防范和化解县级地方政府性债务风险研究——以A 县为例

■廖国民（海南政法职业学院）

2013 年12 月30 日，审计署公布的《全国政府性债务审计结果》显示我国地方政府性债务规模较大。截至2013 年6 月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17 亿元。其中，县级负有偿还责任的债务分别为39573.60 亿元，县级政府性债务占比36.35%。审计结果还披露地方政府性债务而言存在一定的债务风险，特别是县级政府性债务风险较大。审计结果显示有195 个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有29 个县级2012 年政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。对于处于我国行政管理体制中较为低层的县级政府如何积极防范和化解本辖区政府性债务是非常值得思考的问题。本文选取了某省份A 县作为分析研究案例，从更微观层面对防范和化解政府性债务进行研究，以期找出一些可行的防范和化解措施。本文研究数据根据该县的财政数据和所在省统计年鉴整理所得。

一、A 县政府性债务基本情况

为尽可能全面反映A 县债务情况，参考全国债务审计统计口径，把所有可能涉及政府偿还责任的支出进行了统计，按此大口径把A县政府性债务或者支出责任分为三类：

（1）政府负有偿还责任的债务。主要是已纳入财政部债务系统管理的债务，包括地方政府性债券、融资平台贷款，土地储备贷款以及部分融资平台的应付工程款；（2）政府负有担保责任的债务。主要包括融资平台公司的担保贷款；（3）政府承担长期支付责任的支出。主要包括以政府购买服务形式向政策性银行的贷款、PPP 项目支出等。

根据相关资料数据整理统计，截至2016 年12 月31 日，A 县政府负有偿还责任的债务余额为62.99 亿元，政府负有担保责任的债务余额为8.59 亿元，政府承担长期支付责任的支出余额为36.89 亿元。总体来看，截止2016 年12 月31 日，A 县政府性债务及支付责任合计为108.47 亿元；在未来县政府具有确定性支付责任为第1 类和第3 类，合计99.88 亿元。

二、A 县政府性债务总体风险分析

（一）债务规模增长与综合财力增长趋势分析

2014 年至2016 年A 县政府负有偿还责任的债务余额逐年递增，2014 年12 月31 日债务余额为39.38 亿元，2016 年债务余额为62.99 亿元，实际增长58.53%，年均增长率25.91%；2014 年县本级综合财力为41.75 亿元，2016 年为49.34 亿元，实际增长18.18%，年均增长率为8.71%。这表明，A 县综合财力的年均增长率比债务年均增长率低17.2 个百分点，可见债务增长幅度和速度要比当地经济发展规模大得多。

（二）政府债务风险分析

根据全国债务审计提供的各项债务指标结合国际警戒线分析A县的债务风险情况如下：

（1）按照2016 年12 月31 日政府负有偿还责任的债务（第一类）中所包含一般债务的总金额来计算的一般债务率为71.47%，低于国际公认警戒线100%；

（2）按照2016 年12 月31 日政府负有偿还责任的债务与政府承担长期支付责任的支出余额（第一类和第三类）中所包含的一般债务合计数来计算一般债务率为128.20%，高于国际公认警戒线100%；

（3）截止2016 年12 月31 日，由于政府承担支付责任的其他相关债务中的专项债务余额为零，因此，按照政府负有偿还责任的债务中所包含专项债务的总金额来计算的专项债务率为35.64%，低于国际公认警戒线100%。

以上分析可见，在一般债务率指标不考虑政府承担支付责任的其他相关债务的情况下，A 县债务规模和风险总体在可控范围之内；但在一般债务率指标考虑政府承担支付责任的其他相关债务的情况下，A 县债务规模总体偏大，存在一定的债务风险。

三、政府性债务管理存在的主要问题

（1）政府债务管理机制不够健全，缺乏对债务资金的系统管理。A 县对政府债务实行归口管理，但内部管理衔接不畅，事权不清，多头管理。

（2）融资平台公司在债务管理、项目资金使用方面不够规范。档案资料保存不完整，借款台账设置不完善，反映项目资金使用情况不准确。

（3）政府性债务资金使用效率不高。部分融资平台银行贷款项目闲置时间过长。大约有15.87%的银行贷款资金闲置超过半年以上。地债资金项目安排存在一些不合理性，支出进度偏慢。

四、防范和化解政府债务风险的建议

（1）完善政府债务管理机制，对政府性债务实行集中统一核算管理。县财政管理部门应该落实好政府债务归口管理职责，对市县政府性债务实行集中统一核算管理

（2）积极清理甄别存量债务，采取有效措施妥善化解存量债务。县财政管理部门要建立债务台账和债权债务数据库。要将已甄别确认为政府负有偿还责任的债务纳入地方财政预算管理，切实履行政府偿还责任。

（3）涉及政府性债务的相关单位应当建立健全财务制度及财务报告制度。政府性债务项目的承接主体应当建立项目资金使用台账，接受和配合相关部门对资金使用情况进行监督检查及绩效评价。涉及政府性债务的相关单位应当建立健全财务内控制度，加强自身监督，确保资金规范管理和使用，接受县财政等相关部门的监督。

（4）科学安排地债资金，提高地债资金使用效率。县政府要把预算部门地债资金使用进度列入年度考核范围，督促其加快支出进度。

（5）贯彻落实财政部有关地方债务管理文件精神，对县政府债务进行限额管理。加强财政预算管理，严格执行政府债务限额管理，从严控制政府新增债务规模。

（6）建立地方政府性债务风险评估和预警机制。县政府应尽快出台地方政府性债务风险预警与应急预案，细化预警指标和响应措施，定期评估全县政府性债务风险情况并做出预警。

（7）正确处理发展和举债的关系。县级政府要处理好发展与举债的关系，减少经济增长的赤字债务依赖，着力实现发展与举债的良性循环。

（8）融资平台尽快转型升级。财政部印发的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50 号）要求加快政府职能转变，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业。因此，融资平台公司将不能再沿着以前的模式继续运营下去，必须尽快转型升级，真正成为参与市场竞争的主体。要处理好融资平台与政府的关系，建立符合市场化要求的公司治理结构，参与市场竞争，形成核心竞争力