国外区块链技术的政府实践与治理

巢乃鹏

【摘要】 区块链是近年来互联网的又一次重大创新，它不仅延续了互联网去中心化、去中介化、平权的交流理念，同时很有可能会重新定义金融、医疗等众多行业的规则，创造出新的价值。但是，区块链底层技术、商业场景创新等方面也面临着众多的挑战。这些都给区块链的政府治理提出了新的挑战。本文綜合分析了国外区块链技术的政府实践与治理，发现各国政府都在积极拥抱区块链技术，对区块链的代表性应用数字货币总体上持积极的态度，但是对数字货币的监管日趋严格。此外各国政府在区块链治理的各个方面都抱着相对谨慎的态度开展探索。

【关键词】 区块链 政府实践 政府治理

【中图分类号】G203 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.12.006

区块链技术是近十年间发展起来的一项新兴技术。狭义上，区块链是一种按照时间顺序将数据区块以相连的方式组合成的链式数据结构，是以密码学方式保证的、不可篡改和不可伪造的分布式账本。从广义上理解，区块链技术是利用块链式数据结构来验证与存储数据、利用分布式节点共识算法来生成和更新数据、利用密码学的方式保证数据传输和访问的安全、利用由自动化脚本代码组成的智能合约来编程和操作数据的一种全新的分布式基础架构与计算范式。[1]区块链技术最重要的两个特点是可信任和去中心化，区块链技术透明化的特性使信息能被公开获取，确保数据的真实和不可修改，从而创造可信任的环境，同时去中心化的特点使其能保护隐私，并能提供可靠和满足多种功能的设定。[2]

有研究者在对区块链技术近期研究的文献综述中发现，超过80%的文章集中在比特币系统上，只有不到20%的涉及智能合约、电子内容分发、P2P广播协议等其他区块链的运用。[3]Kishigami等人提出了一个基于区块链的电子内容分发系统，并展示了概念原型。[4]Azaria等人基于区块链技术提出名为MedRec的去中心化的记录管理系统来处理电子病历，使病人能登陆系统以便于获取他们的医疗信息，并对该系统进行模块设计使其更便于利用和有更强的适应性。[5]Zyskind和Nathan将隐私保护作为重要出发点，采用一种能将区块链转化为自动接入控制管理器的协议，设计了一套去中心化的个人数据管理系统，确保用户能够拥有并控制个人数据。[6]

在技术领域之外，随着区块链技术的实际投入使用，越来越多的研究者开始着眼于该技术的运用实例所带来的社会影响，分析各类去中心化运用的发展前景，并对相关区块链运用产品所产生的效果及影响进行评价分析，这部分的研究则更靠近社会政治经济层面。Swan提出了诸多区块链技术可能运用的场景，如区块链技术能带来更个性化的政府服务，将其用于永久性的公共记录，能以一种更有效、更去中心化的方式存储各类合同、护照、土地交易信息等政府文件。[7]总体上看，不少学者对区块链的运用前景持积极态度，但也有研究者认为区块链带来的优势言过其实，如Atzori从政治学的角度探讨了区块链政府管理相关运用产生的影响，认为国家在社会协调过程中的中心作用是不会被取代的，总体而言，公开区块链运用于政府管理的风险高于收益，因为它本身存在一定技术缺陷和安全隐患，并不可靠稳固。此外区块链本身具有商业性，受市场逻辑影响大，同时存在投机性，可能带来幕后交易等问题，从而暴露公民记录，损害公共利益。另外，随着区块链技术的发展，掌握技术技能的群体会形成新的技术精英阶层，占据特权位置，因此该技术未必会像倡导者设想的那样能使社会结构趋于去中心化。[8]

区块链技术的政府实践

金融是政府区块链技术实践开展最早的领域，其中尤以数字货币最受政府关注。各国中央银行纷纷将目光投向数字货币，主导开展了一系列研究和探索。英国央行在2017年年初就开始对中央银行数字货币（CBDC）的概念验证技术进行研究；荷兰的ING银行已于2017年2月完成了27个区块链电子模型的验证；丹麦央行则更为激进，计划发行基于区块链的电子克郎作为储备货币。[9]除了数字货币外，政府主导的金融区块链技术实践方面还有一个很有特色的“沙箱计划”。所谓“沙箱”是由英国首创，指从事金融创新的机构在确保消费者权益的前提下，按FCA特定简化的审批程序，提交申请并取得有限授权（Restricted Authorisation，可理解为行政许可）后，允许金融科技创新机构在适用范围内测试，FCA会对测试过程进行监控，并对情况进行评估，以判定是否给予正式的监管授权，在沙箱之外予以推广。目前在金融区块链实践方面已有多个国家开放了“沙箱”计划，例如，澳大利亚开设了一个区块链技术研究中心并计划开放监管沙箱以允许公司测试其产品。[10]新加坡金融管理局宣布成立了金融科技和创新组，并针对与区块链及其他金融科技相关的企业推出了“沙箱”试验机制，只要预先在这个体系中进行登记，企业就能在金融科技创新等事项上获得极大的自由度。[11]

