未来中国的宜居城市：战略与行动

孙荣 汪阳

【摘要】2005年“宜居城市”第一次成为中国城市（北京）发展目标定位，如今10年过去了，“宜居城市”概念在中国城市的建设过程中取得了一定的成绩，但现状还是不能令人满意。目前中国宜居城市建设有政府主导和“评价”导向两个特征，存在着口号明确但目标模糊、建设缺乏系统性和城市个性缺失等问题。而未来的宜居城市建设之路尽管没有统一的路径可以遵循，但或许能够寻找到一种适合中国城市发展的、指导性的宜居城市建设模式：“一个目标、两个手段、三个主体和四个对象”。

【关键词】城市建设 宜居城市 治理现代化 城市理想 四个转变

【中图分类号】F299.2 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.17.005

2005年1月，在国务院正式批复的《北京城市总体规划（2004～2020）》中首次将“宜居城市”作为城市的发展目标定位①。同年7月，在全国城市规划工作会议中，又提出要将“宜居城市”作为城市规划的重要内容之一。随后，“宜居城市”这一概念便成为了我国城市建设的“宠儿”，将其列为城市发展目标也一度成为城市建设的潮流。在十年后热浪逐渐冷却的今天，宜居城市建设到底追求的是什么，其现状如何，未来的路该如何走等问题，都是值得审视和思考的。

“宜居城市”的理论内涵

伴随着世界经济的高速发展，工业化进程也急剧加快，人居问题的矛盾进一步凸显，城市的科学发展和规划成为了人类发展的重要议题。在1996年6月举行的第二次联合国人类居住大会上提出并准确定义了“适宜人类居住区域”这一概念，并且使其成为了全人类继安全以及财富之后的第三大的城市理想②。但是“宜居”并不是单纯的城市发展建设目标，而是城市发展甚至是人类自身发展的一种环境状态，是一种追求也是一种诉求。对宜居城市内涵与本质的理解是其建设的基石，通过对宜居城市理论与实践的追本溯源来加深理解，使得基石更加稳固。

第一次工业革命结束之后，农业人口大量向城中涌入，导致了在城市发展研究中呈现出有别以往的人文环境以及诸多之前所未发生的社会问题。进而，当“宜居城市”这个概念被提出来以后，引起了人们的广泛关注。这时的城市，靠自我组织和运行已经不能满足居民对城市居住和生活环境的要求，于是人们开始主动影响城市的发展，按照自身的意愿来管理城市的发展。埃比尼泽·霍华德与他所提出的“田园城市”便是在这样的背景下应运而生，并被认为是近代宜居思想的萌芽③。至此之后，对于“宜居城市”的内涵与特征的探讨一直都在进行，尽管由于讨论的层面、视角、领域、所处的国家背景或是城市的发展阶段有差异，现在还没有统一的定论，但从这些不同的观点中（见表1）仍然可以得到一个“最大公约数”。可以认为，人类的全面发展是“宜居城市”的本质追求，“宜居城市”是一种经济、社会、文化和环境的协调持续发展，对居民日益增长的物质需求和精神需求全面满足的人居环境。具体来说，城市的宜居性是指所处城市呈现出经济繁荣、社会和谐、文化浓郁、环境优美、生活舒适等基本特征，它们同样是宜居城市建设的五大基础要素和城市建设的主要对象。

