强监管下防风险与促发展的适当平衡

贺绍奇

2018年7月，正逢2017年金融工作会议召开一周年。该次会议确立了金融工作回归本源、优化结构、强化监管和市场导向四个基本原则，并确定了服务实体经济、防控金融风险和深化金融改革三大任务，还决定设立国务院金融稳定发展委员会，作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。就在会议周年之际的7月2日，新一届以新晋国务院副总理刘鹤为主任、新任央行行长易刚和国务院副秘书长丁学东、首任银保监会主席郭树清等为副主任的国务院金融稳定发展委员会成立并召开首次会议。会议审议了打好化解重大风险攻坚战的三年行动方案，研究了推进金融改革开放、保持货币政策稳健中性、维护金融市场流动性合理充裕、把握好监管工作节奏和力度等重点工作。会议一方面提出要维护金融市场流动性合理充裕，另一方面又提出“结构性去杠杆”，力求在防风险和促发展之间找到适当平衡。

把握好监管工作的节奏与力度、防风险和促发展适当平衡成为7月及今后金融监管的基调。

主动化解金融风险，推动金融回归本源， 服务实体经济

推动债转股法治化、市场化。2018年6月29日，银保监会颁布了《金融资产投资公司管理办法》，推动债转股法治化、市场化。法治化、市场化债转股一方面可以降低实体经济企业的杠杆，化解金融风险，促进银行业更好服务于实体经济，另一方面法治化可防止其被滥用，借助虚假转让规避信贷政策、规避监管、逃避责任。为此，《金融资产投资公司管理办法》采取了以下几个措施：第一，明确要求银行和金融投资公司之间在信贷资产转让做到合理定价、真实出售、洁净转让，防止企业风险向银行业金融机构和社会公众转移，防范利益冲突和利益输送。第二，要求金融投资公司和对其控股或者参股的商业银行之间建立“防火墙”，在资金、业务与人员间进行有效隔离，防止风险传染。第三，强化监管部门事中事后监管职责。明确监管部门持续监管的责任和具体措施，同时注重发挥信息披露的作用。

2018年6月24日，央行宣布定向降准0.5个百分点，释放5000 亿元资金（新增万亿资金进入）支持五大行和12家股份制商业银行进行债转股，法治化和市场化债转股可在结构性去杠杆同时， 可让这些释放出来的资金为市场提供合理的流动性，做到防风险与促发展的平衡，推动银行、金融资产投资公司与债转股企业之间良性互动，更好服务实体经济。

深化国有金融机构改革，增强其活力与控制力，防范金融风险，服务实体经济。2018年7月9日《中共中央、国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》颁布（以下简称《意见》），它是落实2017年全国金融工作会议精神，深化国有金融机构改革的纲领性文件。财政部将围绕这个纲领性文件出台系列配套落实措施，形成“1+N”的改革政策体系。

《意见》明确其主要目标是建立健全国有资本管理“四梁八柱”，理顺国有金融资本管理体制，增强国有机构活力与控制力，更好地实现服务实体经济、防范金融风险、深化金融改革三大基本任务。《意见》包含了多项防范金融风险的重要举措：第一，厘清了出资人职责与金融机构市场监管的边界，明确了市场监管与出资人的职责。《意见》规定：“按照市场监管与出资人职责相分离的原则，理顺国有金融机构管理体制。” 同时还规定：“各级财政部门、中央和国家机关有关部委以及地方政府不得干预金融监管部门依法监管。” 此外，还要求“履行国有金融资本出资人职责的机构要与人民银行、金融监管部门加强沟通协调和信息共享，形成工作合力”。并要求各级政府及其政府部门不得干预金融监管部门的依法监管。第二，采取多项措施防止风险交叉传染。《意见》规定：“严格规范金融综合经营和产融结合，国有金融资本管理应当与实业资本管理相隔离，建立风险防火墙，避免风险相互传递。”《意见》还要求：“规范产融结合，按照金融行业准入条件，严格限制和规范非金融企业投资参股国有金融企业，参股资金必须使用自有资金。”第三，对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理，防止出现内部人控制。它还规定履行出资人机构要：“推动金融该机构细化完善内控体系，严守财务会计准则和金融监管要求，强化自身资本管理和偿付能力管理，保证充足的风险吸收能力。督促国有金融机构坚持审慎经营，加强风险源头控制、动态排查信用风险等各类风险隐患，健全风险防范和应急处置机制。”第四，《意见》要求“严格责任追究”，建立健全监督问责机制，“加强信息披露”，強化社会监督。

