全局视野下的长三角协调发展机制研究

陈建军

【摘要】长三角的区域协调发展起步早，推进稳步有序，形成了以完善市场主导的资源要素配置机制，构建区域统一市场、降低要素和产品空间移动的广义运输成本，以及实现区域和城市间互联互通、共治共享为目标的区域一体化发展战略的主体思路和行动计划。形成了包括决策、协调、执行等多个层面的相对完整的区域合作体制。在长江经济带国家战略的背景下，长三角城市群需要进一步加快协调发展的体制机制创新。长三角城市群应该成为长江经济带的引领区和中国城市群协调发展的示范区，并在推动“一带一路”建设，参与全球合作与交流中发挥引领性主体作用，在我国区域统筹发展中发挥辐射性整合作用。

【关键词】长江经济带 长三角 战略协调机制 综合交通网 智慧城市群

【中图分类号】F207 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.18.002

长江经济带涵盖长江流域的上海、浙江、江苏、安徽、江西、湖南、湖北、四川、重庆、贵州和云南。2014年，长江经济带11省市共计人口58425万，国内生产总值284643.26亿元，分别占中国总人口和国内生产总值的42.6%和44.7%。长江经济带发展是我国国民经济和社会发展第十三个五年规划的三大国家区域战略之一，（另外两个分别是“一带一路”和京津冀协同发展战略）。长江经济带发展的基本战略格局就是以长江为纽带，以长三角都市群、长江中游都市群和长江上游三大都市群为主要支撑，联动长江流域东中西三大经济板块，进而带动全流域的协同发展和一体化发展，为中国的城市化和产业转型升级提供强大动力和成功保障。

聚焦长江经济带发展，无论是打造贯通全流域的交通运输网络，还是推进城市化和产业转型升级，关键是区域协调发展，而在这方面，长三角都市群无疑是走在前面的，且具有示范和标杆作用。深化长三角一体化和城市群协调发展，对于推动长江经济带的协调发展具有重要意义。2014年，长江三角洲沪苏浙皖三省一市的国内生产总值为149646.51亿元人民币，占长江经济带国内生产总值的53%。特别是沪苏浙二省一市，2014年的人均GDP已经达到1.35万美元，是长江经济带11省市平均值0.8万美元的1.7倍，按世界银行的评价标准，已经进入了经济发达地区的行列。在谋划长江经济带的发展过程中，有必要对于长三角都市群的一体化发展和协调发展给予特别的关注。某种意义上可以说，长三角一体化发展这篇文章做好了，长江经济带的发展就有了坚实的基础和动力保证。

长三角区域一体化和城市群协调发展的进程可以上溯到上个世纪80年代。2010年，国务院正式颁布了长江三角洲区域发展规划，将长三角一体化发展纳入了国家战略，由此开创了我国跨省大区域协调发展和一体化发展的新时期。近年来，随着国内外形势的变化，特别是在美国大力推进以TPP为代表的旨在以抢夺全球自由贸易主导权为目的的区域一体化的背景下，中国有必要进一步强化国内区域一体化和协调发展，推动国内统一市场的进一步形成和完善，加快要素自由流动和优化配置，推动产业升级和扩大内外市场的整合，以对冲国际竞争的压力。在这种背景下，长三角的一体化发展和协调发展就有了更加重要的意义。

长三角城市群协调发展的体制机制研究

长三角一体化和城市群协调发展的体制机制架构。基于长江经济带国家发展战略的背景，长三角城市群应该将自己的发展定位确定为：长江经济带发展的先行区和中国城市群协调发展的示范区，并在推动”一带一路“建设，参与全球合作与交流中发挥引领性主体作用，在我国区域统筹发展中发挥辐射性整合作用。

