“十四五”时期投资空间拓展与投资结构优化

导语：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划纲要》）从总体上对于未来五年我国投资领域的发展与改革作出三方面部署：一是明确了“十四五”时期投资在国民经济中的功能定位和基本要求，指出了投资领域的重点发展方向。二是围绕新型基础设施、新型城镇化、交通水利、科技创新、民生保障等领域，规划设计了102项重大工程项目。三是提出要深化投融资体制改革，促进形成市场主导的投资内生增长机制。

2021年是“十四五”开局之年，投资结构有所改善，补短板力度加强，重大工程建设有序推进，基础设施REITs市场作为投融资体制改革的重要抓手之一启动运行。然而，全年投资增速不高，对稳增长的支撑力度有待加强。为此，本文将从基本要求、重大工程项目、投融资体制改革三个方面梳理《“十四五”规划纲要》对未来五年固定资产投资的总体部署，并对2021年我国固定资产投资领域的发展和改革情况加以总结，最后在分析当前投资领域存在不足的基础上，提出若干对策建议。

《“十四五”规划纲要》对未来五年投資领域的总体部署

“十四五”时期投资领域的基本要求

拓展投资空间是《“十四五”规划纲要》对未来五年我国投资领域发展方向的整体概括。具体而言，“拓展投资空间”包含结构、效率、规模三个维度的基本要求：一是优化投资结构;二是提高投资效率;三是保持投资合理增长。这三点要求兼顾问题导向和目标导向，均具有非常强的针对性——既是对近年来我国投资领域存在的若干亟待解决的突出问题的回应，也是对我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段之后新的目标任务在投资领域的明确。

近年来，我国在投资领域表现出以下三方面的突出问题。

投资结构不够优化，产能过剩领域与短板弱项领域并存。投资作为创造产能、扩大再生产的关键环节，是“需求牵引供给” 机制发挥作用的必要载体。衡量投资结构是否优化的一个重要标准，就在于观察经济中的供需错配程度。如果一个领域的产能无法满足市场需求、供给存在短板弱项，那么就需要强化投资;如果一个领域的产能超出市场需求的吸收能力，那么至少短期内新增投资的必要性就不高。然而，在当前我国经济中，一方面存在大量供不应求却投资不足的领域，典型的例子如人口净流入城市的住房、医疗、教育等基本公共服务;另一方面也存在某些供大于求却仍然重复低效投资的领域，如某些地方在缺乏市场需求支撑的情况下大幅举债，上马人造旅游景点等投资工程。

投资效率有所降低，在投资回报率总体下行的同时积聚金融风险。一是部分领域投资项目论证不够科学、管理不够规范， 存在较为严重的跑冒滴漏现象，造成资金浪费、要素闲置、投资成果利用率较低等问题。二是大量资金流向效率较低的部门或主体，从而在总体上拉低了宏观资本回报率。测算显示，增量资本产出率（ICOR）的均值水平由2000～2007年间的3∶1攀升至刚刚过去十年间的4.7∶1，一单位产出所对应的投资量增加了超过50%（何德旭、冯明，2021）。三是宏观杠杆率攀升较快，房地产、地方政府隐性债务、中小金融机构等领域金融风险积聚，防范化解金融风险的任务较为突出（文雪婷、冯明，2017）。

投资增长较为乏力，投资增速明显放缓。2014年以来，我国投资增速持续大幅放缓，全社会固定资产投资完成额实际增速由接近20%降低至5%以下，2017～2019年甚至持续处于2.5%以下的历史低位。在投资增速放缓的过程中，投资对经济增长的拉动力也明显降低，资本形成对GDP增长的拉动2010年之前在5个百分点以上，2019年则降至1.7个百分点。在一些年份，投资增速大幅低于消费和出口增速，在一定意义上成为拖累经济增长的因素。

“十四五”时期，应对上述三方面突出问题的过程，也正是拓展投资空间、实现投资高质量发展的过程。根据《“十四五” 规划纲要》：一是在优化投资结构方面，根据市场规律和民生需要，着力增强相关领域投资，通过投资补短板、强弱项;顺应科技进步和产业发展的方向，为产业转型升级积蓄动力，通过投资促转型、助升级。二是在提高投资效率方面，要加强投资项目论证的科学性、提升管理规范化程度;在总体上保持合理的宏观资本回报率，防范化解投融资领域的金融风险。三是在保持投资合理增长方面，应充分认识到我国仍然是一个发展中国家和追赶型经济体，人均资本存量与美欧日等发达国家之间尚存在较大差距，因而仍然应当保持适度的投资规模，促进资本存量持续积累;要平衡好投资和消费的比例关系，在扩大国内消费需求的同时，将投资率维持在合理适度水平，尤其要防止投资增速过快放缓和投资规模过度萎缩对经济增长造成过大拖累。

