金融维权非理性投诉应对与法律风险控制

安玉书

编者按：随着《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》的出台，金融消费权益保护工作开始进入人们的视野，其中，非理性投诉及防范相关法律风险也引起关注。本文将非理性投诉分为冲动类、报复类、牟利类和取证类四类，并对非理性投诉引发的行政法律风险、民事法律风险和刑事法律风险进行分析，最后提出对策建议：增强守法提示，引导投诉人依法表达诉求;实施分类指导，提高金融机构服务质量;严守工作纪律，确保投诉办理不越權、不违规;规范办理流程，保障投诉人的合法权利;加强部门联动，提高依法行政水平。

近年来，随着金融机构提供的金融产品和服务日益丰富多样，以及消费者维权意识不断增强、维权通道不断顺畅，人民银行受理的金融消费纠纷数量急剧增加，其中，非理性投诉问题也逐渐显现出来，如何应对好该类投诉并防范相关法律风险已成为当务之急。本文在对金融机构开展调研的基础上，结合人民银行的投诉处置实践经验，对金融维权领域非理性投诉进行了归纳和分析，参考相关司法诉讼案例，探讨应对非理性投诉的有效方式，并就依法防范和妥善处置非理性投诉提出了针对性建议。

关注非理性投诉的必要性

非理性投诉概念界定

笔者认为，判定金融消费者投诉是否理性，主要从动机和诉求两个方面进行甄别：一是其投诉动机是否背离解决金融消费纠纷的初衷;二是其诉求是否具有充足的法律和事实依据。据此，可将非理性金融投诉界定为，概指金融消费者并非以依据相关法律、法规和制度规定解决金融消费纠纷为出发点，而是出于冲动、报复、牟利、取证或其他非理性动机，向金融机构或监管部门要求予以处理的投诉。

非理性投诉受理依据

目前，人民银行受理金融消费投诉的法律法规依据有《中华人民共和国消费者权益保护法》《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》等，实务中适用的规范性文件主要是《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（以下简称《实施办法》）。根据《实施办法》，只要属于人民银行法定职责范围内和跨市场、跨行业交叉性金融产品与服务金融消费者投诉，且没有第36条规定的不予受理的情形，人民银行及其分支机构均应受理。

需要说明的是，《实施办法》第36条规定的不予受理的情形中，例如投诉人非纠纷当事人本人、拒绝提供有效身份信息、被投诉机构解决方案公平合理等，出于保护投诉人个人信息安全和提高办事效率等因素考虑，在实际受理工作中做简化审查，一般在投诉办理过程中才能发现该类瑕疵。但根据《实施办法》第37条，只有发现投诉人就同一事项向其他金融管理部门投诉并被受理的这种情形，投诉才可中止处理。因此，目前尚无法将非理性投诉剔除出金融消保工作范围。

非理性投诉量增多

随着《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》的出台，金融管理部门、金融机构、社会各界对金融消费权益保护工作的关注度持续提高，维权途径得到拓展，消费者投诉量显著增长。根据人民银行发布的《消费者金融素养调查分析报告（2017）》，当发生金融消费纠纷时，不知如何投诉的被调查者占3.32%;而在《2019年消费者金融素养调查简要报告》中，这一比例已降到2.87%，多数消费者选择向金融机构、银保监会、证监会、人民银行、市场监督管理等部门投诉，消费者对金融纠纷投诉渠道有了进一步了解。

以佳木斯市银行业机构和当地人民银行受理的投诉量为例，2019年度投诉共计325笔，其中非理性投诉103笔，两项数据分别较2018年度增长了125.69%和27.16%，较2017年度增长了170.83%和56.06%（见图1）。

可见，在投诉总量上升的同时，非理性投诉量也随之呈上升趋势。需要注意的是，虽然非理性投诉量的增加幅度不及投诉总量的大，但由于其处理难度高、法律隐患多，非理性投诉的绝对增量给金融机构和管理部门施加了更大的工作压力和挑战。

非理性投诉成因分类

通过调查归纳分析相关典型案例，可根据其成因将非理性投诉大致分为冲动类、报复类、牟利类和取证类四类。

冲动类

概指因与金融机构沟通不畅或误解，造成消费者情绪冲动进而投诉。

案例1：赵某到A银行办理定期转存业务，柜员查询显示该笔定期存款在存入时已经办理了本息转存，随即对赵某进行了提示。赵某边听柜员解释边问道“你笑我干啥啊”，柜员表示并非嘲笑的意思，而是保持微笑服务。但赵某情绪激动不接受解释，进而投诉。