“宜居城市”的实践进展

1999年的联合国人居报告估计，到21世纪初期，全世界大约有50%的人居住在城市，人类在21世纪进入了“城市时代”。随着世界逐渐过渡到城市社会，诸如环境污染、资源短缺、交通拥堵、住房紧张和垃圾剧增等“城市病”爆发，城市居民的生活质量和幸福感在高速的城市化进程中被牺牲。这迫使世界各国对城市的居住环境进行改善，在追求“宜居城市”的实践中做出努力。无论是温哥华、新加坡和哥本哈根等大都市还是阿根廷巴里洛切等小镇，都在各自的“硬环境”和“软环境”上下足了功夫，从而以“宜居”闻名于世④。在我国宜居城市的建设中，成都、厦门、青岛、大连和三亚等城市都取得了不菲的成绩，得到了国内外的认可。诚然，各地居民对“宜居”的感受和认知各不相同，但各国在实践中的具体行动还是有规律可循的（见表2）。观察这些“宜居城市”的建设过程，可以抽离出一些相似的特征。首先，城市建设的指导思想或者说目标十分明确，贯穿在城市的规划、管理的整个过程之中。其次，在城市建设中的有多元化的主体一同参与，充分发挥了居民在对宜居城市的建设的积极性和主观能动性，注重城市的公平发展。再次，要营造最为贴近自然的生活环境，生态环境的和谐发展应当十分注重，这是宜居城市建设的重要度量指标。最后，既重“硬件”也重“软件”建设，具体来说就是基础设施系统和社会保障体系都比较完善。另外，城市发展的个性和特色鲜明，体现了当地的文化魅力，新加坡的“花园城市”和厦门的“森林旅游”都成为了其城市的独特名片。

我国宜居城市建设的现状与反思

我国的城市建设在经历了建国初期的由“消费型城市”转型为“生产型城市”和改革开放以来以经济建设为主的阶段之后，呈现出了经济繁荣但城市生活质量滞后的矛盾。“宜居城市”的出现使得这些城市问题的解决有了可能，《北京城市总体规划（2004～2020）》中国内地城市首次将“宜居城市”作为城市建设的目标，在其示范和先导效应的作用下，国内已有近200个城市以“宜居城市”作为其发展的新目标。虽然我国的“宜居城市”建设实践的时间只有十余年，但取得的成绩是显著的，也得到了国内外的认可。2006年，扬州市凭借其成功的旧城保护和对居民居住环境的大力改造获得“联合国人居环境奖”；珠海以其独具匠心的城市规划和优雅和谐的自然环境获得了2013年“中国十佳宜居城市”的称号；2014年，亚洲开发银行以“环境宜居性指数”对中国33座城市的“宜居性”进行了排名，成都成为综合宜居指数最高的城市。在不断取得成绩的同时，我国的“宜居城市”建设中仍然存在着这样那样的问题，同样值得反思。

政府主导的宜居城市建设。在我国，城市建设的直接主导者是城市政府，其行为能够直接影响城市发展的方方面面。一方面，政府主导的宜居城市建设能够充分发挥统筹规划的效率优势，有效的进行资源配置；另一方面，政府主导的宜居城市建设使得政府本身行为的偏好会直接导致宜居城市建设中的种种问题。由于我国城市政府的“对上负责制”、以GDP为主要考核指标的考核机制以及政府职能转变的滞后，使得城市的经济发展实际上仍然是城市建设的首要目标，而宜居城市内涵中的“经济繁荣”也成为了城市建设服务于经济增长“名正言顺”的理由。偏好经济的政府行为必然会导致社会和环境等方面的发展滞后，市民的生活质量没能得到同步的提高，人居环境未能随着经济的增长得以同步改善⑤。尽管目前许多城市政府已经意识到了这些问题，在宜居城市建设规划阶段增加了社会公平和生态和谐两方面的内容，但由于在具体操作时，与前者相比生态建设的可行性更高也更容易出成绩，故而更受到城市政府的青睐。

“评价”导向的宜居城市建设。对宜居城市建设的评价是对建设成果的检验，也是建设过程中存在问题的反馈，能够定位和解释问题，因此在实践中，不少城市都编制和使用了宜居城市评价指标体系来指导宜居城市的建设。但这种“评价倒逼建设”的模式看似具有较高的科学性，实则存在着不少隐患。一方面，评价指标体系本身在编制上存在主观偏好或客观偏好，这必然会使得问题的发现有失全面性；并且以数据为判断问题的主要依据，使得“基础设施”等“硬件”条件更容易评价和发现问题，从而导致宜居城市的“软件”建设落后于“硬件”建设。另一方面，“评价”导向的宜居城市建设是问题导向型的建设模式，且更多的是在评价政府在宜居城市建设中的表现，能够帮助政府有的放矢地行动，但往往不能反映出城市居民的真正需求。

