生态审计：领导干部离任的一场必经“大考”

张劲松

【关键词】生态审计  自然资源资产  绿色GDP

【中图分类号】F239.4                          【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.15.009

中国改革开放40年的经验很多，前30年发展了经济，后10年经济建设与生态文明并重，这些都是重要的经验。生态文明制度建设的最新成果是绿色GDP列入领导干部考核，2017年6月26日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十六次会议，通过了《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》（以下简称《规定》），会议指出，“实行领导干部自然资源资产离任审计，要以自然资源资产实物量和生态环境质量状况为基础，重点审计和评价领导干部贯彻中央路线方针政策、遵守法律法规、作出重大决策、完成目标任务、履行监督责任等方面情况，推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保護责任”。2017年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，标志着生态审计试点工作正式拉开帷幕。

“大考”来临：领导干部自然资源资产离任审计全面推进

党的十一届三中全会以来，历经四十年的改革开放，中国在经济上取得了举世瞩目的成就，一举成为世界第二大经济强国。前30年，中国人以经济建设为中心，推动了中国经济的快速发展，但是，伴随着工业化、现代化而来的是环境污染、自然资源资产趋于枯竭。直至近10年来，中国人审视自己发展道路的不足之后，掀起了生态文明建设的高潮。

自党的十七大提出生态文明建设以来，在发展经济的同时，中国兼顾了生态建设，长期以来被广为推崇的以GDP来考核领导干部的指标体系被诟病，人们强烈要求将绿色GDP同经济GDP一样，纳入领导干部的考核指标体系中。

党的十八大正式将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，把绿色发展作为五大新发展理念之一。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对领导干部自然资源资产离任审计作出明确部署，提出：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。”2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，提出构建由自然资源资产产权制度等八项制度构成的生态文明制度体系，明确要求：“积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系。”将领导干部自然资源资产离任审计纳入完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度中，并明确要求2017年出台相关规定。

习近平总书记在党的十九大报告中进一步指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。”[1]中国对自然资源资产的保护已经上升到了政治的高度，自然资源资产的管理与自然生态的监管，不仅要建立机构，而且要做好考核工作。生态保护的重大举措能否落地，关键看领导干部，落实领导干部任期内生态文明建设责任制，生态审计就是必不可少的制度。

中国已经向绿色GDP成功转型，其速度之快令世界震惊。2010年彼得·圣吉发出疑问：“五十年后，中国人是用GDP增长来衡量进步，还是用人民的健康福祉来衡量进步？……我们那时会计算中国占世界GDP的比重，还是计算她占世界可再生能源生产的比重？”[2]西方学者看待中国转型时，常常忽视在中国共产党领导下转型的决心和行动力。中国人用了10年左右的时间，下了大决心全面推进领导干部自然资源资产离任审计，领导干部离任的自然资源资产“大考”时代来临。

“大考”题难：领导干部自然资源资产离任审计标准困境

自2017年6月26日中央全面深化改革领导小组通过《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》，至2017年11月29日人民日报及新华网等媒体报道中办国办印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，媒体的解读铺天盖地，却仍不见规定或试点方案见诸报端或网站。可见生态审计在推进过程中，中央极为慎重。生态审计就是一场“大考”，不仅“大考”出题（标准）难，评分也难，最后的结果应用同样难。

领导干部自然资源资产离任审计的标准制定难。根据媒体的解读，领导干部自然资源资产离任审计，是指审计机关依法依规对主要领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行的审计。领导干部自然资源资产离任审计内容主要包括：“贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况，遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况，自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况，完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况，履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况，组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况，履行其他相关责任情况。”[3]

生态环境是一个十分复杂的系统，“它包括地球，连同它拥有的土壤和矿产资源、淡水和咸水、大气、气候和天气、从最简单到最复杂的动物和植物即生物，以及最终来自太阳的能量。……自然环境或环境等同于生态系统，它们是生态群落与其有机环境的结合体，而自然环境或生态系统的规模大小不等，小到一片沼泽，大到‘生态圈，及地球的整个表面和大气连同其所有的居民”[4]。领导干部离任的生态审计，其对象就是这样的一个复杂的“环境”系统。将生态环境量化后，作为审计的对象，确立这样的量化标准难度很大。