为了实现以上目标，长江三角洲应该首先在城市群协调体制机制的创新上作出贡献。长三角的区域协调发展起步早，推进稳步有序，形成了以完善市场主导的资源要素配置机制，构建区域统一市场、降低要素和产品空间移动的广义运输成本，以及实现区域和城市间互联互通、共治共享为目标的区域一体化发展战略的主体思路和行动计划。已经形成了比较成熟的框架，即一个包括决策层、协调层和执行层在内的三级运作协调机制，运行机理相对完整。决策层是沪苏浙皖三省一市主要领导座谈会（八巨头会议），由此构建起长三角“协商和决策”的高层制度构架。其主要议题是策应国家重大发展战略，围绕长三角重点合作领域进行省级层面的决策。协调层有两个组织架构：长三角地区合作与发展联席会议和长三角城市经济协调会（市长联席会议）。联席会议的参加者主要是各省市的常务副省长或副省长，其工作内容主要为：总结交流长三角合作与发展工作进展的年度情况，协调推进重点合作事项，部署下一年度区域合作发展有关工作（联席会议）和策应国家重大区域战略，围绕长三角城市合作，进行交流讨论，并部署下一年度的城市合作工作（市长联席会议）。执行层也有两个系统，其一是各省发展和委员会主导的合作专题协调推进制度，负责将“八巨头会议”决定的工作进行推进和落实，另一个是各市政府系统的经济合作办公室主导的常态化的城市间经济合作工作。（表1）

但应该看到，尽管如此，长三角区域合作和城市群协调发展依旧存在着一系列的问题，主要表现为区域与城市群协调机制的行政色彩相对浓厚，由此形成两个方面的短板：首先是缺乏立法保障和相关法律体系支撑，区域合作和协调发展在很大程度上取决于各省市领导者对区域合作和一体化理念的偏好程度，区域协调发展的政策方面和重大战略指向缺乏连续性；其次是缺乏包含行业组织、企业个体等市场力量的协调机制，由此造成产业空间分布优化指向和区域价值间难以无缝耦合，使得不同行政区域的区分依然会产生无形的市场壁垒，阻碍要素资源跨区域流动，影响产业转型升级和城市化的健康发展。显然，进一步完善长三角一体化和城市群协调发展机制，并将其成功经验拓展到整个长江经济带，是区域协调发展的重要任务。

发达国家城市群协调机制的代表模式。在形成区域、特别是城市群内部的合作机制方面，发达国家已经有一些比较成功的模式和经验。如英国的大伦敦城市群行政架构的一体化协调模式，该模式特点的关键词是立法、高层协调和战略规划。在立法保护的前提下，建立更高层次的大伦敦城市群协调机构，运用政府行政力量进行具有整体性和长远性的战略规划和一体化协调。又如美国的城市协调会、政府协议会和特设机构模式，主要是通过建立大都市区政府，或进行县市合并，设立地方政府议会，以及设立单一功能特别区或专门协调机构，就重大公共设施建设、社会治安及环境等领域的问题签订地方政府间专项协议，共同应对。在法国则有市镇联合体协调模式，主要是通过颁布《城市（市镇）联合体法》，规定相关城市间就重大问题在调查研究、征求各方意见和建议的基础上酝酿协商起草方案和讨论修改，然后共同签署并共同行动。该法律还规定了市镇联合体有关专项税源和第三方评估监督的内容。亚洲的日本是一种核心城市主导的城市间协调模式，以京滨都市圈为例，东京以中心城市综合实力、超级实力为后盾主导了城市群一体化发展，利用产业政策、区域功能分工、大交通、自然环境等许多专项规划与政策协调，主导了包括东京、横滨，以及神奈川、千叶、群马等在内的东京都市圈的发展，而国家层面则给予强有力的法律支持。（表2）

比较发达国家的城市群协调发展的体制机制，长三角在组织体系的架构上显得更加严整和具有体系感，但是有两个方面的薄弱环节是显而易见的，第一是法律的支持，第二是重点的把握。发达国家的城市群协调体制基本是在有法律依据的框架中运行的，有法律的保护，有的还设置第三方监督的机制，大大提高了城市群协调的发展体制机制的运行效率；其次，由于有完善的市场机制，在发达国家由政府或城市自治机构运作的城市群协调机制主要集中在有关城市发展的规划、公共设施建设、社会安全保护、环境保护、产业政策协调以及有关税收方面的协调，而不是面面俱到的行政整合，在能够由市场机制发挥作用的领域，主要依靠市场机制来推进城市群的协调发展，这对长三角乃至长江经济带各大城市群协调发展机制的完善具有重要的借鉴意义。

完善长三角一体化和城市群协调发展的体制机制。长三角地区应该成为长江经济带发展的引领区和中国城市群协调发展的示范区，为此需要在总结自身和借鉴国内外城市群协调发展经验基础上，进一步完善长三角一体化和城市群协调发展的体制机制，当前可以考虑从四个方面入手进行功能补强：一是从法律层面入手，对区域一体化和城市群的协调发展进行立法，从而使得一体化和城市群协调发展的体制机制有一个坚实的法律基础，保持进程的规范性、连续性、稳定性，提高运营效率。二是推动中央部门的参与，可以借鉴京津冀协同发展模式，构建由中央决策层参与的决策机构。三是强化第三方咨询和监督机制，如目前长三角城市经济协调会设有专家咨询委员会，可以在此基础上，通过立法形式进一步完善其功能。四是推动企业参与，通过重大项目的跨行政区的协调运营，将市场主体（企业）导入长三角一体化和城市群协调发展的体制机制框架内。