宜居城市建设的口号目标含糊不清。大多数国内城市对于“宜居性”的内涵还是通过主观感知去理解，对于宜居城市的内涵、本质以及建设标准等等还理解的比较含糊不清。宜居城市内涵本身是十分丰富和不精确的，这使得城市管理者在对建设目标进行定位的时候只能偏向比较笼统的描述，或是以宜居城市的某一方面作为城市建设的目标，如“生态宜居城市”“环境友好城市”等。而那些在实践中已经取得一定成绩的城市，大部分也只是摸着石头过河或者吸取国外城市的经验教训，并不能说他们就很好地理解了“宜居城市”的内涵。而对宜居城市内涵的不求甚解还会导致“盲目兴建”的后果，许多城市进行了大量的“城市美化运动”，城市建筑越来越高、越来越新，广场和草坪越来越多、越来越大，景观大道越来越长、越来越宽，先不说这些兴建是否超出了城市本身的承载能力，也不谈城市政府为其举债几何，只看其建设的初衷是否是从城市居民的生活需求中所产生的，答案似乎呼之欲出。

宜居城市建设的层次性、系统性不强。宜居城市的建设是一个循序渐进的过程，从国内外宜居城市实践经验来看，取得一定成绩的城市在建设过程中都充分考虑了城市当前发展阶段，制定了有层次性的建设目标和系统性的建设规划。但在当前国内宜居城市建设中，建设目标“好高骛远”的情况比较普遍，“大”、“中心”和“国际化”等成为了口号中的高频词汇，城市建设还是以追求速度和规模为主，都希望“跨越式”地实现宜居城市的目标。建设规划的系统性也不够清晰，主要是通过“碎片式”的项目来推动宜居城市建设，并且只要是能够提升宜居性的项目，例如安全社区建设、绿色交通出行、步行生活圈、生态城市和智慧城市等，都希望能够快速上马。这既使得宜居城市建设的目标更加混乱，又增加了城市建设的经济和资源成本。

城市个性魅力不足，“千城一面”。国外宜居城市建设的亮点在于其在建设宜居城市过程中，往往十分注重融合当地的地域文化与特色，充分利用已有的城市环境，在城市已有的积淀上去提高城市的“宜居性”，从而使得宜居城市既具有鲜明的当地烙印又能够保护城市的遗产和传承，并且充分节约了资源、降低了建设成本，体现了可持续的发展观。而目前，国内大部分宜居城市建设往往忽视城市的本来特点，对“现代化”与“国际化”的追求热情较高，城市面貌“千城一面”。

宜居城市建设的未来模式

面对目前的各种问题，宜居城市的建设尚没有统一的路径可以遵循，但或许能够寻找到一种适合我国城市发展的、具备指导性的宜居城市建设模式。可以看到，目前我国宜居城市建设呈现出如图1中的模式，即以城市政府为建设主体，将市场化和“碎片式”项目作为建设手段，以城市的经济和环境作为建设对象，从而达到城市经济性、物质性增长和生态环境改善的目标。探索我国宜居城市建设的未来模式需要坚持“一个理念”、认识“两个理论”和理解“四个转变”。