其一，生态圈是一个复杂的自然环境体系，自从有了人类，人类生产生活对生态的破坏一直存在，总体来说在工业革命之前这种破坏是有限的，工业革命之后，由于内燃机的发明，煤炭、石油的使用，环境破坏日趋严重。全球规模的环境破坏则是从20世纪开始的，20世纪中叶，人类从这种环境破坏中惊醒，开始重视和研究生态系统保护课题。“环境问题是一个由多种因素交织而成的，具有复杂而又有复合结构的问题。它要通过生物学、气象学等自然科学与经济学、政治学等社会科学的共同努力进行综合研究才能解决。”[5]研究对象的复杂性、研究学科的复合性，决定了要对生态环境做一个精准计量是极为艰难的。在短短的几十年里，理论界并没有建构起一个完整的理论体系。在这样的背景下，领导干部自然资源资产离任审计的标准制定难。

其二，从自然属性上看，资源、环境和生态保护三者密不可分。自然资源资产，有的可再生，有的不可再生。不可再生资源用一点少一点，将其列入生态审计范畴，就有一个适量的问题，如采矿，开采多少才是符合生态又符合发展需求的呢？这个问题就需要深入的理论研究，才能制订出一个可行的标准来;自然环境体系更具复杂性，其生态保护的量化标准也有待确定。资源、环境和生态保护三者之间的辩证关系，也是一个需要深入研讨的课题，领导干部任职的时间是有限的，在这一有限的时间段内，资源、环境和生态保护这些系数发生了多大的变化，变化的原因又是什么，难以用一个精准的标准来衡量，需要理论上的创新。

其三，从管理属性上看，相对分割的管理体制正被逐渐打破。生态审计不仅仅是审计部门的工作，它打破了审计的界限，渗透到了政府的诸多部门，正如生态是一个体系一样，这个体系涉及到的部门都是生态审计标准的制作者;它还涉及到了党政领导体制，我国现有的决策体制决定了许多重大决策往往是在地方党委常委会上作出的，因此，党政同责就十分有必要纳入審计的范畴。因为涉及部门的面广，领导干部自然资源资产离任审计的标准制定难。

其四，从实际操作上看，将中央对领导干部履行生态文明建设的相关责任要求统一纳入到生态审计工作中来，以一项工作（标准）达到诸多目标，这样的标准的制定绝非易事。

领导干部自然资源资产离任审计的标准评定难。首先，《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》与《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，这两个中央级别的文本主要提供的是原则性“考题”，这与经济责任审计有着较大的差异。领导干部离任的经济责任审计主要指领导干部任职期间财政财务收支以及有关经济活动的真实合法和效益方面的审计，它有严格、规范的会计账目做基础，有着几十年来成熟的审计体系做技术支撑，经济责任审计已经非常成熟与有效，争议极少。但是，生态审计是新问题新现象，中央级别的文件规定较为抽象，它可以提供审计的大方向，还需要地方创造性制订具体的操作规定。这说明，生态审计“大考”只有原则性的“考题”，还需要具体的操作性的“考题”作补充。审计评定的标准还处于完善过程中，那么评定（评分）工作难做，就不难理解了。

其次，我国生态审计起步晚（发达国家并没有早多少）。“直到1999年，环境审计才作为我国审计理论的研究重点，……环境审计涉及经济学、环境管理学、社会学、统计学、工程学等方面的综合知识，环境审计的难度和广度对审计人员的素质提出了较高要求。”[6]生态审计刚刚起步，从事生态审计的人才严重不足，其理论水平也跟不上时代发展的需要，即便有完备的“考题”，当前“评分人”自身还存在着一个学会如何“打分”的问题。

再次，十九大报告指出：“统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度。”[7]生态审计不是单一要素的审计，它是对“山水林田湖草系统”的整体审计。中国幅员辽阔，各地的“山水林田湖草”系统各不相同，有的是以沙漠为主，有的是以湖海滩涂为主，有的是以森林为主，差异极大，因此，不能以一个审计标准统领全国，只能由中央制定原则方案，地方制定具体操作方案，即生态审计“大考”由各地方的“小考”为主要形式。各地的审计标准的不一致，就出现了各地审计结果是否科学的问题。地方“小考”的“考题”是否科学，也需要有一定的评定机构来考评。生态审计刚起步，标准评定就是一个难题。

