辩证地看待非法集资现象

彭兴庭

非法集资者绑架政府的行为，使得政府公信力通过各种途径注入非法集资行为中，这也成为社会不稳定的巨大隐患。在现实中，我们也可以发现，几乎每一起大的非法集资案件都会引发针对地方政府的群体性事件，大批集资户或诉求于政府，或迁怒于政府。

警惕利用政府公权力为虎作伥

在现实中，一般的非法集资行为并不难以识别，可是，披着合法外衣的非法集资，特别是有政府公权力参与的非法集资，才是最具有迷惑力的。纵观我国近几年来大大小小的非法集资案，几乎都是如此。有的打着“支持地方经济发展”、“倡导绿色、健康消费”的旗号，还有的则引用产权式返租、电子商务、电子黄金、投资基金等新概念，更有甚者，则以政府公权力为“掩护”，引老百姓上钩，再以合同为幌子，合法地将老百姓的财产据为己有。

政府公权力为非法集资者“为虎作伥”的案例有很多，或非法集资者具有公职背景，或公职人员直接参与，或政府授予非法集资者荣誉称号，还有金融机构违规代理发售债券，或者任意扩大发行范围，甚至一些政府机关为各种献礼工程、形象工程的“非法集资”牵头张目。这些行为无疑都使非法集资蒙上“权威”的色彩，为非法集资起到了“推波助澜”的作用。有集资户痛定思痛后对自己当时的盲目和轻信就曾发出如此感叹：“高息回报是迷魂药，政府参与是定心丸。”

非法集资涉及面广，危害极大。概括起来，正如2007年《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》中所强调的，不外乎三点。一是扰乱了社会主义市场经济秩序。非法集资活动以高回报为诱饵，以骗取资金为目的，破坏了金融秩序，影响金融市场的健康发展。二是严重损害群众利益，影响社会稳定。非法集资有很强的欺骗性，容易蔓延，犯罪分子骗取群众资金后，往往大肆挥霍或迅速转移、隐匿，使受害者损失惨重，极易引发群体事件，甚至危害社会稳定。三是损害了政府的声誉和形象。非法集资活动往往以“响应国家林业政策”、“支持生态环境保护”等为名，行违法犯罪之实，既影响了国家政策的贯彻执行，又严重损害了政府的声誉和形象。

在对非法集资现象的考量中，与其要警惕非法集资所带来的社会危害性，不如更应该警惕非法集资背后的公权力沦丧。对于企业、个人或其他社会组织的非法集资行为，政府可以轻易地一网打尽，并通过诉讼保全和破产赔偿等给予老百姓一个公正合理的解释。可是，对于政府公权力介入特别是政府机关一手制造的“非法集资”案，往往不了了之，甚至被强制打压。

非法集资者绑架政府的行为，使得政府公信力通过各种途径注入非法集资行为中，这也成为社会不稳定的巨大隐患。在现实中，我们也可以发现，几乎每一起大的非法集资案件都会引发针对地方政府的群体性事件，大批集资户或诉求于政府，或迁怒于政府。

2007年1月15日抚顺市人大开会期间，300多名参与非法集资的上访人员堵截交通要道、冲击会场、张贴传单，要求政府承担非法集资给他们带来的经济损失；2008年9月3日至4日，湖南吉首因福大房地产公司未能按承诺兑现支付集资利息，部分集资者到州政府上访，并向市内街道、火车站聚集，造成交通堵塞和火车延误。

法制视野中的非法集资

在新闻报道和诸多的行政规范文件中，尽管“非法集资”一词被频繁地使用，然而，其确切的法律含义却很少被人提及。从司法层面的认定来看，最早涉及“非法集资”的法律文件是1996年12月24日最高人民法院发布的《最高人民法院关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》，其对“集资诈骗罪”进行认定时对“非法集资”作了界定:“非法集资是指法人、其他组织或者个人，未经有权机关批准，向社会公众募集资金的行为。”此界定对非法集资的概括非常笼统，现实中根本没有可操作性。

据查，“非法集资”在国家行政法规中正式使用是在1998年7月份国务院颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，该办法第四条第二款在提及“非法金融业务活动”时，就包括了“未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资”。在这个文件中，显然没有指明“非法集资”的真正内涵与外延，更没有指明其与“非法吸收公众存款”、“变相非法吸收公众存款”之间的区别与联系。

