完善人民币跨境支付结算体系的思考

王力

中国对外贸易和跨境投资的快速增长，带动了人民币跨境流动规模的不断扩大，也推动了人民币的国际化进程，必然会促进服务这一国家战略的金融基础设施加快完善。人民币跨境支付结算体系的发展折射出鲜明的时代背景。

人民币跨境支付结算规模不断扩大。2009年之前，虽然中国已成为全球贸易和投资大国，但对外贸易和投资的结算币种主要为美元，以人民币为结算币种的情况仅存在于与周边国家或地区的零星小额现金交易中。可以说，当时人民币的国际地位与中国对外经贸规模极不相符。2009年7月1日，我国《跨境贸易人民币结算试点管理办法》正式实施，揭开了人民币国际化的历史新篇章。此后十年，人民币跨境结算在对外贸易和投资领域，从无到有、从小到大。截至2019年，跨境贸易人民币结算规模达到6万亿元，跨境人民币对外投资和外商直接投资结算规模分别达到0.76万亿元和2.02万亿元，人民币的国际地位获得极大提升。

人民币跨境支付结算模式需要不断创新。2015年以前的人民币跨境支付结算模式主要为代理行模式、清算行模式和非居民账户模式。其中，前两种模式在境外支付环节都需要通过环球同业银行金融电讯协会（简称“SWIFT”）的环球报文交换系统完成。而SWIFT是一个被发达国家控制的国际清算机构，中国在其中没有话语权，更无法掌控监测跨境结算数据信息。2012年4月，中国人民銀行决定开发独立的人民币跨境支付系统（Cross-border Interbank Payment System，简称“CIPS”）。通过建设国际结算系统，进一步整合了人民币跨境支付结算资源，提高了跨境清算效率，更好地满足了各主要时区人民币业务快速发展的需要。

人民币跨境支付结算体系经过十余年建设，虽然取得了较大的成绩，但在实践中仍存在着一些制约因素。

人民币跨境支付结算监管体系有待完善。跨境支付结算在监管形态上具有特殊性，支付活动依赖无国界的通信网络而非物理平台，客户和服务商等参与方处于不同国家或地区，受不同的法律体系管辖，这种割裂状态增加了实施监管的难度。目前，国内仅有央行出台了部门规章和业务指引，尚无专门的法律法规来规范跨境支付结算特别是电子支付机构的运作行为，存在境外注册的支付结算机构无证经营的现象。与此同时，跨境支付结算无证经营又滋生出跨境资金流动的灰色地带，成为某些机构从事非法销售境外金融产品、洗钱、赌博等犯罪活动的特殊通道。

人民币跨境支付结算业务结构需要优化。根据CIPS运营公司的统计数据，2018年人民币跨境支付系统处理贸易结算144.24万笔，总计业务金额为26.45万亿元，平均单笔业务金额仅为1800余元，呈现出“小额、高频”的特征。一个重要原因是，现阶段人民币跨境支付的主要应用场景为跨境电商（这也与人民跨境贸易结算需求客户高度集中于亚太周边新兴市场国家地区有关）。根据易观国际的数据，2018年全国进出口电商业务规模为8万亿元左右，与同期贸易领域人民币跨境结算规模大体相当。但在大宗工业品进出口贸易领域，人民币跨境支付结算体系的市场渗透率还比较低。

人民币跨境资本流动风控能力有待提升。现有跨境支付结算系统在为跨境交易提供便利的同时，也被一些不法机构用于虚假跨境结算，以逃避跨境资金流动管制。2016年以来，受逆全球化、国际地缘政治等因素影响，全球金融市场动荡加剧，人民币跨境流动特别是短期大量资金集中外流现象，严重影响了国内金融市场。由于跨境监管制度建设和科技手段运用滞后，跨境资金异常流动监测难度较大。更为严峻的是，国际热钱利用跨境人民币支付结算渠道大举进出，可能助长国际游资在人民币离岸市场的投机炒作行为，威胁人民币汇率的稳定和金融市场秩序。