领导干部自然资源资产离任审计的标准运用难。从资源环境的特性上看，“到了20世纪的后半期，环境问题已经全球化，并呈现出‘全方位的鲜明特点。上至臭氧层，下至地下水体，大至全球气候体系，小到遗传基因，无不呈现出令人担忧的退化或恶化的迹象，由于各个要素之间复杂的相互联系，环境问题呈现出明显的‘牵一发而动全身的特点”[8]。环境问题“牵一发而动全身”，领导干部任职期间环境问题出现的原因与其行为的因果关系有时难以判定，区域内生态变好，可能是长期以来生态自然修复或前任任职期间修复而今收获的结果;也可能是因周边地区生态修复，区域整体生态转好的结果，反之亦然。加上，生态环境治理是一个长期的艰巨的任务，领导干部任期有限，环境治理无限，不治可能变坏;治理，在任期内不一定有成效。所以根据标准进行生态审计评定后，如何正确运用这个结果存在着一定的困难。

从生态审计工作的重要性来看，它是中央改革部署的，符合国家利益，符合人类命运共同体的利益。中国生态文明建设到了需要进行生态审计的时候了，对自然资源资产实行质和量的变化状态的评定，是加快生态文明体制改革、建设美丽中国的需要。但生态审计对于地方政府来说，就是巨大的压力，生态治理的任何进步，都是需要地方政府花大力气的，尤其是生态治理的投入与经济建设往往争夺资金，生态治理与经济发展相对，投入大、周期长，且成效低。这就导致地方政府制定的具体操作性的生态审计标准可能不高，审计结果运用科学性存疑。

“大考”备考：领导干部任职期间自然资源资产保护建议

领导干部任职期间要担当自然资源资产保护责任。领导干部自然资源资产离任审计标准困境，并不能成为领导干部不履责的理由，恰恰相反，领导干部在认清生态文明建设的重要性之后，应自觉担当起保护自然资源资产的责任。

当我们确立了“绿水青山就是金山银山”理念的时候，“GDP+绿色GDP”双重考核的时代真实地来临了，这是中国特色社会主义的生态文明建设。虽然全球环境问题具有综合性和复杂性，“不仅关系到国际社会多层次、多种类的行为体，而且涉及工业生产、粮食、人口、贸易等多个领域，需要建立起全球性、网络化的协调机制，以协调各领域、各部门的政策和行为”[9]，但是，中国特色社会主义的生态文明建设排除一切干扰，坚定地走生态审计道路。各级领导干部要认清形势，在任职期间应把握住生态文明建设的大方向，不管环境治理难度多么大，也要自觉担当起自然资源资产的保护之责。这符合中央的精神，更符合人民对美好生活的需求。

推进生态审计的目的是推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，领导干部任职期间应该自觉地担当起责任。被动地履行责任，在生态环境保护过程中就可能有瑕疵，生态治理和生态修复工作的成效就可能不那么显著。主动担责，可以获得更好的环境收益，“备考”得当由此也可以获得更高的生态审计“评分”。这既有利于地球环境，也有利于工作绩效的考核，于人于己双赢。

领导干部任职期间要创新自然资源资产保护方式。创新自然资源资产的保护方式，是生态审计“大考”的重要“备考”手段。“备考”的手段是多种多样的，各地已经有了许多创新手段。概括起来主要有：

一是遵规中局部创新。大多数领导干部在其任职期间，仍然把工作重点放在经济建设上，因为经济发展是绝对不能松懈的，在经济转型期，尤其是全球经济下滑期，国内许多地区的经济发展同样面临着巨大的考验，许多地方政府的领导干部无暇将其工作重点转移到生态治理上来，只能做到贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策工作，遵守自然资源资产管理和生态保护法律法规。在无法做到更深入地生态治理时，地方政府的领导干部往往会在局部创新环境保护工作，如在城市化进程中引入现代城市绿色理念，保留更多的绿地或建城市街心公园，即便是在寸土寸金之地也要留下公众活动的小面积“绿水青山”;有的地方领导干部在治理河湖过程中，沿河湖建设绿道、湿地公园等。公众也能切身体会到政府的确在为民做好生态保护工作，公众在美好生活不断得到“满足”的过程中，对领导干部赞颂不断。