除了虚拟货币的区块链实践外，随着区块链技术的不断发展和各类社会化运用的出现，各国也开始探索对区块链技术的行业及社会化运用。爱沙尼亚政府已经在税收系统以及商业注册系统中使用了区块链技术，并将区块链技术运用到公民电子健康记录系统中。瑞典正在将区块链技术用于土地所有权的监管。[12]乌克兰政府则与Bitfury开展合作，将政府数据放在区块链上，希望解决公众对政府透明度和问责制的关注问题。[13]美国特拉华州开展了“特拉华州区块链倡议行动”，其中一个措施就是与特拉华州律师协会合作，探索将区块链技术与该州法律体系结合起来，择机开始将特拉华州的企业档案管理记录转移到分布式账本体系的尝试。[14]此外，2017年3月，美国亚利桑那州颁布了相关立法，赋予通过区块链和智能合同进行担保的签名以合法签名资格。[15]

另外，各国政府也积极推动区块链行业的发展，主导开展行业间的技术协作。2015年10月，美国奥巴马政府同美国多家技术企业结成“区块链联盟伙伴关系”，利用新兴的区块链联盟来打造美国的技术优势和治理优势。英国在其区块链战略中，明确提出要在国内成立“区块链兴趣组织”，将对区块链技术感兴趣、有能力、有想法的科研机构、企业团体和优秀人才吸引到联盟中。日本于2016年4月联合国内三十多家对区块链技术感兴趣的企业成立了首个区块链行业组织——区块链合作联盟（BCCC）。[16]

在技术标准的制定方面，2016年，澳大利亚标准局将自身对区块链技术标准的相关提议反馈给国际标准化组织（ISO），并建议ISO在其内部设立“区块链技术委员会”。[17]而在2016年9月12日，ISO成立了专注于区块链领域的技术委员会ISO/TC307（区块链及电子化的分布式账本技术委员会），初步提出了区块链标准化的重点方向，如可信和互操作、隐私和安全、身份认证等。目前ISO/TC307已有参与国30个，观察国12个。[18]此外，美国国家标准与技术研究院（NIST）也正在积极参与基于协商一致的、符合国家和国际水平的文献标准制定工作。[19]

区块链技术的政府治理

由于区块链技术仍处于早期发展阶段，不少政策管理者仍在观望，而一些已有的管理措施刚实施不久，所以也难以对其可能带来的长期影响进行分析评价。总体而言，区块链的政府治理的讨论涉及以下几个方面。

首先是在区块链的政府治理模式方面。就目前而言，各国区块链治理的主要政策大致可以分成五类模式。第一类是等待观望（Wait-and-See），持这一态度的管理者继续沿用现有的法律框架，仍在观望该技术将如何发展。这一态度是目前主流的管理方式，它允许管理者观察区块链技术将如何发展而无需制定明确详细的声明。管理者需积极收集信息和掌握知识，通过向利益相关者、专家咨询，经常对技术发展进行评估。通过这一信息收集过程，管理者判断现存的管理方式和条例是否能够继续适用，是否需要出台新的指导方针，同时决定未来是否需要进行实验研究、采用沙盒战略或其他实验性的管理策略。但这一管理态度存在一点不足，即创新者将会面临法律的不确定性。第二类是发布指导意见（Issue Narrowing or Broadening Guidance），即管理者在已经收集到的信息基础上决定签署非正式引导意见，明确现有的法律框架如何适用于新技术，这一措施将导致现有规定原则的窄化或放宽。虽然这些指导意见将减少创新者面临的不确定性，但不足在于这些规定只是简单的指导意见而不是硬性规定，因而在法律上不被认可。第三类是沙箱（Sandboxing），采用这一方式的管理者能在出台规范措施之前观察并学习，同时为创业者提供一定的法律确定性。沙箱能允许创新者在暂时免除部分法律约束的环境下测试他们产品或商业模式的计划，但也受到相应限制。沙箱的明显优势在于允许管理者持续观察和学习区块链技术，在早期运用探索的同时通过提供法律确定性、监管及被监管双方进行对话的正式途径的方式来鼓励创新。但不足在于沙箱通常在某一特定的权限范围中，而难以实现多个管辖领域的互通协作。第四类是出台新的立法措施（Issue New Legislation），这一方式能吸引技术创新，但也承担着过早立法的风险，长期来看可能产生负面后果，如随着技术的演进需对立法进行重新修正等。第五类是将技术纳为己用（Use Blockchain Technology for Their Own Purposes），这一方式使管理者能够通过自己使用、测试技术来增加对技术的了解，主要有三大优势：一是能允许监管者在现存的政府运作中实验新的管理方式，以希望改善政府运作模式和效率；二是能使监管者近距离地观察区块链技术使用案例的运作方式，获得一手资料；三是有助于形成政府部门和相关产业之间的对话，从而实现在促进创新的同时确保公共政策目标的维护。[20]

