比较视野下公共服务的概念与理论简析

高铁军

【摘要】：“公共”一词为中国汉语的原生词汇，但其政治学上的含义则多来自于西方。近年来，随着中国政府由管理型向服务型转向，健全并完善公共服务体系成为国家重要战略目标，公共服务也成为社会和学界的热词。在公共服务思想的萌芽阶段，中国与西方都较早出现了相关思想的雏形，西方略早于中国。现代意义上的公共服务理念、理论并非源自中国，而是有着深刻的西方背景。西方的公共服务理论也并非完全等同于西方各国政府能够或已经从事的实践。在中西比较视野下对其概念与理论的简要梳理，有助于更好地理解其内涵与本质并做好相关实践。理解和把握公共服务，既要认真学习和吸收好西方的相关理论，又要考虑到中国特定语境。

【关键词】公共服务  概念  理论  中西比较

【中图分类号】C93-02               【文献标识码】A

“公共”的中西含义辨析

“公共服务”一词的重心在于“公共”。古今中外对于“服务”的理解除特殊情况外都无较大差异，因此本文主要关注“公共”的东西理解差异。西方世界语言繁多，本文仅以使用范围最为广泛的英语中的“公共”一词为例做简要比较。

“公共”一词为中国汉语的原生词汇，但其政治学上的含义则多来自于西方。中国传统上“公共”的内涵与西方传统上“公共”的内涵具有一定差异。《说文解字》中分别对“公”和“共”有所解释。“公”可拆分为“八”与“厶”两部分。“八”引申有“违背”之意，“厶”则通“私”，《韩非·五蠹》则曰：背厶为公。因此，这里的“公”其实可以解释为“非私”①。“共”则释义为“同也”，即解释为“共同，一起”②。《辞源》中没有收录对“公共”一词的解释，而是分别出现了对“公”与“共”的解释。“公”释义为“共同”，出自《荀子·解蔽》“凡万物异则莫不相为蔽，此心术之公患也”③。“共”也释义为“共同”，出自《论语·公冶长》“愿车马，衣轻裘，与朋友共，蔽之而无憾”或《商君书·修权》“法者君臣之所共操也。信者君臣之所共立也”④。在《现代汉语词典》中，“公共”的解释为“属于社会的，公有公用的”⑤。

与“公共”相对应的英文词汇为Public，通过英文辞源辞典以及相关工具书可对其含义进行梳理。Public主要有名词和形容词两种词性，其形容词词性的演变过程更为复杂。Public在14世纪晚期左右直接来源于拉丁文词汇Publicus，意指“人们的;国家的;为国家做”，同时也指“共同的;全体的;公众的;大众的”。在15世纪早期，该词的含义为“与人们有关的”，到15世纪晚期，该词的含义变为“与公众事务有关的”。对于名词形式来说，其最早指的是“团体”和“公共财产”，到17世纪初其含义为“社区”、“大众”⑥。“公共服务”（Public Service）一词最早出现于16世纪70年代。随着社会历史的不断变化，西方人对于Public的理解也不断变化。到了当代，Public的主要含义有“公开的;广为人知的;大众的;公共的，公立的;政府的，有关政府提供服务的”⑦，其中后两个含义尤其值得关注。当然，在拉丁文、古法语、古英语中类似含义词汇出现则更早。

公共服务思想及其理论的产生与发展

公共服务相关思想与理论主要源自西方，从古希腊罗马时期就已经出现萌芽。在古希腊将城邦作为国家时，柏拉图就描述过理想的国家的本质，“我们之所以要建立一个城邦，是因为我们每一个人不能单靠自己达到自足，我们需要很多东西。由于需要很多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们叫它城邦”，⑧而这种国家的目标也在于“并非为了一个阶级单独突出的幸福，而是为全体公民的最大幸福”。⑨亚里士多德认为，“每一个隔离的人都不足以自给其生活，必须共同集合于城邦这个整体，才能（通过）大家满足其需求”。⑩古罗马政治学家西塞罗则称“国家乃是人民的事业”，这里用以指代国家的拉丁文词汇为res publica，直接含义即为“公共的事务”。从这些论述可以看出，虽然在古希腊罗马时期，公共服务思想还处于朴素的萌芽阶段，但已经透露出国家应为其公民谋福祉的基本理念。