二是因地而政策创新。自然资源资产保护是多方向的，履行自然资源资产管理和生态保护监督责任、组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管工作，也是生态保护的重要内容。有的地方政府领导干部，在政策方面下足了功夫，如制订地方生态补偿办法，根据“谁污染，谁治理”原则责令相应单位或个人进行环境修复。加强生态监督、推动生态补偿、责令生态修复，这些都是根据当地特点所进行的政策创新工作。它也能提高生态治理绩效，并得到公众的好评。

三是革命性的制度创新。生态保护工作，有时需要有革命性的思维。生态文明建设需要花“成本”，且在一个相当长时间内可能无“效益”。大多数地区的领导干部在进行生态文明建设时，会做周详的考量。在个别地区，领导干部以大智慧、大决心坚定走绿色发展道路。如三江源国家公园体制的建立，当地政府宁可经济慢发展，也要绿色大发展。在中央少资金支持、自身不增编的前提下，硬是搞起了国内第一套国家公园体制，并成为了全国推进国家公园体制的范本。制度创新投入巨大，短期内当地可能收益少，但是一些重大的生态保护决策，可能造福全流域，甚至造福地球。这样的生态审计“备考”，正是公众期盼的。

领导干部任职期间要利用自然资源资产保护收益。人们常习惯性地认为，自然资源资产保护是净投入无收益的事。这其实是一种误解，并非所有的生态文明建设是无收益的，有许多生态商业是有利可图的。领导干部在任职期间要充分利用资源资产保护的收益，以利益吸引更多的企业投入到有利可图的生态建设中来。

让投入有产出，这是市场经济规律。生态建设的投入，也是资本，也应该得到相应的利润收益。领导干部任职期间，不仅要做好政府投入公益性的自然资源资产保护工作，还要充分利用市场，充分挖掘有利可图的生态商业，吸引市场主体到生态文明建设中来。

有利可图的生态商业，其实是非常常见的。如废旧资源回收业、循环经济业，有的地方创新性地发展绿色农业、绿色旅游业。一些地方领导干部在政府资源有限的前提下，以政策吸引商业从事有利于生态环境的产业，这样的产业发展潜力大，符合市场发展需要，生态商业正在形成一个产业链。生态商业减少甚或消除污染制造主体、环境破坏的主体，这是保护自然资源资产的另一条新路，也是公众对领导干部生态审计“备考”点“赞”的靓点。

“大考”参考：领导干部自然资源资产离任审计结果应用

生态审计工作才刚刚开始，这场“大考”考核的对象几乎是全方位的、多重的，无论是被考核者，还是考核者，都在“被考核”中。因此，这场“大考”（生态审计）的结果，在短期内其主要功能应该是促进生态文明体制机制的全面完善。领导干部自然资源资产离任审计的结果应用，在短期内应侧重于生态文明制度的完善，包括生态审计制度的完善。

参考“大考”结果，推进领导干部离任生态审计常态化。一个制度的完善需要一个过程，当前领导干部自然资源资产离任审计这项工作刚刚起步，但是，生态审计（绿色GDP）目标已经明确，不可动摇。将生态环境列为领导干部离任的必选项，对于经济增长方式的转变无疑有着极大的推动作用，它让领导干部不得不打消“只重经济，不重环境”的片面的GDP发展理念，它是更为先进的发展理论。

将领导干部自然资源资产离任审计作为一场“大考”来落实，可以推动地方政府抓紧制定地方环境保护的制度体系，推动地方政府将区域环境审计规范化和常态化。

这场“大考”的结果出来之后，它倒逼地方政府對环境保护工作进行全面的深入和提升。“山水林田湖草”系统，各地区域性差异大，地方政府可以根据不同的区域性特征来制订完善的区域生态审计指标体系。没有领导不愿意在自己任职期间出生态政绩，而政绩往往要有显示度，各地“山水林田湖草”系统有着不同的自然特点，这就需要地方领导干部根据本地特点，制订优先建设的生态系统，它可能是“林”，也可能是“水”或“草”，总之，过去不太重视的环境保护工作，现在总会有一个或多个方面得到保护或修复，而且当地政府会自觉地将最能做好的生态治理事项列为考核指标体系，这可能出自“自利”的目的，但它对环境建设来说并非不好。环境保护及生态治理指标体系一旦建立，就是不可逆的，这一任领导确立了某些生态治理目标及其指标体系，下一任领导就只能做得更好，而不可能倒行降低指标难度。