报复类

概指因个人恩怨、报复心理，意图使金融机构或其工作人员被追责，捏造部分或全部虚假情况的投诉。

案例2：李某拨打12363电话投诉称，在D银行办理购汇时，柜员对购汇规定的解释有偏差，导致自己产生资金损失。经当地人民银行和D银行调查，拨打投诉电话的并非李某本人，而是其亲属席某擅自借李某名义投诉。并且，D银行反映席某此前多次带不同人员到该行购汇提钞，D银行早已注意到席某，认为其有冒用他人名义炒汇的嫌疑，拟报公安机关立案。

牟利类

概指意图通过投诉对金融机构施压，满足其获得非法经济补偿、贷款或违法征信洗白等目的，甚至敲诈勒索的投诉。

案例3：某地区某段时间内12363电话遭受大量恶意投诉电话骚扰，接通率一度低至22.78%。经核实，恶意投诉事项均为虚假投诉，且投诉对象集中在某几家支付机构。公安机关初步查明，该恶意投诉是以谢某等人为首的敲诈勒索犯罪团伙所为，组织人员自称资金受损人进行“维权”，通过到相关支付机构办公场所聚众、拉横幅、喊口号，并以向人民银行投诉、举报、信访等方式，向多家支付机构施压，要求支付机构赔付资金损失。

取证类

概指以通过投诉获取金融机构或管理部门的相关文书材料为目的，为后续诉讼、仲裁等司法行为取证的投诉。

案例4：吴某投诉称，其在F银行开立了某公司某项目部的临时存款账户，吴某为该项目部负责人。但F银行在吴某不知情的情况下，应某公司要求变更了该临时账户的负责人和预留印鉴，导致账户余额被恶意占有。通过调查，F银行能够证明该笔账户变更业务是依法合规的，但吴某仍要求人民银行责令F银行出具书面证明材料。据了解，吴某与某公司存在商业纠纷，意图争夺该临时账户使用权，希望通过投诉获取证据材料用于诉讼。

法律风险分析

上述四类非理性投诉，综合风险程度和实践情况，冲动类和报复类的法律风险较低，主要危害体现在影响金融机构的营业秩序和增加人民银行投诉处理的工作量方面;牟利类和取证类的法律风险相对较高，且易引发复议和诉讼。下面，本文将从三个方面分析非理性投诉可能引发的诸多法律风险。

行政法律风险。人民银行虽然是行政机关，在办理金融消费者投诉时，争议不大的情况下普遍以居间调解的方式办结，并非必定行使行政职权。但实践中时常发生投诉人不仅要求满足其个人的具体诉求，还认为金融机构存在违法违规行为，要求人民银行进一步进行查处、乃至详细反馈处罚进度和结果的情况。此时，投诉人普遍混淆了“投诉”与“举报”，或者故意借助投诉“夹带”举报请求，这种情况在非理性投诉中尤为突出。即便人民银行以“分类处理”的原则处理投诉和举报，但一旦投诉人的要求得不到满足，就有可能对人民银行提起行政复议或诉讼。从近年来的相关判例看，此类行政诉讼风险比较突出。

民事法律风险。人民银行受理的金融消费者投诉，都是基于消费者购买金融机构的金融产品、享受金融服务而产生的，基于投诉产生的法律关系为民事法律关系。因此，对于执着于解决投诉问题本身的金融消费者而言，当投诉渠道无法达到其预期效果，转而寻求司法诉讼时，普遍将向人民法院提起合同纠纷诉讼，以及侵权纠纷诉讼。非理性投诉转化的民事诉讼中，被告一般为金融机构，个别投诉者出于给被告施压或者提高关注度等目的，会同时将人民银行列为第三人，也有少数情况下直接将人民银行列为被告。

刑事法律风险。虽然部分非理性投诉（尤其是牟利類投诉）具体事件中可能涉及信用卡犯罪、贷款犯罪等复杂情况，但就非理性投诉本身引发的法律风险而言，还是主要聚集在行政风险和民事风险方面，刑事风险较少。基于非理性投诉派生出的刑事犯罪主要涉及敲诈勒索，实践中人民银行往往作为这类刑事案件的受害方，需要诉诸司法机关予以处理。因此，在刑事方面，人民银行主要面对的是法益被侵害的风险，诉讼风险几无。

诉讼风险预判

对于非理性投诉办理部门来说，诉讼法律风险是不得不面对且必须竭力避免的。笔者搜集选取了近年来人民法院20余份相关裁判文书，对非理性投诉引发的诉讼风险进行了分析和预判。这里需要特别说明的是，以下裁判文书引述的案例并非全部基于非理性投诉而发生的，而是涉及投诉、举报、信访等多种渠道，但其争议内容与实践中常发生的非理性投诉内容高度契合，因此具有一定的借鉴意义。