在漫长的中世纪之中，宗教神学与经院哲学成为西方知识界的主要价值取向与主流方法，除个别神学家在谈及世俗国家时对古希腊罗马相关思想有所提及外，公共服务思想再无重大发展，直到近代。16世纪之后，随着资本主义萌芽的出现，地理大发现、文艺复兴、宗教改革以及英国资产阶级革命等重大历史事件的相继发生，西欧近代意义上的民族国家也开始逐渐形成，公共服务思想及理论雏形的出现具备了现实基础。在西欧诸国中，由于英国资产阶级革命完成较早，因此其具有近现代色彩的公共服务政治思想也形成较早。被誉为政治思想“现代人之父”的英国思想家霍布斯认为，主权者要“为人民求得安全。这里所谓的安全不单指保全性命，而且也包括每个人通过合法的劳动、在不危害国家的条件下可以获得的生活上的一切其他的满足”。而洛克在论及政治社会和政府的目的时则指出，“这一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利”。到19世纪时，密尔更是直陈，“一切旨在成为好政府的政府，都是由存在于社会各个成员中的一部分好的品质为管理集体事务而组成的……是为了公共事务的一套有组织的安排”。与他们相近时代的德国、美国、法国思想家也都表达了类似的思想。比如洪堡主张的“近代国家关心人的幸福、他的财产及其从事职业工作的能力”以及潘恩声称的“政府建立与行使的宗旨、理由和目标便是公共事务或者公共利益”等。从这些论述可以看出，近代早期之后有关公共服务的思想，已经开始从朴素、理想化向抽象化、理论化方向发展，同时这些思想具有既来源于实践又指导实践的特点。当然，由于此时西欧现代民族国家还没有普遍形成，因此这些思想还都比较宏观，没有区分公共利益、公共服务、公共物品等不同概念，没有形成具体的、明确的、系统的公共服务概念与理论。

19世纪后半叶，随着意大利、德国的统一，西欧、北美等西方世界已经普遍建立了民族国家，并且经过两次工业革命的洗礼后，各国在政治、经济、文化、社会等方面已经基本世俗化并渐趋成熟，政府的公共意识以及民众的公民意识不断提升，国家之间的激烈竞争也迫切要求各国政府通过加强公共服务来提升公民乃至国家的竞争力。在这种背景下，公共服务思想已经在各国普遍出现并有所发展。其中，学界普遍认可最早明确提出公共服务概念的是活跃于19世纪末20世纪初的法国公法学学者莱昂·狄骥。狄骥在其1912年出版的专著《公法的变迁》中表示，“任何国家都存在着一个向他人施加物质性强制的个人或个人群体，但这种权力并不是一种权利，而纯粹是一种行为能力”，进而狄骥给公共服务下了明确的定义：公共服务就是指那些政府有义务实施的行为。在职责、性质和范围上，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈数量上升趋势，而这样所带来的后果就是公共服务的数量也在不断增加。尽管狄骥的理论重心在于法律方面，具有很多局限性，但对于公共服务的明确提法依然具有划时代意义。在狄骥之后的半个世纪中，西方学术界对于公共服务的研究更加广泛而深入，政治学、经济学、管理学等多学科全面介入，不同的学派、理论也各具特色，着眼点各不相同。在此期间，虽然经历了两次世界大战对人类社会的破坏，但客观来说，两次战争也从一个侧面证明了西方资本主义经济社会已经进入了一个较为成熟的历史阶段，这也是公共服务理论在这一时期丰富并发展的现实基础。这其中，最具有代表性的当属经济学家萨缪尔森的公共物品理论。萨缪尔森认为，公共物品是“当任何一个人的一般权利增加或者减少时，所有其他人依然可以保持相同的、不受影响的水平”。虽然此后多位学者对这一概念进行了进一步演绎和深化，但始终没有从实质上脱离萨缪尔森定义的基本内涵。当然，经济学家们虽然在概念上丰富了公共服务理论内容，但其理论主体依然以经济学研究为主，因此不作为本文的主要关注对象。