当生态审计“大考”考上一些年后，生态审计的理论、方法、指标体系将会日益成熟，可以预见在不久的未来，绿色GDP考核的作用就会显现。“GDP+绿色GDP”并列发展模式，将会常态化，人民的美好生活将更有保障。

參考“大考”结果，推进领导干部在任生态治理有序化。生态审计“大考”来临之后，全国各地的生态审计指标体系都在陆续的构建之中，大体上可以分为三大类：一是生态环境基础审计指标。具体为：自然资源基础指标，包括水资源、气候、土地资源、自然资源消耗、生物多样性等;经济质量指标，包括能源利用效率、基础材料利用效率、环境效应等。二是环境恶化审计指标。具体为：大气污染、水体污染、农业生态环境污染等。三是生态治理审计指标。具体为：环境保护指标、循环经济发展指标、节约资源指标、政府治理指标等。

当这些指标体系确立之后，各地方政府就会将其法律化，成为必须执行的有效的法律文件。在硬约束下，不管是哪一任领导干部都得严格执行生态保护工作。因为生态保护也是“政绩”，不同的领导在任期间，就可能一步一步落实指标体系中的目标，根据一般的规律，最容易治理的生态目标往往会被最先落实，领导干部一任接一任地将生态治理的接力棒往下传时，事实上就是有序地推进生态文明建设。由易而难，步步推进，不管有多难的工作，都会在有序推进中解决掉。当前最难且没有看到拐点到来的“雾霾”治理，也让我们看到了希望，应该说随着生态审计的深入，尤其是全国各地纷纷落实生态治理目标，任何环境难题中国人都有信心将其往好的方向扭转。

参考“大考”结果，推进领导干部促经济与生态同步化。领导干部自然资源资产离任审计，表面上看，是孤立的制度，事实上“生态审计，常常需要林业、土地、环保等部门予以协调、配合，因此，生态环境审计的顺利开展，需要有良好的制度保证”[10]。生态审计这项制度推行，不仅涉及到生态治理，更涉及到多部门的协作，它与经济发展既有一定的冲突，也可以形成优势互补，实现同步发展。

生态审计“大考”结果的运用，既让我们认识到，任何时候经济发展都不能以牺牲环境为代价，我们的美好生活不仅要有充裕的物质生活，也要有青山绿水、蓝天白云。生态审计迫使各地方政府深入推进生态文明建设。

另外，生态审计“大考”结果的运用，也让领导干部认识到，现代的发展是经济与生态同步的发展。经济的发展有时与生态建设会有冲突，但是并非没有两者同步发展的可能。因此，领导干部将会关注创新性的生态产业，未来一批新的产业会出现，新的经济增长点将会在生态产业上出现。经济与生态同步发展是完全可能的。

（本文系国家社科基金重点项目“政府生态治理体系和治理能力现代化研究”成果，项目编号：15AGL019;同时系南京审计大学“政府审计与政府治理基础理论研究”项目成果）

注释

[1]习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第23～24页。

[2][美]彼得·圣吉：《必要的革命》，北京：中信出版社，2010年，中文版序言Ⅵ。

[3]审计署负责人：《就〈领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）〉答记者问》，《人民日报》，2017年11月29日，第6版。

[4][美]唐纳德·休斯：《什么是环境史》，北京大学出版社，2008年，第2～3页。

[5][日]岩佐茂：《环境的思想》，北京：中央编译出版社，2006年，第7页。

[6]王乔羽：《基于生态文明建设的环境审计研究》，《中国市场》，2014年第12期，第135页。

[7]习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第24页。

[8][9]王帆：《人类命运共同体——全球治理的中国方案》，长沙：湖南人民出版社，2017年，第245页。

[10]边静：《生态审计研究》，《中国内部审计》，2010年第5期，第35页。

责 编/马冰莹

Abstract： The latest institutional achievement in ecological progress is that the green GDP has been included in the evaluation of the leading officials. The ecological audit is like a "major test" for both the leading officials and the evaluators. The "test questions" （the criteria for evaluation） of the ecological audit are difficult to determine， and the evaluation and application are also difficult. The leading officials should consciously assume responsibility for ecological governance during their tenure and do a good job in "preparing for the test". By referring to the results of the ecological audit， it is possible to make ecological audit a regular practice for the retiring leading officials， and promote the orderly ecological governance and the co-development of "GDP+green GDP".

Keywords： ecological audit， natural resource assets， green GDP