保护区即使划定了边界和功能分区，但没有独立设置的保护地管理局或管委会，缺少独立编制的管护人员，从而导致保护区“划而不管”现象普遍。

3 对策及建议

3.1 及时开展自然保护地“大体检”，及时发现和改正问题

建设保护好自然保护地，涉及管理体制、法律法规等诸多因素，其中科学合理划定自然保护地非常关键。针对保护地交叉重叠严重的问题，各地应及时组织开展自然保护地“大体检”，对一些误划地区进行调整，科学厘定“三区三线”空间，在生态空间上科学合理划定自然保护地，为区域社会经济和民生保障留出发展空间。同时，应将自然保护地建设纳入《内蒙古自治区国土空间规划》（2019—2035年），通过顶层设计，因地制宜、分类施策，明确分布范围、分布面积和管制规则，提出分类分级保护的措施。

3.2 构建和制定相关机制和政策，保障自然保护地土地流转的顺利进行

针对自然保护地内人地矛盾突出的问题，可以结合国家公园体制改革提升管理能力，针对不同类型保护地制定分类管理和考核办法，构建生态补偿、激励约束机制。同时，制定保护地生态移民和赎买政策，分类解决民生和遗留问题。对于保护对象价值重大、与原住民发生冲突的保护地，可结合脱贫攻坚，有步骤、分区域实施生态搬迁，同时，租赁或赎买等方式将自然保护地内的集体或个人权属土地逐步收归国有，并进行试点，优先解决核心区土地权属问题，从根源上化解保护和发展的矛盾。保护地成立前就有工矿企业的，可给予退出期限和安置政策。

3.3 实事求是促进精细管理

一是多措并举争取自然保护地特别是自然保护区建设管理资金投入，加强人员、设备配置，尽快补齐自然保护区管护站点和基础设施设备短板，满足自然保护区日常管理基本需求。

二是进一步强化制度建设和落实，加强专业知识和技能培训，夯实工作基础，提升全区自然保护地管理水平。特别是要做好各级自然保护区总体规划编制、监测调查、巡护等基础性工作，进一步健全和完善各自然保护地自然资源现状、主要保护对象分布信息等基础档案资料，为创新自然保护地建设发展机制奠定基础。

4 结语

自然保护地整合优化工作正是为了解决全区自然保护地中存在的问题和冲突，因此必须坚持问题导向，同时，严格执行“71 号函”关于保护地范围调整的要求，做到“保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变”[4]。在坚守“应划尽划、应保尽保”原则的基础上，全力解决历史遗留问题、民生问题，将划入与调出相结合，保持自然生态系统完整性和生态廊道连通性，将该保护的地方都保护起来，确保全区重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护[5]，构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，为筑牢北方重要生态安全屏障提供生态保障。