工业园区土地利用中的问题及对策分析

廖喜生

【摘要】工业园区建设适应并推进了我国的城市化建设和产业结构调整升级，为区域发展带来了客观的经济效益和社会效益，但由于诸多原因，工业园区的发展给我国现有的土地资源带来了巨大压力。因此，应当高度重视工业园区用地问题，通过科学规划和有力措施来进一步促进我国工业园区和城市化建设的健康发展。

【关键词】工业园区 土地编制 集约用地

【中图分类号】 F301 【文献标识码】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.011

我国工业园区建设的兴起与发展

20世纪初，工业园区在国外作为一种新的规划思路被提出，其最初设想是把工业企业集中到一起发展。到了20世纪50年代，为了实现战后工业重建，一些发达国家将建设工业园区作为战后经济发展战略，旨在通过进一步发展经济、改善城市布局结构，实现战后经济复苏。随着第三次科技革命的日趋深入，世界上许多国家进入了高新工业园区的建设阶段。

1979年，我国第一个工业园区在深圳蛇口建立。随着改革开放的发展，到了20世纪末期，我国在世界新技术革命的影响下也开始了对高新技术产业园区开发建设的探索与实践，以电子、信息技术为主要标志的高新技术工业园蓬勃兴起，并成为促进区域经济发展的重要“增长极”。总体来讲，我国工业园区的发展经历了创建与探索、高速推进和新发展时期三个历史阶段。目前，我国在工业园区建设方面积累的经验相对丰富，工业园区的发展也相对完善。

当前，工业园区仍然没有一个完全统一的概念。总体来讲，工业园区具有独立性、密集型和综合性等特征。工业园区作为政府制定的区域经济边界通常具有相对独立的地域单元组织，并且占据较大土地面积。此外，工业园区还具有产业集群的特质，基于政策上的优惠，工业园区在产业项目的招商选择上会为进入园区的项目、企业提供良好的基础设施和投资、发展环境。除此之外，工业园区还具有生产和生活功能的综合性，园区内既包括各种工业建筑、设备，也包括与之相配套的服务设施，除工业生产区、生产服务区，还有广大的生产生活综合区域。

由于缺乏统一的概念，因此根据不同分类标准，工业园区也类型多样。比如按照园区本身的产业性质可以分为经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、保稅区、旅游度假区、综合开发区等，根据园区主体活动经营性质和经济性质，又可以分为工贸结合型、贸易型、开放型等；按照园区的开发主体，又有政府为主的管委会模式和企业托管模式等。但结合我国的园区发展实际，总体来讲，当前国内外以基于工业产业集群理论建设的生态工业园区和高新技术产业园为主导趋势，工业园区也已经成为发展现代工业和高新技术产业的重要基础。

工业园区作为产业聚集发展的空间载体能够直观地带来区域工业规模的扩大，通过重点培育形成新的区域产业支柱，此外还能强化区域对周边的影响力和吸引力，进一步释放城市经济潜力和市场潜力。此外，工业园区不但能引导区域趋势，而且还能进一步促进产业优化升级。工业园区通过行政手段在相对独立的区域内聚集起各种生产要素，一般包含了若干不同性质的工业企业，并且在该区域内由一个主要行政单位或公司对进入园区的企业提供必要的基础设施、服务和管理。通过共同的管理和服务，有利于隐性知识的外溢和交易成本的降低，为园区各项目、各企业提供多重便利。合理的园区规划能够促进企业更加经济地使用各种基础设施和公用设施，降低生产生活对居民生活和生态环境的外部性，不断扩大园区的经济效益、环境效益以及生态效益。因此，在许多地方，建设工业园区已经成为加快新型工业化、城市化和现代化的重要途径。

我国工业园区用地存在的主要问题

当前，我国工业园区的发展趋势总体向好，但是这其中也出现了诸多问题。

土地供需矛盾尖锐。土地作为人类生产生活十分重要的物质承担者，是一种不可再生的稀缺资源，在数量上十分有限。我国地形多种多样，但是以山地为主，山区面积占据全国总面积的三分之二。根据国务院印发的第三版《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，我国必须要守住18亿亩耕地红线。随着我国城市化进程的不断加快，城市在迅速扩张并且占用了大量的土地。因此，工业园区后备土地资源和发展空间存在先天的不足。