行政诉讼方面

争议事由。此类行政诉讼多发事由，主要是行政相对人认为金融机构或第三方支付机构存在支付结算、银行卡管理、客户身份识别、征信查询等方面的违法违规行为，要求人民银行予以查处或责令赔偿损失。另外，也有认为金融机构报送的个人信用记录有误，要求人民银行撤销其不良信用记录的诉讼。

审判倾向。此类案件中，人民银行胜诉的占绝大多数。根据人民法院裁判文书，可将司法机关的审判倾向总结为三点：一是投诉举报仅是提供发现违法行为的线索，并不必然导致立案、调查、处罚等系列监管行政程序的启动。二是根据相关法律规定，人民银行保护不特定当事人的集合性权益而对金融机构进行宏观审慎监管，其履行监管职责并不直接保护个别投资者的个人利益。个别投资者并无请求通过复议或者诉讼等途径要求人民银行必须为其个人利益而履行查处职责的请求权。三是相关法律法规并未赋予行政相对人要求金融监管机关追究被监管对象法律责任的请求权，也未规定金融监管机构有责令监管对象退赔支付款的职责。

败诉案例分析。分析以上司法判例，有利于指导人民银行各分支机构依法应对非理性投诉引发的诉讼。但也应注意到，也有判决确认人民银行行政行为违法的案例。例如，某判例中，原告称因贷记卡疑似被盗刷而产生不良信用记录，在向公安机关报案的同时，就此事投诉到当地人民银行申请撤销不良信用记录。当地人民银行作出《关于某某申请撤销某某银行记录的征信不良信息的答复》，原告不服，遂诉至法院。经审理，法院认为《关于某某申请撤销某某银行记录的征信不良信息的答复》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，但当地人民银行自受理投诉起37日后才答复原告，违反了《征信业管理条例》“受理投诉的机构应当及时进行核查和处理，自受理之日起30日内书面答复投诉人”的规定，因此根据《行政诉讼法》第74条的规定确认违法，但不撤销行政行为。该败诉案例是行政机关做出行政行为时“重实体、轻程序”导致的不良后果。其原因还是行政机关依法行政意识不够强，受惯性思维影响未能充分认识到程序的重要性，未意识到程序瑕疵是撤销行政行为的法定要件之一。

民事诉讼方面

争议事由。此类民事诉讼的多发事由，以民事主体认为名誉权、财产权受到侵犯，要求人民银行消除其不良信用记录的居多，也有认为人民银行账户管理等行为侵犯其合法权益而提起诉讼的。此类案件中，被告普遍为金融机构，人民银行一般作为共同被告或者第三人参加诉讼。

审判倾向。对于声称人民银行侵犯其名誉权和财产权，要求消除不良信用记录的诉讼请求，法院多不予支持，其理由可以总结为：名誉权是指公民和法人就其自身属性和价值所获得的社会评价所享有的保有和维护的人格权，当事人是否构成侵害名誉权的责任，应当根据受害人确有名誉被损害的事实、行为人行为违法、违法行为与损害后果之间有因果关系、行为人主观上有过错来认定;人民银行在处理当事人个人信息的时候必须保证征信系统与金融机构报送的原始数据相一致，当事人个人征信记录中存在逾期记录，人民银行对此并无过错;个人征信报告记录并未在不特定的人群中进行传播，不会造成当事人社会评价降低，故不能认定存在损害名誉权的后果，且贷款审批通过与否与个人信用报告不存在必然性关系，当事人也未举证证明其损失，故法院对其诉讼请求不予支持。

败诉案例分析。除要求消除不良信用记录的诉讼外，其他类型的民事诉讼中曾出现过败诉案例。例如，某判例中，原告称被告某银行在未对申请开户资料认真审核的情况下以原告公司的名义开立了一般账户，并通过了第三人——当地人民银行的核查。之后，该一般账户被列入久悬账户，导致原告无法如约到合作方指定的银行开立账户，造成了巨大经营损失。经法院调查，该一般账户开户资料中的印章为伪造，且某银行提交的存档资料与当地人民银行存档资料存在多处不一致的内容。法院认定某银行未经认真审查违规开立账户构成民事侵权，对原告损失承担一定的赔偿责任;当地人民银行在核准账户开立的过程中存在一定的过错，但原告要求其赔偿损失的证据不足，法院不予支持。该案中，虽然未判令第三人——当地人民银行承担金钱给付义务，但在责任划分上认定其“存在一定的过错”，这对人民银行认真履行账户核准等法定职责提出了严格要求。任何一个小的业务瑕疵，都可能导致侵权的后果，造成诉讼风险。