经过二战后二十年的高速发展，欧美社会已经进入发达的资本主义社会形态，民众对政府公共服务职能提升的要求与政府公共服务创新乏力之间出现了矛盾，并最终促使新公共管理理论与运动在70年代后期出现并且影响深远。其中最具代表性的学者当属戴维·奥斯本和特德·盖布勒。他们的核心观点就是要改革政府并最终形成“企业化政府”。他们认为，政府推动公共服务的目的和责任已经无需论证，当下最需要关注的是公共服务的机制和手段。以此为基础，奥斯本和盖布勒提出了包括“掌舵而不是划桨”、“授权而不是服务”、“满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要”等十条原则。究其实质，“企业化政府”的新公共管理理论就是将企业化、市场化机制全面引入政府公共服务管理之中，在内部机制、对象定位等方面进行全方位改革，从而提升公共服务的效能。但新公共管理也被指摘为具有不关注公共服务的公平性等缺点，因此在对其理论的完善过程中又出现了目前最为盛行的“新公共服务”理论。新公共服务理论主要有七个基本观点：政府的只能是服务，而不是“掌舵”;公共利益是目标而非副产品;在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性;为公民服务而不是为顾客服务;责任并不简单;重视人，而不是只重视生产率;公民权和公共服务比企业家精神更重要。有学者对两种理论进行了比较研究，并认为，在服务对象、对公共利益的态度、对公民参与的看法、对公共责任的观点、对政府角色的认知以及对公共服务方式等方面，两者都存在诸多差异，但两者又存在很多互补性，很难简单评价孰优孰劣。两套理论也成为目前研究、从事公共服务工作的重要依据。

当代中国语境下的公共服务

虽然缺少现代政治学意义上的“公共服务”、“国家”、“政府”等观念，但在中国古代社会中，也确实存在类似思想的影子。在中国古代国家政权管理时，涉及到法、道、江、水以及城市建设或者交通设施时会有零星表述出现。如“法者，天下所与天下公共也”、“江，公也，小水入其中公共也”等。直到近代，随着中国人开始开眼看世界，才把相关的思想零星引介过来，但仅限于在知识精英阶层学习、了解而没有在更广泛的社会阶层中生根。总的来说，受制于历史、政治、文化等多重原因，在古代和近代中国社会中并没有孕育出系统的、具有现代意义上的公共服务思想与理论。解放战争时期，毛泽东首次提出了“为人民服务”思想，并在新中国成立后成为中国共产党和中国政府行为的座右铭，具有鲜明的公共服务精神。但“为人民服务”思想还不是一套完整的公共服务理论体系，更具有口号、价值观、理念色彩。直到改革开放之后，随着中国的日益开放，包括公共服务在内的越来越多的西方思想与理论才被大规模引入到中国。需要说明的是，虽然马克思主义理论在中国思想界乃至中国社会都有着众所周知的影响力，马克思、恩格斯在其文章与著作中也多次透露出带有明显辩证唯物主义和历史唯物主义色彩的公共服务思想，但他们并没有专门、集中论及相关问题，可以说马克思、恩格斯并没有提出系统化、明确化的公共服务理论。因此，本文对马克思主义的公共服务思想也不做重点分析。当然，中国特色的社会主义公共服务理论与实践必须要在马克思主义的价值取向及理论方法的背景下进行才更具现实意义。