相对而言，区块链业界更希望政府能尽快出台相关管理措施，风险投资者Adam Draper表示政府的支持能创造机构性的背书，对行业发展很有价值。前纽约金融服务主管Benjamin Lawsky认为强力的管理措施是促进行业发展的第一步。但从政策制定的角度来看，在未能明确评估区块链的影响之前，匆忙出台政策并不是一个合理的行为，当然也不应视新技术的创新而不见，所以可以考虑制定较为宽松的规定，但在技术发展成熟之前尽量减少政府法规，以允许创新者能不断创新。[21]因此，大部分研究者都倾向于前述的第一类、第二类和第三类政府治理模式。Kiviat认为制定减少区块链技术风险的管理规定应该被鼓励，但决策者在确定该管理规定适用的范围时应谨慎准确。区块链的运用范围已不仅仅是转账交易和支付功能，因此针对转账和支付功能出台的规定不应该给其他类型功能的实现带来负面影响。[22]另外，Papp区分了技术本身和技术的运用，认为区块链所具有的公开账本的特性使得政府官员能够介入通过联系用户和他们的非法网络行为的方式发现并处理的非法交易，因此目前无须对比特币及其网络进行规制。真正存在风险的地方在于比特币交易所带来的投机行为，政府需要的是对比特币相关的投机行为、作为投资产品的比特币进行管理。管理者需持续地监视金融业中的欺诈投资行为、管理交易行为，提升工业标准，打击投机行为。[23]

其次是区块链治理监管的原则。在监管过程中，研究者建议政府需要遵循以下相关原则：一是保持治理监管措施的稳定是推动技术创新和发展的一种方式；二是必须在最开始就将反洗钱、保护消费者等公共政策目标的考虑纳入其中；三是需关注治理监管权威机构和行业代表之间对话的重要性；四是借助技术创新激发法律创新，倡导多中心的合作监管方式；五是监管者应鼓励不同层次的实验；六是治理监管措施应关注技术的具体使用案例而非技术本身；七是监管者应抵制过早的创立新规定的诱惑；八是监管者应参与到跨国的合作和对话中。[24]

在治理监管过程中，多利益相关方共同参与原则显然是区块链治理监管的一个核心。Tapscott提出区块链的监管可以参照互联网的管理模式（Internet Governance Model）建立一个新的管理网络，并具体介绍了企业、政府、非政府组织、学术界、研发者和个体等多方利益相关者在十种类型的Global Solution Networks（GSN）中该如何发挥作用。具体来看，在知识网络（Knowledge Network）中，需利用各种论坛、社区、组织来传播知识，以增加各利益相关群体尤其政府官员对技术的知识掌握；在交付网络（Delivery Networks）中，需加强各主体的全球协作；政策网络（Policy Network）与倡导网络（Advocacy Networks）紧密相连，重在给各方提供意见表达、协商的平台以影响政府决策；在监管网络（Watchdog Network）中，区块链生态系统需要完全獨立的组织来进行监督，否则区块链会成为新的监控工具；在标准网络（Standards Network）方面，一些非国家性的组织可探索技术标准的制定，如Scalingbitcoin.org、R3、Hyperledger Project等组织可发挥作用；在网络化机构（Networked Institutions）方面，可借助世界经济论坛（WEF）等网络化机构推动区块链技术发展和应用；离散者（Diasporas）能与其他多方利益相关者进行合作，加速区块链技术的知识传播、技术采纳和接受；治理网络（Governance Network）应力求具有包容性，欢迎所有相关利益群体参与，同时确保网络的透明性，公布所有的数据、文件和会议纪要，并尽可能通过达成共识来进行决策。[25]