人民币跨境投资开放措施有待进一步加强。目前，中国资本账户尚未完全开放，主管部门对资本账户实行管制。相比利用外汇对外投资或者借入外币债权，境内机构参与跨境人民币债权债务业务不受额度限制，但不论境内机构在海外市场发行人民币债券抑或境外投资者人民币资金投入境内债券市场，都需要进行审批。近年来，主管部门出台了一系列扩大跨境人民币投资开放措施，根据中央国债登记结算公司的数据，截至2020年6月，境外投资者在银行间债券市场累计投资规模为2.6万亿元。但相对于国内同期90万亿元的债券市场总规模，人民币跨境投资规模依然有很大的增长空间。

人民币跨境支付结算体系建设应与时俱进，要适应国际经济形势变化和中国对外经济金融政策调整，要满足服务业扩大开放和“一带一路”倡议的需要。为此，笔者就完善人民币跨境支付结算体系建设提出了若干政策建议。

一是加快人民币跨境支付结算基础设施建设。以CIPS系统为代表的金融基础设施，是人民币跨境支付结算体系运行的基础保障。根据人民币国际化进程，结合相关业务发展技术需求和监管部门风险管控需要，应对标《金融市场基础设施原则》等国际监管标准，引入最新信息技术工具，兼顾先进性、可靠性、安全性和灵活性等系统要素，满足不同参与主体、不同类型业务的差异化需求，争取在跨境资金流动风险预警、国际标准体系制定、多维度数据分析等核心领域取得突破。

二是完善人民币跨境支付结算法律监管体系。为推动人民币跨境支付结算体系不断完善，监管部门应尽快出台《人民币跨境支付管理办法》及相关操作指引，严厉打击无证经营、超范围经营等违法行为，健全对市场主体的监督约束机制。制定《人民币跨境支付结算行业准入标准》，完善事中事后监管机制和从业机构监管信息报送机制。加大监管科技（RegTech）的推广普及力度，应用全新技术探索建设全覆盖、穿透式和非现场监管系统。尝试跨境监管机构协同执法合作，坚决打击跨境支付结算的违法犯罪行为。

三是推动人民币跨境支付与离岸人民币市场协同发展。人民币跨境支付结算体系建设不仅要满足贸易结算需要，更应当在离岸金融市场交易结算中发挥作用。为此，要推动人民币跨境支付结算与离岸人民币市场实现协同发展。可在基础条件优越的粤港澳大湾区“先行先试”，并根据需要延伸至“一带一路”沿线的重要金融中心。人民币跨境支付结算体系要为境内机构利用离岸人民币市场融资和境外机构投资境内金融市场提供便利服务。人民币跨境支付体系应为探索人民币资本账户开放提供创新经验。

四是继续扩大跨境人民币资金池试点范围。目前，跨境人民币贸易结算的主要参与主体是以规避汇率风险为目的的中小微电商经营者，作为我国外贸主力军的跨国企业则较少采用人民币跨境结算。2014年，为支持上海自贸试验区建设，央行启动了（跨国企业）跨境双向人民币资金池试点工作，随后在各自贸试验区推广并取得成效。2020年3月和6月，上海浦东临港以及深圳前海等自贸试验区纷纷出台针对优质企业跨境人民币结算的便利化措施，重点支持高新技术等特定领域企业。为此，可在自贸试验区试点的基础上，进一步扩大跨境人民币资金池创新试点范围。在风险可控的基础上，适度放宽企业跨境资金流动规模和用途限制，简化相关业务审批流程。运用金融创新带来的制度红利，调动更多跨境结算主体选择人民币作为结算币种，推动跨境人民币结算规模增长和业态创新。

五是引导第三方支付机构拓展跨境支付场景。人民币跨境支付结算规模与企业居民日常支付活动需求密切相关，人民币跨境支付结算体系下游市场的繁荣离不开众多支付企业的参与。根据笔者研究，近年来在跨境货物贸易领域人民币结算需求巨大，同时在面向出境游客、留学生等群体的服务贸易领域支付结算需求也快速增长。为此，应支持有实力的境内外第三方移动支付机构加入人民币跨境支付结算生态圈，巩固人民币跨境支付体系在全球移动支付市场的领先地位。考虑到国内移动支付市场竞争已日趋激烈，引导国内龙头企业拓展海外移动支付市场将成为新的行业增长点。