“一个理念”。宜居城市建设应该坚持“可持续发展”理念。自1992年联合国环境与发展大会提出“可持续发展”是人类共同追求的目标以来，其内涵成为讨论热点，并在后来的实践中逐渐形成了一种发展观。可持续发展观与传统发展观的最大区别在于对“增长”的态度，后者仅仅追求经济的不断增长；前者则在意识到“增长极限”的基础上既关注经济增长也重视生活质量的提高和社会的进步，在经济、社会发展的同时将生态承载力放在重要位置，并注重三者的协调一致发展。对于城市而言，“可持续发展”理念不仅注重城市内部各个子系统的整体协调发展，也强调城市核心——“人”的全面发展。“人”是社会组成的基本单位，人的聚集形成了城市的雏形，而人们为了满足自身的各项需求开始对所处的城市开始进一步的开发建设，大规模的开发建设又是吸引新人口进驻的必要条件之一。城市是一个人口密度很大的地域单元，承担了很多重要的职能。一方面，城市是以满足人类生存中的物质需要和精神需求的一个大型平台，人们通过生产劳动来创造出城市社会的丰富多彩。与此同时，人们的生产劳动不仅仅是对城市和社会的发展起到重大的推动作用，还对其自身有重大的改造和发展。由此可见，城市的可持续发展离不开人类对其进行推动和完成，离开了人的发展，城市的发展将失去“灵魂”。因此，城市的可持续发展是以“人”的全面发展为目的，“人”也是城市发展诸多因素中最重要也是最具有决定性的第一要素。因此，对同样以追求人的全面发展为目标的宜居城市而言，“可持续发展”理念与“宜居城市”的内涵和本质是一致和契合的，在宜居城市建设的过程中应该一以贯之地秉承“可持续发展”理念，以其指导宜居城市建设的实践。

“两个理论”。未来宜居城市的建设模式将有两个主要的理论支撑：“多中心治理”理论和“公共战略管理”理论。1998年，奥斯特罗姆夫妇《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》一文的发表，标志着多“多中心治理”理论的成形。多中心治理理论认为，公共物品的生产和公共服务的供给既不能由政府垄断也不能完全交给市场，众所周知，如果政府对公共物品和公共服务等产生垄断，绝对会导致政府行为效率降低、政府规模过度膨胀和寻租等问题产生，而市场的“经济性”又存在如何保证公平或公共性的问题之中。因此，公共物品和服务的供给需要多个供给主体发挥各自优势（政府的公共性和市场的高效率），通过多个服务主体的合作治理能够使得公民能够获得更好的公共服务和更多的选择权，从而避免“搭便车”现象、“公地的悲剧”和“集体行动的困境”的出现。政府、公民和私营部门都是治理的主体，其中政府更是需要清楚地界定自身的职能及行为守则，要深刻地理解自己的角色定位。另一方面，政府在管理方式上要从直接管理过渡到间接管理，要从直接提供转变成运用政策、法律等手段为公共物品和服务的提供制定行为规则和依据。“公共战略管理”理论的诞生源于“新公共管理”的兴起，它遵循管理主义，首先将企业管理中的“战略规划”引入公共管理，而后逐步全面转变为“战略管理”。公共战略管理认为，要将行政的内外部环境都纳入行政系统，尤其要充分了解和分析公共管理活动的外部环境，包括经济、社会（社会组织和利益集团）、沟通网络（社会舆论、交通状况等）、符号系统（政治准则等）以及政治构架，从而制定符合各种利益诉求的战略决策。公共战略管理推崇政治回应和责任，以政治多元主义解决和平衡多元利益的需求⑥。同时，政府在公共管理的过程中要解决和避免问题，预防问题的发生，而不是发现问题之后再补救、治疗，因此要在考察当前状况和预测未来情形的基础上制定任务目标和实现战略。另外，公共管理目标的达成也需要战略能够顺利实施，而为了保证和调控战略目标的实施，公共战略管理既要关注投入也要讲究效果，重视绩效评估和反馈机制，绩效管理就是将战略转化为行动的过程，进而不断调整自身的战略目标。最后，公共管理战略的未来导向与“可持续发展”理念着眼长远利益的契合，公共部门作为公民权利的代理人更应该为人类社会的全局发展进行谋略，从而实现公平正义。“多中心治理”理论为宜居城市建设中多个主体（城市政府、市民与私营部门）间的协作提供了理论基础；而“公共战略管理”理论则为整个宜居城市建设全过程更符合长远利益、更加有预见性和效果提供了理论支撑。