再次是区块链治理需要注意相关法律框架的调整。Wright和Filippi从区块链环境下新的法律规范角度进行分析，认为由于区块链技术会带来去中心化的数据分布和组织，法律难以定位到相应的责任个体，以往借助法律直接禁止特定网络活动进行管理的方式可能受到限制，除非采用可能侵犯到隐私或言论自由等基本权利的强制性方式进行控制和管理。因此，研究者提出需要思考新的能够平衡区块链技术和管理的法律范式，以应对正在不断涌现的自治系统。[26]

由于数字货币在整个区块链中居于中心地位，所以数字货币的管理也成为区块链政府治理的重点。

2015年6月，美国纽约金融服务部（Department of Financial Services）发布了“BitLicense”框架来管理“虚拟货币业务”，将传输虚拟货币、代表他人持有虚拟货币、作为客户业务购买和销售虚拟货币、作为客户业务提供交换服务、以及控制管理或发行虚拟货币五部分纳入虚拟货币业务活动的定义中进行管理。[27]2015年9月，美国商品期货交易委员会（CFTC）发布文件，将以区块链技术为支撑的比特币和其他数字货币定义为“商品”，这意味着所有涉及比特币的交易行为都需严格遵守美国现有的关于大宗商品及其衍生品的市场管理规定。[28]CFTC还积极参与比特币和虚拟货币的执法。2015年9月，该机构处理了第一个未经注册的比特币衍生品交易平台案例，并重申CFTC委员会以前将比特币和其他虚拟货币定義为CEA下的“商品”的声明。另一监管机构财政部金融犯罪执法网络（FinCEN）负责颁布关于虚拟货币和区块链的行政裁决和解释性指导。2013年3月，该监管机构发布、指导、阐明银行保密法（BSA）适用于创建、获取、分配、交换、接受或传输虚拟货币的个人，规定虚拟货币的管理员或交易商均是受到FinCEN规定的货币服务从业者（MSB）。2014年，FinCEN在两项行政裁决中详细阐述了这一指导原则，对BSA的货币发送者定义做了更详细的叙述。FinCEN还于2014年8月发布了一项规定，将用区块链进行的在线贵金属交易纳入监管机构的货币转移规定管辖。[29]另外，国家银行监管机构主要通过国家汇款法律来监督虚拟货币即期交易，国税（IRS）将虚拟货币视为资本利得税的财产。[30]而在欧洲，2016年2月，欧洲议会发布了数字货币监管草案，将比特币和其他数字货币纳入到反洗钱和打击恐怖主义融资的监管范畴中。[31]同样，2017年12月，澳大利亚两议院正式通过了《反洗钱和反恐怖主义融资法案2017年修正案》，该修正案在原有的基础上增加了对数字货币的监管内容，提出打击加密货币的非法使用。

在对数字货币进行监管的整体框架中，值得注意的是加拿大联邦政府发布的报告“Digital Currency： You Can't Flip This Coin”，这份报告对于数字货币的监管和管理提出八个建议：一是联邦政府在考虑任何立法、监管和政策时，需营造能够促进数字货币及其相关技术创新的环境，尽可能实行监管“轻触”，减少可能会窒息这些新技术发展的行动；二是联邦政府在能够更好提供政府服务及加强私人信息安全的方面考虑使用区块链技术；三是数字货币交易应被定义为任何允许将国家发行的货币转换为数字货币以及将数字货币兑换为国家发行的货币或其他数字货币的业务，同时，联邦政府应要求数字货币兑换行为满足与货币服务业务相同的要求；四是联邦政府应积极与其他国家开展合作，制定全球数字货币准则，并尊重“轻触”前提；五是财政部长与包括银行在内的利益相关者开展圆桌会议，以在数字货币相关企业无法获得银行服务时寻找解决方案；六是联邦政府应通过相关机构向公众提供数字货币和其他支付系统风险的简明信息；七是当数字货币作为收入、投资或用于购买商品或服务时，联邦政府应通过加拿大税务局向加拿大公众告知相关的税收义务；八是由于数字货币性质的不断变化，相关委员会需对数字货币及其相关技术的研究再次进行审视，以评估未来三年监管环境的适宜性。[32]总体而言，这份报告就数字货币的监管方面给出了数字货币未来发展相对合理的思路。

结语

区块链技术虽然未必能像互联网一样在某种程度上完全改变人类社会的整个生态体系，但在某种程度上来说，区块链可以被认为是互联网的又一次飞跃。因为区块链不仅延续了互联网早期的去中心化、去中介化、平权的交流理念，同时分布式的账本也重构了互联网的信任机制；另外诸如数据的确权使用、价值的高效传输等特点，还可以广泛应用于很多行业，比如金融服务、合同契约、慈善公益、物联网等，未来很有可能重新定义这些行业的规则，创造出新的价值。但是，区块链的发展也面临着众多的挑战，无论是其底层技术、还是商业场景的创新，特别是政府的引导与监管，都还有待于进一步的探索创新。

