反腐败的法律机制探究

余其营

【摘要】世界各国实践表明，制度性建设特别是法律体系的建设是行之有效的反腐败措施。从预防性法律、惩治性法律和监督性法律三个方面对我国的法律体系进行重构，有助于遏制日益猖獗的腐败现象。

【关键词】反腐败 权力滥用 法律体系

腐败问题，其实质在于权力的滥用。因此，如何对权力进行制约应当是一切反腐败措施的出发点。法律侧重于规范人的行为，使人“不能贪”和“不敢贪”。因此，用法律的手段来反腐败，需要分别建立预防性法律体系、惩治性法律体系和监督性法律体系，从不同的侧面使国家公职人员“不能贪”和“不敢贪”。

预防性法律体系：管住“贪钱的心”

制定财政预算法。目前，由于我国财政体制的缺陷，大量的预算外资金在体制外循环，没有得到有效监管，一些实权部门私设“小金库”的现象时有发生；其次，由于人大的作用没有得到有效的发挥，对预算的审批往往流于形式，导致大量预算内资金缺乏具体的用途说明；此外，分税制使中央财政收入增加，但各部委的自由裁量权过大，导致地方驻京办事处“跑部钱进”的现象频频出现。为了遏制上述现象，有必要制定财政预算法。首先，应当将政府的每笔开支都列入财政预算，坚决杜绝预算外资金的存在，同时明确、详细地规定财政资金的用途，对擅自改变资金用途、挪用资金的行为要严肃处理。另外，要强化人大的作用。监管政府财政收支是人大的职责，在财政预算法中应当详细规定政府提交给人大的预算的程序和框架等，特别是对违反预算法的行为应当规定明确的处罚措施。

建立家庭财产申报制。2001年，中纪委、中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，但其缺陷非常明显。主要表现在：“收入申报”仅限于申报主体个人的工资、奖金、津贴、补贴和劳务所得等部分收入，而非全部收入，更非财产状况；没有规定初任申报和离任申报，无法监察领导干部在职期间财产的增量及其来源；收入申报由各单位组织人事部门负责受理，而纪检监察部门不受理申报，这显然缺乏足够的公正性、独立性和权威性，公众也无法参与监督。

针对以上的问题，未来制定的家庭财产申报制度应从以下几方面进行完善：第一，由全国人大常委会尽快制定《公务员家庭财产申报法》，提高“收入申报规定”的法律层级，提高其约束力和权威性。第二，扩大财产申报的财产范围和主体范围。就财产范围而言，在当前收入来源多元化的情况下，申报者所申报的不仅仅限于收入，而是其整个财产状况。就申报的主体范围而言，申报人不仅要申报本人的财产，还应申报其近亲属（父母、岳父母、配偶、子女以及与其共同生活的其他家庭成员）的财产，这才是“家庭”财政申报的本意。第三，增加财产申报的种类，增加初任申报、离职申报，使公务员的财产状况始终处于有效的监督之下。第四，明确财产申报的受理机构和公开机制。可由国家预防腐败局作为中央的受理机构，各级地方监察部门设置相关内设机构受理。同时，受理机构还要对申报财产的真实性进行审查，并公开申报资料，接受社会的监督。

惩治性法律体系：斩断“腐败的手”

建立统一、独立、权威的反腐败机构。对腐败的法律惩治，必然要有相应的组织机构来执行。目前我国担负反腐职能的机构有党的各级纪律检查委员会、政府系统的行政监察局和检察院的反贪局。这种多元化的反腐败组织架构，在多渠道、多形式地开展反腐工作中，取得了巨大成就。但是，三个机构平行展开工作，缺乏权威机构的统一领导，使廉政工作难免存在“交叉带”和“空白带”，进而导致三个机构在案件受理、查办、移送、处理等工作环节中相互间的不协调和冲突，影响其整体性和权威性。因此，适应我国反腐败斗争发展的需要，建立一个统一的、独立的、具有高度权威的反腐廉政机构，专门负责全国的反腐倡廉工作，是十分必要的。从目前的体制来看，该机构应隶属于全国人大。它的地方各级机构只对其上级负责，经费直接来自于国家的中央财政预算，使之在行使职能中最大限度地减少各种干扰，实现其反腐败的独特作用。同时，我们也需要考虑对该机构进行监督的规则和程序，以防止反腐败权力本身的“腐败”问题。

修改和完善刑事法律中的贪污、贿赂犯罪。第一，应该增大贿赂标的物的范围。近年来，用设立债权、无偿劳务、提供住房、免费旅游等财物以外的物质性利益以及升迁、招工、迁移户口、提供女色等非物质性利益进行贿赂的案件频繁发生。因此，应将贿赂标的物的范围扩大到能满足人一切需要的“不正当好处”。第二，应该取消“为他人谋取利益”这一受贿罪的构成要件。目前刑法关于“为他人谋取利益”这一客观要件的规定，为受贿的认定增添了不必要的困难，应该予以取消。第三，取消贪污、受贿数额的底线限制。贪污、受贿罪的犯罪主体是国家工作人员，他们的犯罪行为不仅侵犯了财产权，还严重损害了政府的形象，其社会危害性更大。设立底线的做法容易使官员认为收小钱无所谓，使他们由小贪变为巨贪，也使群众误以为是法律的“容忍度”在助长、纵容某些官员的腐败行为。因此，对于贪污、受贿行为，刑法应当保持零容忍度，根本没有必要设置底线。

监督性法律体系：擦亮百姓的眼

制定公民举报法。据纪检监察机关统计，大量的案件线索都来源于群众的举报，公民的举报已经成为反腐败的重要手段。但是，公民举报的数量往往因政府反腐力度的变化而起伏不定，而且部分举报如泥牛入海、没有什么结果，有的甚至出现举报者遭受打击报复的现象。因此，制定公民举报法，进行制度性建设就显得尤为重要。公民举报法应包括以下内容：受理举报的制度，包括受理机关的种类及其职责，受理程序和方法，未按程序受理要承担的责任等；对举报人的保护制度，主要包括对举报者信息的保密、举报者的奖励及对打击报复举报人的惩治等。另外，应建立举报失实的认定制度及追究诬告者的责任制度；要从法律的角度对匿名举报进行肯定并制定有关处理制度。

制定新闻监督法，使舆论监督成为反腐利器。腐败之所以能不断地蔓延，是因为它隐藏在公共的视线之外，舆论监督能有效地发现腐败，将腐败公之于众，成为反腐败强大武器。因此，要加强舆论监督，实现舆论对遏制腐败的作用，就需要制定一部统一的新闻监督法从制度上规范舆论监督，明确监督范围，让监督有法可依，理直气壮。新闻监督法的主要内容包括新闻报道的原则和范围，记者的权利和义务，保障新闻监督的措施等等。当然，任何自由都是有限度的，新闻监督也应当符合宪法和法律法规的规定，符合党的政策，做到依法监督。（作者为河南南阳理工学院文法学院副院长、副教授）