从学术界的层面来看，中国从改革开放之后才开始关注到公共服务的相关研究，并从新世纪之后逐渐成为研究热门。通过以“公共服务”为主题词在中国知网进行检索可以发现，改革开放后最早的相关研究始见于1979年。但在90年代后期之前，我国学术界很少有对相关理论进行研究甚至引介，仅有的相关文章也都是对国外公共服务一些具体做法的经验总结或介绍。直到上世纪90年代末和新世纪初，随着西方新公共管理理论的深化和新公共服务理论的兴起，国内相关研究的数量和内容才出现质的飞跃。2000、2001年国内开始出现初步带有公共服务内容的硕博士论文。2002年之后，相关研究呈现出快速增长态势，2007年之后，相关研究出现井喷。从数量上看，1979～2004年这25年间相关研究文章的数量仅与2007年全年相当。从研究文章数量增长的趋势看，我国学界的相关研究与作为公共服务实施主体的政府的认识与实践有着直接关系。从内容上来说，学术界对公共服务的概念、内涵进行了定义，对西方公共服务理论、原理进行了引介与梳理，对西方公共服务的实践与案例进行了分析与中西比较，并开始逐渐尝试以中国实际情况为基础运用相关理论分析阐释问题，不断将西方公共服务理论中国化、本地化并形成了公共服务学。概括地说，在学术研究层面，当代中国语境下的公共服务主要就是：以西方公共服务基本理论为基础，对国家和政府的性质、权利与义务以及公民的权利与义务进行分析，对公共服务的目标、体制、机制、方式进行明确。以中国当代政治、经济、文化、社会的实际情况为依据，对相关理论进行发展，对相关情况进行解释，对相关问题提出对策建议。但学术界也存在着一些亟待解决的问题，比如在理论建设方面依然以西方理论为主，至多是在当代中国语境下进行发展，具有中国特色的公共服务理论体系还没有真正建立。此外，由于理论研究多数情况下都具有前瞻性，因此学术界对公共服务的理解认识水平肯定要超前于现实情况。

在政府认知层面，相关梳理主要建立在党的工作报告及政府工作报告中。在十六大及之前的工作报告中，虽然对社会保障、社会服务以及政府职能转变等方面都有过或多或少的提及，但都没有正式提出公共服务的有关要求。2002年，中国政府工作报告中首次出现“公共服务”这一词语。报告表示，要“加快政府职能转变……切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。在此后的几年中，一直到2007年，政府工作报告中都对公共服务有所提及，其表述基本上是将公共服务作为政府职能转变的一个重要方向，强调的是“政府要管好该管的事，不去管不该管的事，做到政企分开、政资分开、政事分开”的原则。2004年政府工作报告还提到了“要重视社会管理和公共服务方面的立法”。2007年十七大召开，十七大报告中对公共服务的表述更加系统、清晰。其中明确提到了政府职能转变的目标是“建设服务型政府”，同时对公共服务的表述也从单纯提及变为“完善公共服务体系”。此后的2008～2012年政府工作报告中都紧紧围绕这一要求进行阐述。其中，2011年政府工作报告尤其强调了“各级政府一定要把社会管理和公共服务摆到更加重要的位置，切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题”，表明对政府公共服务主体的认识更加细致、明确。2012年的十八大报告中，对公共服务的提及更加频繁，表述也更为具体。不但对“服务型政府”、“基本公共服务体系”的内涵表述得更加清晰、丰富，还明确提出“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”，这是中国政府对公共服务认识的又一次深化。2015年的政府工作报告，还明确提出“提供基本公共服务尽可能采用购买服务方式，第三方可提供的事务性管理服务交给市场或社会去办”。从本世纪初至今的党的报告和政府工作报告的一系列表述看，中国政府已经越来越清晰地认识到，政府职能应向公共服务方向转变。

结论

通过中西之间简要对比可以发现，仅从对“公共”一词的基本内涵和理解层面看，无论在中文还是英语中，从古至今，“公共”一词都包含有“大家的，公众的，共有的”之意，都与“个人的，私有的”含义相对立。也就是说，在一般意义上来说，中西之间对于“公共”的理解没有本质差异。汉语中“公共”一词的出现早于英语近千年。但英文“公共”的拉丁文原型则至迟在14世纪就包含有“国家的”之内涵。到了当代，英文“公共”一词更具有了“政府的，有关政府提供服务的”这类带有政治学色彩的含义，这些都是中国传统意义上的“公共”所不具备的，这也是理解“公共”一词时需要注意的语言与文化差异。