“十四五”时期102项重大工程项目

关于投资的重点领域，《“十四五”规划纲要》提出主要围绕两大类方向开展投资：第一类方向是投资补短板。具体而言， 重点在基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等九大领域，加大投资力度，加快补齐短板。第二类方向是投资促升级。一是推动企业设备更新和技术改造，扩大战略性新兴产业投资，促进产业转型升级。二是加快建设新型基础设施，加快5G网络规模化部署、扩容骨干网互联节点、完善中西部地区中小城市基础网络、加快构建全国一体化大数据中心体系、推动物联网全面发展、积极稳妥发展工业互联网和车联网、加快交通能源市政等传统基础设施数字化改造，推进经济社会数字化智能化转型。

通过重大工程项目引领和带动规划落地，是我国编制实施“五年规划”的一项重要经验。我国长期以来形成了“项目跟着规划走、要素跟着项目走”的规划落实机制。《“十四五”规划纲要》部署了102项重大工程项目。这些重大工程涉及科技前沿领域攻关、国家重大科技基础设施、制造业核心竞争力提升、交通强国建设、现代能源体系建设、国家水网骨干、现代农业农村建设、新型城镇化建设、促进边境地区发展、社会主义文化繁荣发展、重要生态系统保护和修复、环境保护和资源节约、教育提质扩容、全民健康保障、“一老一小”服务、社会关爱服务、经济安全保障等十七个领域。其中，教育、医疗、养老、托育等民生领域项目数量最多达到21项，交通、能源、水利基础设施建设项目有16项，乡村振兴与城镇化建设项目有14项，生态环境保护项目有14项，科技前沿攻关项目有11项，高端制造业项目有8项，这六个门类构成了“十四五”时期重大工程建设项目的主体（见表1）。

这些重大项目多具有基础性和战略性，是“十四五”规划意志的突出体现：有的着眼于当下，重在加强民生保障、回应社会现实关切，如老旧小区改造、普惠性幼儿园、公共医疗设施建设等;有的着眼于长远，重在强基础增后劲、引领未来发展，如集成电路、下一代人工智能、高端新材料、北斗产业化等;有的面向服务国家重大战略，如川藏铁路、西部陆海新通道、国家水网、雅鲁藏布江下游水电开发、沿边抵边公路等。

需要说明的是，《“十四五”规划纲要》列出的102项重大项目指的并非单体项目，而是项目类型。每个项目类型下可能包含若干单体项目或打捆项目，还可能包含一些非投资性的重大任务。例如：“大型清洁能源基地”项下包含雅鲁藏布江下游水电基地，金沙江上下游、雅砻江流域、黄河上游和几字湾、河西走廊、新疆、冀北、松辽等清洁能源基地，广东、福建、浙江、江苏、山东等海上风电基地等重大建设工程;“县城补短板”项下包含综合医院、疾控中心、养老中心、幼儿园、市政管网、市政交通、停车场、充电桩、污水垃圾处理设施、产业平台配套設施等具体建设工程;“应急处置能力提升”项下包括区域应急救援中心和综合应急实训演练基地、中央和地方综合应急物资储备库、应急物资物流基地、核与辐射应急监测物资储备库等。同时，各个省份及省以下地方政府也围绕这102项重大工程项目，根据当期经济社会发展需要部署了相关地方重大工程项目。

深化投融资体制改革的基本方向

完善高效的投融资体制机制是优化投资结构、提高投资效率、保持投资合理增长的重要保障。《“十四五”规划纲要》对深化投融资体制改革提出的总体方向是“形成市场主导的投资内生增长机制”。在基础设施建设领域，目前投融资机制中存在的问题主要有三点：一是资金来源受限，社会资金参与基础设施建设活跃度不高;二是存量资产沉淀，未能为新增投资形成良性循环;三是部分地区地方政府隐性债务问题仍然突出。

为了应对和化解这三个问题，《“十四五”规划纲要》提出重点发展两类金融工具：一是规范有序推进政府和社会资本合作（PPP），发挥政府投资对社会资金的撬动作用。二是推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展，盘活基础设施领域的存量资产，在存量资产与新增投资之间构建良性循环。这两类工具都有助于形成多元化融资渠道，能从根本上防范地方政府隐性债务风险。非基础设施领域的投融资活动主要通过银行信贷、发行股票债券等市场机制来解决，属于金融供给侧结构性改革的范畴，在此不再赘述。