（南京大学新闻传播学院硕士研究生秦佳琪为本文整理搜集了相关资料，对本文亦有贡献）

注释

[1]《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》，http：//www.cbdio.com/BigData/2016-10/21/content_5351215.htm。

[2]Bacher， S.， & Schüritz， R.， "Blockchain technology as an enabler of service systems： A structured literature review"， Exploring Services Science， Springer， May， 2017， pp. 12-23.

[3]Yli-Huumo， J.， Ko， D.， Choi， S.， Park， S.， & Smolander， K.， "Where is current research on blockchain technology？—a systematic review"， PloS one， 2016， 11（10）， e0163477.

[4]Kishigami， J.， Fujimura， S.， Watanabe， H.， Nakadaira， A.， & Akutsu， A.， "The blockchain-based digital content distribution system"， In Big Data and Cloud Computing （BDCloud）， 2015 IEEE Fifth International Conference on August， 2015， pp. 187-190.

[5]Azaria， A.， Ekblaw， A.， Vieira， T.， & Lippman， A. Medrec， "Using blockchain for medical data access and permission management"， In Open and Big Data （OBD）， International Conference on August， 2016， pp. 25-30.

[6]Zyskind， G.， & Nathan， O.， "Decentralizing privacy： Using blockchain to protect personal data"， In Security and Privacy Workshops （SPW）， IEEE ， May， 2015 ， pp. 180-184.

[7]Swan， M. ， Blockchain： Blueprint for a new economy， Sebastopol： O'Reilly Media， Inc..

[8]Atzori， Marcella， "Blockchain Technology and Decentralized Governance： Is the State Still Necessary？"， 1 December， 2015， access at SSRN： https：//ssrn.com/abstract=2709713 or http：//dx.doi.org/10.2139/ssrn.2709713.

[9][12]稅玥：《全球区块链纵观：美国滞后，中国欧洲领跑》，《金融科技时代》，2017年第7期，第101～103页。

[10][13][15][20][24]Finck， Michèle， "Blockchain Regulation "， German Law Journal， 2018， Forthcoming， 7 August， 2017， https：//ssrn.com/abstract=3014641 or http：//dx.doi.org/10.2139/ssrn.3014641.

[11][14]《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》，http：//www.cbdio.com/BigData/2016-10/21/content_5351215.htm。

[16][17][31]磨惟伟：《发达国家区块链技术战略部署及对我国网空治理策略的几点启示》，《中国信息安全》，2017第2期，第84～87页。

[18]International Organization for Standardization， https：//www.iso.org/committee/6266604.html.

[19][30]《问政智库 区块链“美国共识”已经形成》，http：//news.163.com/18/0220/14/DB3KCEOT000187VE.html。

[21]Tapscott， D.， & Tapscott， A.， Blockchain revolution： how the technology behind bitcoin is changing money， business， and the world， Portfolio， 2016.

[22]Kiviat， T. I.， "Beyond bitcoin： Issues in regulating blockchain tranactions"， Duke LJ， 2015， pp.65， 569.

[23]Papp， J.， "A Medium of Exchange for an Internet Age： How to Regulate Bitcoin for the Growth of E-Commerce"， Pitt. J. Tech. L. & Pol'y， 2014， pp.15， 33.

[25]Tapscott， D.， & Tapscott， A.， "Blockchain revolution： how the technology behind bitcoin is changing money， business， and the world"， Penguin， 2016.

[26]Wright， A.， & De Filippi， P.， "Decentralized blockchain technology and the rise of lex cryptographia"， 2015.

[27]Kiviat， T. I.， "Beyond bitcoin： Issues in regulating blockchain tranactions"， Duke LJ， 2015， pp. 65， 569.

[28]Papp， J.， "A Medium of Exchange for an Internet Age： How to Regulate Bitcoin for the Growth of E-Commerce"， Pitt. J. Tech. L. & Pol'y， 2014， pp.15， 33.

[29] Kakavand， H.， & Kost De Sevres， N.， "The Blockchain Revolution： An Analysis of Regulation and Technology Related to Distributed Ledger Technologies"， 2016.

[32]"Digital Currency： You Can't Flip This Coin"， 2015， https：//sencanada.ca/content/sen/Committee/412/banc/rep/rep12jun15-e.pdf.

责 编/周于琬