山地丘陵城市相比其他平原地区的土地开发难度和成本较大，加之我国许多城市早期因为缺乏长远的远景规划，城区土地利用率低、土地规模小、土地的连片开发度差而且土地的权属较为复杂，这些导致旧城区的改造成本大大增加。由此许多工业园区都独立于旧城区进行选址开发。由于距母城较远，原来的各种市政设施及配套都不能直接运用，需要更多的土地用以建设相关的市政和生活配套设施，随着园区的进一步发展，还要新增更多的工业用地、商业用地、住房用地和生态用地等，因此，一个园区的兴建和发展往往要以大量的需求用地做支撑。

我国早期的工业园区建设缺乏集约用地的理念。由于部分地方政府热衷于追求政绩，从而将工业园区作为一项“政绩工程”甚至是“形象工程”，于是利用国家重视高科技园区发展建设的政策优惠而盲目扩张用地。脱离了国家土地利用总体规划和城市规划控制的“摊大饼”园区发展模式带来的是空间效益低下，土地资源严重浪费，这就进一步加剧了土地供需矛盾。为了扩大工业园区建设用地，许多地方政府常常会大片征地，并且“低征高卖”的现象屡见不鲜。由于没有妥善解决好农民的土地补偿和居民安置问题，往往会因征地而引发冲突，不利于社会稳定。

工业园区土地利用粗放低效。我国的许多工业园区，尤其是高科技园区土地利用的经济效益相对较低。根据数据统计，我国的城镇以及独立工矿区用地每公顷平均产出约为100万元，但是相关部门的统计数据显示，自1999年以来我国新建的76家开发区每公顷产值不到13万元。尤其是一些传统的工业园区，园区工业开发政策的同一性和连续性方面存在欠缺，在土地成本的约束机制、土地管理制度上尚不完善，许多地方的开发区为了能够吸引商家，往往将提供大量土地作为重要筹码，缺乏完善的土地管理机制。在招商引资中看重项目、企业的经济贡献，而忽略了项目本身是否与园区规划中的产业集聚的类型和规模相适应，导致出现园区无限扩张、项目贪大求全、企业同质化严重等问题，使得重复建设严重，不利于提升区域产业层次、优化区域产业结构。endprint

部分工业园区还存在圈地现象，并且占而不用，等待土地溢價。此外，在当前较为尖锐的土地供需矛盾下，仍有相当一部分被闲置的工业用地。并且由于土地闲置“认定难”，部分用地企业打政策的“擦边球”导致回收这部分闲置土地阻力较大，一些企业善于钻政策的“空子”，将工业用地悄然转变为商业房产开发，通过房地产高额利润来变相应付政府的用地巡查，浪费了宝贵的工业土地资源。

工业园区土地污染严重。环境保护部和国土资源部发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国的土壤污染状况总体不容乐观，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤污染问题尤为突出。在调查的146家工业园区的2523个土壤点位中，超标点位占29.4%。工业园区是城市高强度的工业化基地，尤其是早期的一些传统工业园区往往以重工、化工为主，这些企业在生产过程中会产生废水、废气、废渣，这些工业三废会直接造成土壤的污染，甚至进一步危害人体健康。工业三废本来已经是我国城市化发展的老问题，但是由于缺乏足够完善的土地污染防治体系，我国的工业园区三废问题仍然突出。

工业园区在一定程度上具有外部依赖性，因为在没有足够充裕的土地条件下，缺少第一性生产者，工业园区需要外部输入能源和物质。工业园区具有人工主导性，园区的生态系统属于人工生态系统，由于缺少分解者，工业园区产业系统中所产生的大量废弃物需要大量的人工处理设施，由于缺少合理的生态规划，三废问题直接增加了园区土地负担和经济成本，影响土地利用的经济效益、生态效益和社会效益。