2021年投资领域的进展评估

投资总体增速不高，对稳增长的支撑力度有待增强

根据国家统计局的数据，2021年，我国固定资产投资（不含农户）规模为544547亿元，比上年增长4.9%，两年平均增速为3.9%。无论是单年同比还是两年平均，增速均低于GDP整体增速，表明投资对我国经济增长的支撑力度较弱。从趋势来看，平滑疫情以来的非正常波动后，投资增速大体维持了2010年以来持续放缓的趋势。在三大类投资中，除制造业投资实现了13.5%的高增长以外，基础设施投资和房地产投资增速均较低，其中房地产开发投资增长4.4%，基础设施投资仅增长0.4%。

好的迹象是，受制造业投资回暖等因素带动，2021年民间投资同比增速达到7.0%，达到了近年来的较高水平。民间固定资产投资占全部固定资产投资的比例亦比上一年度回升了0.8个百分点，达到56.5%。

投资结构有所改善，补短板力度加强

2021年，民生和基础设施薄弱领域的投资补短板力度加强，投资结构有所改善。一方面，保障性住房、教育、卫生等民生领域补短板力度加强。国家发展和改革委员会发布的《关于2021年国民经济和社会发展计划执行情况与2022年国民经济和社会发展计划草案的报告》显示，全年开工建设和筹集保障性租赁住房共94万套，各类棚户区改造开工数量达到165万套，基本建成205万套，新开工改造5.6万个城镇老旧小区。教育投资同比增长11.7%，卫生和社会工作投资同比增长19.5%，均大幅高于固定资产投资总额增速。另一方面，尽管全年基础设施建设投资增速较低，但基建领域仍然呈现出不少亮点。一是新型基础设施建设加快推进。《“十四五”新型基础设施建设规划》审议获得通过，为未来五年乃至更长时期加强信息基础设施建设、发展融合基础设施、传统基础设施智慧化改造等作了全面部署。“东数西算”工程全面启动，全国一体化大数据中心体系布局初步成形，建成全球最大的5G独立组网网络，“5G+工业互联网”项目加速落地。二是“八纵八横”高铁网进一步加密。根据中国国家铁路集团有限公司官方网站数据，全年完成铁路固定资产投资7489亿元，投产新线4208公里，其中高铁2168公里。北京至哈尔滨、连云港至乌鲁木齐高铁全线贯通，一批高铁普铁路段建成投产或顺利开工。

重大工程建设有序推进

推进实施102项重大工程，既是确保“十四五”规划落地和如期完成中期发展目标的要求，也是短期内稳投资、稳增长的重要抓手。2021年是“十四五”开局之年，相关部门和地区在细化工程项目清单、制定实施方案、明确具体任务、统筹要素保障、细化支持政策等方面做了大量前期工作。2021年6月，国务院召开常务会议，专题部署推进实施《“十四五”规划纲要》确定的重大工程项目;9月，国务院常务会议专题部署加快中小型病险水库除险加固，提升供水和防灾减灾能力，明确提出要确保在“十四五”时期完成现有病险水库除险加固。为了确保重大工程顺利实施，国家成立了由发改委牵头的“‘十四五’规划102项重大工程实施部际联席会”，相关部门已经从102项重大工程中分解出2600多个项目（顾阳，2022），为接下来有序推进重大工程建设、及早形成实物工作量打下了基础。《关于2021年国民经济和社会发展计划执行情况与2022年国民经济和社会发展计划草案的报告》指出，2021年，川藏铁路、西部陆海新通道、沿江高铁等一批重大基础设施建设项目顺利推进，乌东德水电站12台机组建成投产，雅鲁藏布江下游水电开发前期工作有序推进。

基础设施REITs市场启动运行

启动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点是2021年我国投融资体制领域的一项重要改革成果。推动基础设施REITs市场健康发展，是“十四五”时期推进投融资体制机制改革的一项重点工作，有助于盘活基础设施存量资产、形成可持续的资金循环、降低基础设施建设投资对财政资金和隐性债务的依赖。自证监会和国家发改委2020年4月发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》两年以来，基础设施REITs试点工作取得了重要进展。2021年1月，发改委开始筹建“全国基础设施REITs试点项目库”，6月首批试点项目发行上市，标志着我国公募REITs市场正式运行。截至2021年末，共有11个基础设施REITs项目发行上市，涉及高速公路、仓储物流、产业园区、污水和垃圾处理等多个基础设施门类。此后，保障性租赁住房REITs试点工作也在2022年初开始启动。