在公共服务思想的萌芽阶段，中国与西方都较早出现了相关思想的雏形，且西方略早于中国。西方产生于城邦政治之中，而中国则产生于封建制国家对社会的管理之中。这种差异意味着从源头看，西方的公共服务思想萌芽是自下而上出现的，而中国的公共服务思想萌芽是自上而下出现的，前者是对当时统治者的要求，后者是当时统治者的自我意识。这种起源上的差异深刻影响了此后公共服务思想与理论在中西方的发展变化过程。

在发展过程中，共和时期的罗马还有希腊城邦政治的影子，但帝制之后的罗马就走上了专制独裁之路，公共服务的土壤发生变化。中世纪的西欧，宗教是主流，公共服务更无从谈起。直到近代，随着西方社会向近代化、现代化阶段的迈进，民众对公共服务的需求与政府的自我意识才再度抬头，并越来越丰富。中国自秦之后一直处于大一统封建制国家与分裂的封建制国家的交替循环中，公共服务的主体没有发生质的变化，所以其自我意识也没有发生质变。直到近代，随着外敌入侵，中国社会既有形态被打破，最早觉醒的中国人在反思中才开始引介西方公共服务思想。此后百年之中，中国人民一直处在战乱之中，在抵御外侮的过程中寻找适合自己的道路、制度和政府形态。因为主体一直无法明确，公共服务思想与理论也无从谈起。在这一过程中，西方式的公共服务理论随着西方社会走向成熟而逐渐形成并完善，而中国的公共服务概念与理论却迟迟处在萌芽阶段。

到了当代，西方社会进一步成熟，中国社会也走向稳定与成熟，西方公共服务理论开始形成“新公共管理”和“新公共服务”学派并渐成主流，中国在改革开放之后尤其是新世纪之后无论政府还是学界也都开始重视、大量引介西方理论并在具体实践中尽量将其中国化。从当下中国政府的要求与实践中可以看出，其已经受到了西方理论影响并有所运用，比如对政府公共服务职能的强调，对购买服务的重视等。不过由于受到几千年历史、文化等多方面影响，目前中国政府对公共服务思想与理论仍处在借鉴与应用阶段，政府对其主要职能的理解仍然为社会管理与社会治理，公共服务仍然只是它在行使公共管理职能下的部分职能，这意味着对公共服务的理解与认知可能仍需进一步深化。当然，需要注意的是，西方的公共服务理论也并非完全等同于西方各国政府能够或已经从事的实践。

总的来说，理解和把握公共服务，既要认真学习和吸收好西方的相关理论，又要考虑到中国特定语境，考虑中国的历史、政治、经济、文化和社会环境，同时还要坚持以马克思主义为指导。只有理解好公共服务概念与理论的中西差异，才能不断发现问题、解决问题，从而更好地形成中国语境下的公共服务研究与实践。

注释

李恩江、贾玉民主编：《文白对照说文解字译述（全文）》，郑州：中原农民出版社，2000年，第103～104、241～242页。

广东、广西、湖南、河南辞源修订组、商务印书馆编辑部编：《辞源（修订版）》1～4合订本，北京：商务印书馆，1998年，第168、170页。

中国社会科学院语言研究所词典编纂室编：《现代汉语词典（第5版）》，北京：商务印书馆，2005年，第472页。

http：//www.etymonline.com/index.php？allowed_in_frame=0&search=public&searchmode=none