在具体的组织架构安排上，在第一层面可以将目前的三省一市主要领导人会议，上升为有国家领导层参加的战略协调和决策会议，成为长三角一体化发展和城市群协调发展的最高决策会议，每一年或两年一次例会。第二层面是“长三角城市协调委员会”即目前的长三角市长会议和“长三角地区合作与发展联席会议”，前者主要针对城市之间的合作，负责对长三角城市群协调发展经常性工作的决策和领导，是常设机构，后者注重贯彻决策层的指导意见，将其落实为项目和工作安排，推进区域一体化发展。随着长三角城市化进程的推进，这两个区域合作组织体系之间需要在决策层的指导之下进行协调整合，与此同时，要使第三方咨询和监督机制参与其中。第三层面是职能机构，负责不同事务的执行、监督、规划和研究咨询等。执行层要吸收行业同业协会、企业主体等各区域的市场力量，结合公共服务架构，考虑设置产业项目平台、智慧城市发展平台、综合交通协调平台、公共服务均等合作平台以及城市群开发银行等机构，以促进项目合作、智慧城市建设、交通治理、公共服务均等化推进等。

长江经济带背景下创新长三角城市群协调发展的主要任务

以国家战略为出发点构建长三角城市群战略协调机制。在新的历史背景下，特别是在国家社会经济发展进入新常态，国家重大区域战略有了重大调整和创新的情况下，长三角和长三角城市群必须以国家重大区域战略为出发点构建战略协调机制：

首先，呼应长江经济带国家战略，进一步完善长三角城市群的战略协调机制，扩大城市群的开放，加强长三角城市群与长江经济带其他城市群之间的耦合联动。长江经济带除了长江三角洲城市群之外，还有以武汉为中心的长江中游城市群、以重庆为中心的成渝城市群、黔中和滇中区域性城市群。分别定位为世界级城市群、引领中部崛起的核心增长极、西部地区重要经济中心、西部地区新增长极和面向西南开放重要桥头堡的核心区等。具有差异化功能的各个城市群之间的协调和协同发展要求长三角城市群在战略上发挥领头和示范作用：（1）总结和实践城市群协调发展的战略方针和政策理论，形成可借鉴可复制的操作规程，如以长三角先行经验为模板，梳理政府和市场在区域一体化和区域合作中的功能边界，总结政府合作和统一市场构建的双通道区域协调发展的整体战略并将其用于长江经济带的协调发展；（2）在诸如打造黄金水道、推动产业转移等长江经济带的重大战略问题上，克服长三角各城市各自为战、互不协调的问题，形成城市群对城市群的合作框架等。

其次，整合长江经济带资源，策应“一带一路”战略。中国的全球战略所涉及到的广阔半径要求长三角进一步加强其在区域合作和一体化发展方面的引领辐射和整合作用：整合长三角和长江经济带的产业和城市功能的辐射能力，加快国际间的产业转移，拓展对“一带一路”沿线国家和地区的产业链空间布局；加快以上海港、浙江宁波港、舟山港等长三角港口的整合和协同发展，共同打造上海国际航运中心和江海联运中心，推动长三角、长江经济带和海上丝绸之路的联动发展；联动发挥上海中国自由贸易区和浙江网上跨境自由贸易区功能，从实体空间和虚拟空间的结合上拓展长三角、长江经济带对一带一路沿线国家和地区的互通互联能力。

第三，完善长三角的战略协调机制，增强对长江经济带的带动能力，还包括强化长三角区域内部的战略协调机制。例如，浙江海洋经济示范区战略和江苏沿海地区发展战略以及建设上海国际航运中心的协调，上海建设国际贸易中心和浙江义乌国际贸易试验点的协调，上海建设国际金融中心和浙江的互联网金融发展的协调，等等。