“四个转变”。首先，是宜居城市建设主体的转变，从城市政府主导建设的单一主体，转变为城市政府、私营部门和城市居民多主体的共同协作。城市政府通过与私营部门建立伙伴关系，逐步转变政府职能，发挥市场积极作用，从而提高公共服务的效率和质量。同时，让居民能够参与到宜居城市建设的规划、管理等整个过程之中，建立平等完善的对话机制和表达渠道，让各个阶层的居民都充分表达自身的需求和对城市建设的意见，营造各主体之间能够自由交流的平台，进而实现社会公平。其次，是建设手段的转变，从以“碎片化”项目为主转变为系统化项目为主，从以市场手段为主转变为以高质量的公共服务为主的建设手段。一方面，目前的宜居城市建设主要以“碎片化”项目推动，哪里出了问题就上一个项目补救，或者是由于在规划初期就对城市自身发展阶段没有深入的认识，建设目标没有阶段性和层次性，从而建设的推进行动就比较零散。而未来的宜居城市建设模式则强调推动手段的系统性，尤其是“硬系统”（即一切服务于城市居民并为居民所利用，以居民行为活动为载体的各种物质设施的总和，由各种实体和空间构成）和“软系统”（即居民在利用和发挥硬环境系统功能中形成的一切非物质形态事物的总和）的协调性⑦。另一方面，未来的城市是服务型社会，以提高公共服务质量为手段推进宜居城市建设，既能推动经济繁荣也能促进社会公平。再次，是建设对象的转变，从以经济和环境为主要建设对象，转变为综合性的建设对象（经济繁荣、社会和谐、环境优美和生活舒适）。我国在建设宜居城市的初期，由于城市发展的起步较晚，因此往往是以经济建设主要对象；而城市环境“抱恙”之后，生态也成为了重要的建设对象。但随着城市发展进入新的阶段，仅仅重视经济和环境建设已经不能满足城市居民对城市美好生活的期望，加上“城市病”的爆发，促使城市居民对于社会的安全稳定、环境的优美自然以及生活的便利舒适程度更为关心。因此，未来宜居城市的建设对象是更为综合的。最后，是建设目标的转变，从以城市经济性增长和生态环境改善为主要目标转变为以追求人的全面发展为目标。建设宜居城市不是各种设施和空间堆砌的过程，而是满足个人发展需求的过程。随着我国城市逐渐显现出“增长的极限”，城市发展与否的判断标准也逐渐改变，城市经济性的增长和城市局部生态环境的改善并不是城市本质上的进步，而是人类为了追求自身发展所展现出来的表象。因此，宜居城市的建设目标也应该直指本质，应该从宜居城市的内涵出发，以人的全面发展为永恒的追求。另外，还应该充分考虑到城市已有的历史积淀，作为城市吸引力和生命力的决定因素，突出地区文化内涵与融合城市个性特点是宜居城市建设必不可少的⑧。

完成“四个转变”后的未来宜居城市建设模式可以概括为：“一个目标、两个手段、三个主体和四个对象”（图1），以城市的经济繁荣、社会和谐、生态优美和生活舒适为建设对象，在私营部门、城市政府和城市居民三个主体的协同治理下，利用系统化规划和提高公共服务质量两种手段，从而实现“人的全面发展”目标。

（本文得到同济大学人文社会科学跨学科研究基金资助）

注释

张文忠：《未来城市，宜居是标准》，《中国报道》，2008年第7期，第76～78页。

罗亚蒙：《宜居城市：第二次城市革命》，《领导之友》，2011年第1期，第47～49页。

周长城、邓海骏：《国外宜居城市理论综述》，《合肥工业大学学报（社会科学版）》，2011年第4期，第62～67页。

周勇：《国内宜居城市概念研究综述》，《城市问题》，2007年第10期，第76～79页。

姜煜华：《国外宜居城市建设实践及其启示》，《国际城市规划》，2009年第4期，第99～104页。

魏承帅：《基于因子分析的城市宜居水平实证研究》，天津大学出版社，2013年，第1～31页。

褚阔：《我国宜居城市建设中的政府行为研究》，内蒙古大学出版社，2009年，第20页。

赵景华、李宇环：《公共战略管理的价值取向与分析模式》，《中国行政管理》，2011年第12期，第32～37页。

责 编∕凌肖汉