[英]A·S·Hornby：《牛津高阶英汉双解词典（第七版）》，王玉章、赵翠莲、邹晓玲等译，北京：商务印书馆，2009年，第1599～1600页。

[古希腊]柏拉图：《理想国》，郭斌和、张竹明译，北京：商务印书馆，1986年，第58、133页。

[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，1983年，第9页。

[古罗马]西塞罗：《论共和国》，王焕生译，上海：世纪出版集团、上海人民出版社，2006年，第75页。

[英]霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，北京：商务印书馆，1986年，第260页。

[英]洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，1996年，第80页。

[英]J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，北京：商务印书馆，1984年，第28～29页。

[德]威廉·冯·洪堡：《论国家的作用》，林荣远、冯兴元译，北京：中国社会科学出版社，1998年，第27页。

[美]潘恩：《潘恩选集》，马清槐等译，北京：商务印书馆，1982年，第243页。

比如在德国以施穆勒、布伦坦诺为代表的“新历史学派”，英国以霍布森为代表的“最大社会福利”思想等。这些学派都从不同角度提出了各自的公共服务理论和主张。参见李军鹏：《公共服务学》，北京：国家行政学院出版社，2007年，第27～33页。

[法]莱昂·狄骥：《公法的变迁》，邓戈译，沈阳：辽海出版社/春风文艺出版社，1999年，第47、50页。

Paul A. Samuelson， "The Pure Theory of Public Expenditure，" The Review of Economics and Statistics， Vol.36， No.4.（Nov.，1954）， pp.387-389.

[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，上海市政协编译组、东方编译所编译，上海译文出版社，1996年，第8页。

[美]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2014年，第6～9页。

贾博：《公共服务的理论比较》，《学习论坛》，2012年第3期。

《史记》卷一〇二《张释之冯唐列传》，北京：中华书局，1982年，第2754页。

《释名·释水》，刘熙撰，毕沅疏证，王先谦补：《释名疏证补》卷一，北京：中华书局，2008年，第32页。

比如马克思、恩格斯在多篇文章、著作中分别分析过国家的公共职能以及无产阶级掌握政权后国家财政的本质，并以此说明了社会主义社会公共产品和服务的分配问题（参见王贺：《马克思基本公共服务均等化理论及其现实意义》，《东莞理工学院学报》，2011年4月，第70～74页）。再比如马克思主义的公共服务思想与西方公共服务理论在理论基础、对公共利益的认识以及政府与市场在公共服务供给中的作用等方面都存在着诸多本质差异（参见赵文：《马克思公共服务理论与西方公共服务理论的比较及启示》，《苏州科技学院学报（社会科学版）》，2013年9月，第1～5、52页）等。

《2002年政府工作报告》，http：//www.gov.cn/test/2006-02/16/content_201164.htm。

《2004年政府工作报告》，http：//www.gov.cn/test/2006-02/16/content_201193.htm。

《2011政府工作报告》，http：//www.china.com.cn/policy/txt/2011-03/16/content_22150608.htm。

胡锦涛：《在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm。

《2015政府工作报告》，http：//www.farmer.com.cn/kd/201503/t20150313_1018587.htm。

责 编/郑韶武

Analysis of the Concept and Theory of Public Service from a Comparative Perspective

Gao Tiejun

Abstract： The Chinese phrase "Gong Gong" （public） is locally derived in Chinese， yet its political science implications mainly comes from the West. In recent years， as the Chinese government shifts away from management-centered administration and turns service-oriented， it has become a national strategic goal to improve the public service system， and "public service" has been widely discussed in the society， especially among the academia. In the genesis stage of the concept of public service， relevant thoughts both appeared in China and the West at an early time， or precisely， the West was a little earlier than China. The modern public service concept and theory do not originate in China， but have a profound Western background. However， the Western public service theory is not entirely equivalent to all the practices the Western governments can do or have been engaged in. A brief review of the concept and theory of public service from the China-West comparative perspective will help people to better understand its connotation and essence and do a good job in related practices. To understand "public service"， people should not only earnestly study and draw on the relevant theory of the Western countries， but also take into account the specific context of China.

Keywords： public service， concept， theory， China-West comparison