存在的不足与政策建议

当前投资领域的不足主要表现在四个方面：一是投资的稳增长作用仍有待加强。特别是在当前疫情防控压力较大、有效消费需求疲弱的情况下，公共部门投资应当发挥更强的逆周期调节功能。二是投资结构仍有待改善。我国经济中尚存在较多供不应求的领域，亟待通过增加投资来扩大供给能力、提升供给品质。绿色低碳转型以及碳达峰碳中和目标，也需要通过大量相关投资来逐步推进实现。随着人口地理格局的演化，投资的区域结构布局也变得更为复杂。三是投资效率仍有待提高。项目调研谋划、可行性论证、申报审批、落地推进、投后管理等环节的流程衔接不够顺畅，“项目等钱”“钱等项目”的情况时有发生，资金跑冒滴漏的现象仍然存在。四是投融资机制仍有待健全。基础设施建设的融资来源尚不够多元化，地方政府隐性债务风险问题仍然突出，绿色低碳转型相关领域尚缺乏足够的投融资支持。针对这些不足，笔者提出以下对策建议。

保持合理的投資增速，提振投资对稳定宏观经济大盘的托底作用。一是加大基础设施建设投资和民生投资力度，有效发挥公共部门投资在经济下行期的逆周期调节功能。重点加快推进《“十四五”规划纲要》提出的102项重大工程项目落地见效，并以此为抓手有效带动各地重大项目投资建设。二是提振民营企业的预期和信心，保持民间投资尤其是制造业投资稳定增长。三是注重做好房地产市场稳预期、稳投资，防止房地产投资下滑过快对宏观经济造成较大拖累。因城施策、灵活调整房地产调控政策，释放改善性住房需求;加快人口净流入城市保障性租赁住房建设，精准匹配进城农民工和刚工作大学生等“新市民”群体的住房需求（中国社会科学院宏观经济研究智库课题组，2021）。

优化投资结构，强化投资对补短板和促转型的带动作用。一是在战略性新兴产业、新型基础设施、新型城镇化、交通水利、乡村振兴等领域，加快重大工程建设进度，在调结构的同时为长期经济发展增后劲。二是在保障性住房、教育、医疗、养老、幼育等民生短板领域，加大投资力度，提升公共品供给的数量和品质。三是引导高污染高耗能行业市场主体加快实施产能绿化投资，扩大清洁能源开发和节能环保技术运用等领域的投资规模。四是深化要素市场配置改革，更多地通过市场机制优化土地、资本、碳排放权等要素指标的配置结构，促进地区间投资布局与人口格局相匹配。

提高投资效率，细化优化管理流程。一是健全调研谋划、可行性论证、申报审批、落地推进、投后管理等各个环节的体制机制。加强政府层级之间、不同部门之间的衔接紧凑度，真正形成“谋划一批、在建一批、竣工投产一批”的动态良性循环。二是扎实做好项目前期工作。提高可行性论证的科学性和可靠性，防止过度投资和重复建设。做好项目储备库建设，既要避免为争取资金而匆忙立项，又要防止错失时机、钱等项目情况发生。三是实行全流程集约化管理，在保障工程质量的前提下尽可能提升投入产出率，杜绝各类要素浪费尤其是资金跑冒滴漏。

深化投融资体制改革，为公共部门和私人部门投资创造稳定多元的融资渠道。一是有序扩大基础设施REITs试点范围，规范PPP模式发展，多渠道增加基础设施建设资金来源，降低基建投资对财政资金尤其是地方政府债务融资的依赖。二是提高专项债对地方基础设施建设需求的适配度;研究组建专门的“基础设施投资银行”或“基础设施投资基金”，为基础设施建设提供更为专业化的投融资服务，将其与一般商业化投融资服务区分开来（冯明，2016）。三是在宏观层面将制造业中长期贷款在全部贷款中的比例维持在合理水平，防止制造业贷款占比持续萎缩。四是加快促进绿色金融发展，完善碳减排支持工具，提高碳交易市场流动性，为经济社会绿色低碳转型提供专业的投融资支持。

【参考文献】

[1]何德旭，冯明.中国宏观融资结构的转型特征[J].经济学动态，2021（08）：17-32.

[2]文雪婷，冯明.地方政府债务与信托融资行为研究[J].经济学报，2017（02）：131-158.

[3]国家发展和改革委员会.关于2021年国民经济和社会发展计划执行情况与2022年国民经济和社会发展计划草案的报告[R].2022年3月.

[4]顾阳.重大工程形成新支撑[N].经济日报，2022-03-19.

[5]中国社会科学院宏观经济研究智库课题组.加大需求端支持力度，促进经济均衡复苏[J].财经智库，2021（02）：13-26+140.

[6]冯明.宏观债务管理的政策框架及其结构性去杠杆[J].改革，2016（07）：104-114.

（作者系中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副研究员、宏观政策研究室主任）

责任编辑：孙 爽