几点对策建议

增强守法提示，引导投诉人依法表达诉求。对于报复类和牟利类非理性投诉而言，投诉人普遍存在虚构事实或提出非法诉求等情况，不仅容易引发民事侵权行为，严重的还可能涉及侮辱诽谤、敲诈勒索等犯罪行为。为防止投诉权利被滥用，建议在12363电话接通后设置语音提示：一是明确告知投诉人应遵守的如实提供身份信息、如实告知纠纷事实等规定，否则人民银行有权依照《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》等文件中止办理。二是提示投诉人如其投诉行为触及民事侵权行为或违法犯罪行为的，人民银行将保留向涉事人员追究法律责任的权利。三是提示投诉人其此次通话将被录音，录音仅用于办理相关投诉事宜，人民银行按保密规定统一保管一定的期限后予以销毁;同时，建议在语音提示播放完毕后询问投诉人是否同意以上规定，如投诉人表示同意，再正式办理其投诉。

实施分类指导，提高金融机构服务质量。实践中，虽然冲动类的非理性投诉涉及的法律风险不及其他类别，但其发生量较多，且常因金融机构处理不当而导致矛盾升级，影响金融消费环境的和谐稳定。从投诉处理经验来看，通常来讲，冲动类非理性投诉的办理相对不那么复杂，只要涉事金融机构能够耐心、细致、设身处地地做好解释说明工作，一般都能取得投诉人的理解。因此，建议人民银行加强对金融机构的业务指导，促进金融机构优化服务流程、改善服务态度、改进工作方法，避免消费者误解而引发矛盾，从源头上降低冲动类非理性投诉发生的概率。此外，建议按期对投诉数据库进行筛选，掌握各金融机构冲动类非理性投诉发生量和占比，对于冲动类非理性投诉多发或占比突出的金融机构开展督导，必要时发出风险提示，有针对性地提高金融消费权益保护水平。

严守工作纪律，确保投诉办理不越权、不违规。取证类非理性投诉发生时，由于投诉人已做好或者准备做好诉诸司法的准备，因此需要人民银行在办理时进一步厘清法律边界，建议严格依照法律和工作制度规定，妥善应对相关诉求，避免越权涉入相关纠纷。一是严格遵守保密规定，依照《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》第22条的规定“调查人员对在投诉调查中获取的涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息，应当严格保密，不得违反规定对外提供”，向投诉人说明金融消保工作纪律，不得对外提供涉密文件。二是对于投诉人要求工作人员出具证明材料的情况，遵照《中国人民银行法律事务工作规定》第32条的规定，“法律事务工作人员不得以个人名义对外提供与本单位职能有关的书面意见或证明”，避免越权提供证明。三是建议由司法部门负责取证，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第17条的规定，对于“属于国家有关部门保存并须人民法院依职权调取的档案材料”和“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的材料”，“当事人及其诉讼代理人可以申请人民法院调查收集证据”，人民银行可向投诉人做好解释说明工作，并告知其有申请人民法院取证的权利;一旦人民法院进行调查取证，人民银行将依法配合取证工作，积极履行法定义务。

规范办理流程，保障投诉人的合法权利。实践中，虽然金融消费者维权意识越来越强，但由于金融知识比较有限，对于该通过何种途径解决自己的纠纷还不甚明晰，对于该投诉、举报还是信访无从判断。另外，也有个别非理性投诉人明知应该通过其他途径办理但坚持要求投诉的情况。因此，在投诉受理把关时，必须严格按照《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》《中国人民银行办公厅关于通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的意见》《中国人民银行金融违法行为举报处理操作指南（试行）》等相关规定进行审查，坚持分类处理的原则，避免适用程序不当。若经审查符合金融消费纠纷受理条件的，在办理过程中应严格遵守流程和时限要求，尤其是涉及到需要书面答复投诉人的环节，务必确保要件齐全、内容完备、形式合规、不超时限和工作留痕，避免因程序瑕疵导致违法后果。

加强部门联动，提高依法行政水平。金融消费者投诉涉及金融业务的方方面面，虽然投诉对象为金融机构，但常因所涉及业务受人民银行监管或有一定关联进而对人民银行也产生不满，一旦引发诉讼也可能将人民银行列为共同被告或第三人。从实践来看，这种情况下因人民银行在纠纷所涉业务中承担的职能不同，而出现两种不同结果：一是人民银行未行使监管职能的（如征信纠纷中人民银行征信中心根据金融機构提供数据维护个人信用信息基础数据库），基本不承担民事或行政责任;二是人民银行行使了支付结算、人民币收付与反假币、国库经理、反洗钱、征信管理等项职能的，若经司法机关审查认定人民银行在履行职能中存在过错的，也要和被告一同承担败诉风险。因此，建议法律事务部门、金融消费权益保护部门适时发布典型案例，与各执法职能部门加强内部联动，对依法行政风险点进行重点提示，提高依法行政水平，在有效防范履职风险的基础上进一步降低投诉风险和诉讼风险。

（作者系中国人民银行佳木斯中心支行行长）