工业园区发展用地的对策建议

转变理念，坚持科学编制。工业园区规划是统筹工业建设用地管理、促进工业经济发展的总开关。科学合理的规划是促进工业园区土地利用的重要基础和前提。从园区建设的一开始就应充分做好土地利用的技术理念体系、法规制度体系和组织作用体系，先规划后建设，充分突出园区规划的前瞻性。工业园区的用地规划，应当充分结合该区域的经济基础、资源优势、交通条件以及工业发展方向等要素加以综合分析，合理布局。

合理制订供地计划，在用地规划上要善于抓重点，园区的开发之初要先做好园区基础设施用地建设，然后是工业用地、商业地产开发，在不破坏园区整体规划的框架下根据引进项目的商业、金融、办公、住房等现实需要适时合理地调整用地指南。在供地规模上，要严格执行建设用地定额指标，对部分园区为招商引资而过量供地和企业的超额用地要求加以约束。

此外，要充分维护政策的权威性，在园区的选址、用地等审批权方面，不得逾越总体规划的红线。科学调整土地利用布局和结构，选择园区主导产业，并对各个地块的用途加以强制性规定，防止用地类型被随意更改。

严格准入，促进集约用地。严格论证园区所能承载的产业集群类型和规模，提高对企业准入和土地利用问题的重视。工业园区是城市经济集群发展的有效载体，天然地具有地理空间的有限性和集中性，并且基于特定区域进行产业链的分工协作。工业园区不能演变为企业简单地“扎堆”，而要注重产业集群过程中的协同演化。要通过土地规划来筛选项目进园、引导产业布局。

进一步完善工业园区的企业准入机制。无论什么性质、规模的工业项目原则上都应纳入准入评价体系中。首先，要对项目的合理性进行科学论证，严格审核企业资质，尤其是对于那些用地需求较大的项目进行缜密论证，更要严格控制项目企业的新增用地需求，并根据项目的实际进展情况合理调整供地。并且在园区产业布局上，应转变发展思路，从土地依赖、廉价劳动力依赖和政策依赖向独立高效高端的产业链体系升级转变。

增强对节地指标的约束力，在土地出让前要认真研究园区的现状和远景，对企业的用地需求进行实际调研，在土地出让过程中，要严格“硬执行”单位土地投资、产出强度、容积率等土地集约利用指标，在充分满足土地权利清晰、安置补偿落实到位、地块位置和使用性质明确等条件后，才把土地出让给企业用于开发建设，以提高土地供应的针对性和有效性。

另外，还要加强园区用地的供后监管。工业用地监管要跳出“不敢管、不能管、不愿管”的怪圈，对企业用地情况进行动态监督，及时对用地情况进行评估，按照相关指标严格核查，对于不符合规划要求的项目、企业进行严肃的责任追究并赔偿损害和淘汰清除，防止土地的低效利用。

深度开发，加强融合发展。建设完整的工业园区需要考虑到包括工业用地、商业用地、居住用地以及绿地等多种用地类型。在园区的规划编制中，应对园区内部的各类用地加以结构细化和严格比选。要树立园区生态发展理念，把园区产业发展积累的资金积极用于园区生态系统建设，加强工业园区的内生性。

针对我国当前工业园区后备土地资源不足问题，还可以对园区土地资源进行深入挖掘，通过二次开发，盘活存量土地，以尽可能地提高土地利用效率。比如，可以根据区域地质地势特征，合理进行地上地下空间的双重开发，增加可利用的立体空间。对地上地下空间在立体建筑、人防工程、停车场以及仓储方面进行合理的空间配置，从而节约建设用地。

工业园区是政府为了经济发展而设立的特殊边界，但这并不意味着园区的发展只能圈定在特殊的地理空间范围，相反地，工业园区应该不断创新发展方式，进行跨产业跨平台甚至是跨区域跨园区融合发展。

（本文系国家社科基金项目“城乡建设用地增减挂钩中的土地冲突解决机制研究”的阶段性成果，批准号：13BGL149）

参考文献

高冉，2012，《城市工业用地集约利用评价及研究》，河北师范大学。

陈文华、关小燕、胡大立，2010，《工业园区建设中的集群战略探讨》，《江西社会科学》，第2期。

责 编/马冰莹endprint