1999年《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》对“非法集资”进行了详细的界定。其特点是：一、未经有关部门依法批准，包括没有批准权限的部门批准的集资；有审批权限的部门超越权限批准集资，即集资者不具备集资的主体资格；二、承诺在一定期限内给出资人还本付息。还本付息的形式除以货币形式为主外，也有实物形式和其他形式；三、向社会不特定的对象筹集资金。这里“不特定的对象”是指社会公众，而不是指特定少数人；四、以合法形式掩盖其非法集资的实质。

从以上规范性文件出发，“非法集资”最重要的一个特征就是“未经批准”。正如有人所指出的，这里面隐含着一个非常危险的逻辑，凡是未经国家监管机构审核、批准而面向不特定对象的有偿集资行为就是“非法”的。从现代法理出发，“法不禁止即为自由”。可是，这“未经批准”即“非法”则赤裸裸地表明，“法无规定即不自由”。毫无疑问，在这背后，潜藏着巨大的公权力滥用的可能性。

与“非法集资”有关的著名的案例莫过于“孙大午案”。孙大午被指向三千多户农民借款达1.8亿多元，并以“非法集资”的罪名遭到收押。最终被判有期徒刑3年、缓刑4年，罚金10万元。孙大午就是这一条款下的牺牲品，而“非法集资”也往往沦为有权者打压“不听话企业家”的合法借口。类似孙的募集资金行为，在民营企业那里并非个别现象。

应为民间金融预留空间

与“非法集资”紧密联系在一起的，是“非正规金融”，即“民间金融”。

如果按照现行的行政规章和法律制度，可以说，对以在浙东地区广泛存在的“地下钱庄”现象，如果完全依法办事，则这些所谓的“民间金融”都可以上升到刑事违法层面。然而，与孙大午手法类似，它们的低呆坏账率和高效运作是国有银行无法比拟的。这些民间金融危害了金融秩序吗？没有，有的只是与现行僵化金融体制的格格不入。正如中国社会科学院何帆先生所言，从根本上说，非正规金融的活跃，反映出的有可能正是正规金融存在的不足。而以“非法集资”之名打击民间金融活动，对非正规金融的这种严厉态度，可能使得金融的另一条河道被堵死。

规则重于惩罚。那么，什么是合格的规则？合格的规则至少应该保证公平竞争，无论竞争者来自草根，还是来自庙堂，竞争都应该是公平而有序的。我们期待会有一个好的金融秩序，使非正规金融机构也能够和正规金融机构在法律的规则约束下享有公开竞争的机会。好的规则应该有利于创新。这样的规则需要表现出谨慎、远见、务实和气量。

中央财经大学课题组对全国20个省份的地下金融状况进行的抽样调查显示，目前全国地下信贷规模已近8000亿元之巨，地下融资规模占正规途径融资规模的比重平均达28.07%。在我国，由于体制的因素，民营经济特别是中小民营企业很难通过正常渠道满足资金需求。而民间金融从它的诞生之初，它就偏重于服务中小企业和民营企业。或许，正是因为融资歧视的存在，才造就了今天民间金融的繁荣景象。

应辩证地看待当下的“非法集资”现象。金融领域存在两种景象：一种是非法集资，另一种是合法圈钱。对于屡禁不止的“草根金融”，真正可行的选择是疏导和管理，而不是简单地“一棍子打死”。

著名经济学家钟朋荣就认为，改革开放以来，“中国的金融总的状况是只求稳定，探索不够，对许多有益的金融创新，都不是积极地加以总结、引导、完善和推广，而是简单地加以否定，以‘非法集资或‘扰乱金融秩序等名义予以查封。”中国金融既要防止扰乱金融秩序，更需要建立一套新的金融秩序。而这一套新金融秩序的核心，就是帮助企业特别是中小民营企业将正当的“集资行为”从“非法”的阴影中搭救出来，变为合法圈钱。

民间金融机构对当地的情况比较熟悉，能够以低的信息成本保证资金运行的安全，这是合法的国有大型商业银行所无法比拟的。民间金融内生于民营经济的发展，天生就是为中小企业服务的，它的这种草根作用，谁也无法否认。民营经济的持续发展，显然不能只依靠几个已经合法化的像“浙商银行”之类的股份制金融来支撑，它需要更多、更广泛的“草根金融”。值得一提的是，2008年7月14日，温州开始启动小额贷款公司试点工作，这是国内首次由省份公开提出试点民间金融合法化。这表明，我国金融市场将越来越对民间资本开放，将推动我国的金融市场不断走向成熟和完善。■