以产业转型升级为核心，构建长三角带动长江经济带发展的功能协调机制。基于产城融合，城市化带动产业转型升级的理念，有必要以产业转型升级为核心来构建长三角城市间的功能协调及带动长江经济带发展的体制机制。具体包括：（1）基于战略机遇和禀赋特征，培育世界级的先进制造业和现代服务业产业集群。以长三角各类国家级、省级开发区为载体，以大型企业为骨干，打造电子信息、高端装备、汽车、家电、纺织服装等世界级制造业集群，建设具有国际先进水平的船舶基地、新能源汽车研发制造基地、商用飞机基地，突破核心关键技术，培育知名自主品牌。并以此推动整个长江经济带的战略性新兴产业集聚区、国家高技术产业基地和国家新型工业化产业示范基地以及国家自主创新示范区的整合发展。推动纺织、石化、钢铁、有色金属等产业转型升级，加快钢铁、有色金属产品结构调整，淘汰落后产能。（2）结合产业链发展和升级战略，制定以长三角的先行示范发展带动长江经济带产业转型升级的新方案。前瞻性布局世界级创新链和产业链，强化企业的技术创新主体地位，形成“大众创业、万众创新”的创业环境，引导创新资源向创新型企业集聚，培育产业转型升级的领军企业；同时，在统筹考虑发展的路径依赖和优化整合科技资源的前提下，布局一批国家级创新中心和企业研发科技中心，运用市场化机制和整合国家支撑探索建立新型产学研一体的研发和推广机构，打造以我为主的世界级创新产业链的核心环节和支撑环节。进而为在长江经济带和“一带一路”沿线国家和地区实施产业链空间布局再调整夯实基础。（3）着眼长江经济带，构建完善产业空间平台为支撑的产业转移空间架构，完善产业转移跨区域合作机制，推动产业协同合作、联动发展。按照区域资源禀赋条件、生态环境容量和主体功能定位，推动产业布局调整和集聚发展。以长三角城市群和长江经济带内国家级、省级开发区为载体，建设承接产业转移示范区和产业转移承接示范区，支持和鼓励开展产业园区战略合作，积极推进联合开发区和异地共建开发区的建设。（4）积极推进“互联网+”，推进信息化与工业化的深度融合，大力发展智能制造，充分利用互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术改造提升传统产业，培育形成新兴产业，推动生产组织、企业管理、商业运营模式创新。支持加快新一代信息基础设施建设，推进互联网示范城市建设，打造上海全球创新中心和杭州全球互联网创新中心和长三角国家电子商务示范城市建设，实施长三角智慧城市群的联动发展并将其推广到长江经济带各大城市群。

以“综合交通网”为载体构建长三角城市群空间协调机制，并将其移植到整个长江经济带。首先，建立综合交通与城镇空间形态结合的整体发展模式。要利用长江城市带加快建设高速铁路、航运、航空、公路、铁路立体化交通的契机，将综合交通网络与城镇空间形态结合，平衡城市空间结构和城市交通多目标优化，形成交通网络融合城市空间结构的有机状态，在有效解决城市交通问题的同时形成良好的城市结构。其次，在交通设施硬件建设基础上，加快城市交通一体化的软件建设，尤其是处理好城市内外交通接驳（地铁、高铁、城市间短途轨道客运）的衔接。城市群交通一体化关键在于城市内交通和城市间交通的一体化，形成所谓的点对点或门对门的交通网络，而不只是城市对城市的交通网络，在今后若干年内，长三角主要城市之间，将形成这样一种交通线路格局：在主要区域中心城市之间，高铁成为骨干线路；在区域中心城市为中心的区域都市圈中，以轨道交通或城市间短途轨道客运为骨干线路；而在城市内部，地铁成为主要骨干公共交通工具，这三者之间形成无缝对接的换乘网络，从而成为有效和快速推进长三角区域城市化的硬件基础和网络化大城市的现实架构（图1）。

建设“智慧型城市群”，强化城市群功能协调机制。利用先进智能手段提升城市群管理水平，加快推进智慧城市建设，在此基础上，推进智慧城市的“联网”和“接轨”，建设智慧城市群，以此作为长三角城市群功能协调的主要抓手，并将其推展到整个长江经济带。首先，通过“互联网+”城市基础设施来实现城市智慧化，为城市运行和城市群各城市之间的联动运行提供完整的信息图谱，鼓励政府、企业和创业者个体利用城市智慧基础设施进行创业创新和从事各项事业，促进城市运营系统和城市居民之间的协同高效运作，达成城市管理和运行的最佳状态。其次，以建设“智慧城市群”提升城市群内部各城市间的公共安全、市政管理、办公商务、电子教育以及其他公共服务的智能协调；通过建设高带宽、高可靠性、全覆盖的无线接入网络，为城市群内部的企业、市民和广大客商提供方便快捷的智慧网络接入服务，满足区域一体化发展过程中各个城市在电子政务、城市管理、公共事業发展上的智慧网络应用的服务需求。第三，通过智慧城市群建设优化资源要素的空间分布格局，增强城市的集聚和扩散功能，提升城市群运行效率以及创新能力，在智慧城市群的发展框架下，城市群中各城市充分利用各自的资源优势，实现差异化发展和互补发展，围绕建设世界级城市群的目标，推动城市之间的融合，完善长三角城市群的战略、功能和空间的协调发展机制。

推进长三角环境协同治理，并将其推展到整个长江经济带。一是开展对城市化带来的环境问题的协同治理。城市化将是长三角和长江经济带社会经济发展主旋律之一，而城市化导致的生态环境问题，是长三角和长江经济带各省市所面临的共同挑战。比如城市化带来的人口和产业的高度集聚，虽然有集约利用土地等自然资源的一面，但也有在有限的空间里形成过高的环境荷载、破坏生态环境的平衡，甚至形成环境灾难的一面。此外，由于城市化带来的生活方式的改变，如果不加以正确引导，也会造成严重的环境问题，最典型的如在城市中无节制地使用私家车，而不是集中精力发展公共交通工具，最终会导致城市交通的瘫痪和严重的空气污染。这些都需要长三角和长江经济带各省市共同应对和协同治理。

二是共同应对发展流域经济和海洋经济所带来的环境问题。长江和海洋是长三角和长江经济带发展的主要依托，江苏有沿江产业带发展规划，有沿海地区发展规划，浙江有海洋经济示范区规划和舟山群岛新区规划，上海有包括建设航运中心在内的“四个中心‛”的战略，这些规划和战略中几乎都存在水资源保护和生态环境保护的问题。长三角各省市在协调国家区域发展战略和构建城市群协调发展机制过程中，必须把共同应对发展流域经济和海洋经济所带来的生态环境问题作为其中的主要内容，在此基础上形成长江经济带流域水环境治理的协调机制。

三是共同应对和协同治理新兴产业的环境治理问题。长三角就其发展阶段来说，整体处于工业化后期和后工业化时期，新兴战略性产业、高科技产业和现代服务业成为经济发展的主要动力，但是高端设备制造业、新能源汽车制造业以及其他戰略性新兴产业的发展，就其本质来说，依旧会产生众多的环境问题，有的还是过去未曾遇到的新的生态环境问题。面对这些伴随着新兴产业发展而来的新的生态环境问题，需要长三角城市群通过协调机制共同应对。

四是共同应对环境突发事件发生几率增大的体制机制问题。长三角各城市以及长江经济带各省市还必须在区域和城市群合作的框架下，形成环境突发事件的危机处理共同应对平台，特别是关系到跨境环境突发事件的时候，如跨境水污染事件和大气污染事件以及其他牵涉到大区域公共安全的环境污染事件等，需要这样的平台来迅速发挥作用，将危机的危害限制在最小范围。此外，长三角和长江经济带各区域还可以互相学习和借鉴彼此在处理环境突发事件中的经验和教训，提高区域整体的应对能力。

责 编/郑韶武

Abstract： The regional coordinated development of the Yangtze River Delta has started early and progressed steadily， and through this， helped form the main idea and action plan of the regional integrated development strategy， which is targeted at improving the market-based mechanism for the allocation of resources and factors of production， unifying the regional market， reducing the general cost for transporting factors of production and products， and creating connectivity， cooperation and information-sharing both between regions and between cities. Until now， a relatively complete system of regional cooperation covering decision-making， coordination， and implementation has been established. In the context of the Yangtze River Economic Belt national strategy， the Yangtze River Delta city clusters need to further deepen the innovation of institutions and mechanisms for coordinated development. The Yangtze River Delta city cluster should lead other regions along the Yangtze River economic belt； become the demonstration area in terms of the coordinated development of Chinese city clusters； and play a leading role in promoting the "One Belt and One Road" program， facilitating China's participation in the global cooperation and exchanges， and driving the regional coordinated development of China.

Keywords： the Yangtze River Economic Belt， the Yangtze River Delta， the strategic coordination mechanism， general transport network， intelligent city cluster