强监管下寻求防风险与促发展适当平衡的资管新规

7月20日，中国人民银行会同两会发布了《关于进一步明确规范金融机构资产管理业务指导意见的有关事项的通知》（以下简称《指导意见》），证监会发布了《证券期货经营机构私募资产管理业务管理办法》（征求意见稿）及《证券期货经营机构私募资产管理计划运作管理规定》（征求意见稿），银保监会发布了《商业银行理财业务监督管理办法》（征求意见稿）。

《进一步明确规范金融机构资产业务指导意见有关事项的通知》主要亮点有：一是允许公募资产管理产品投资非标资产， 但必须符合《指导意见》关于非标债权类资产投资期限匹配，限额管理、信息披露等监管要求。二是过渡期内，金融机构可以发行老产品投资新资产，优先满足国家重点领域和重大工程建设续建项目以及中小微企业融资需求，但老产品的整体规模应当控制在《指导意见》发布前存量产品的整体规模内，且所投资到期日不得晚于2020年底。三是通过各种措施确实难以消化、需要回表的存量非标准化债权类资产，在宏观审慎评估考核时，合理调整有关参数，发挥其逆周期调节作用，支持符合条件的表外资产回表。四是支持有非标准化债权类资产回表需求的银行发行二级资本债补充资本。五是过渡期结束后，对于因特殊原因难以回表的存量化非标准化债权类资产，以及到期存量股权类资产，经金融监管部门同意，采取适当安排妥善处理。

证监会的两个征求意见稿主要有几个方面的内容：一是统一了证券期货经营该机构私募资管业务的监管标准；二是禁止利用证券期货私募为关联方提供融资（包括利用集合计划或利用分级产品等安排）；三是对资管加以类型化并实行分类监管，依据资产最终投向分为固定收益类、权益类、商品及金融衍生品类和混合类；依据是否开放，分为开放式与封闭式资管计划。四是借鉴吸收公募资管的监管做法，强化了监管与风险管控，包括强制托管、充分披露，对经营机构风险管理和内控提出严格要求、强化对流动性风险与关联交易的监管。

银保监会《商业银行理财业务监督管理办法》（征求意见稿）主要有以下几个方面的内容：一是设定单只理财产品的销售起点，将单只公募理财产品销售起点由目前的5万元降至1万元。二是对理财产品按风险进行分类管理，将保本型理财产品按照是否挂钩衍生产品，分为结构性理财产品和非结构理财产品，分别按照结构性存款或者其他存款进行管理。三是规范产品运作，实行净值化管理，打破刚性兑付；四是规范资金池运作，防范“影子银行”风险；五是去除通道，强化穿透管理；六是设定限额， 控制集中度风险；七是控制杠杆，有效管控风险；八是加强流动性风险管控；九是加强理财投资合作机构管理；十是对产品实行集中登记，加强信息披露，以便更好保护投资者利益。

一行两会践行了新一届国务院金融稳定发展委员会确定的把握好监管工作的节奏和力度，力求在防风险与促发展保持适当的平衡的精神，为资管业务的规范提供了过渡期和过渡安排，在强监管的条件下，做出符合实际的灵活过渡安排，同时对过渡安排课以严格的期限与条件限制，做到宽严有度，这是金融监管逐步走向成熟的标志。

司法审查对监管执法节奏与力度的把握提出了更高要求 监管执法力度空前加强

两会加大执法力度，打击各种金融乱象。7月，银保监会发布了截至2018年6月30日银行业和保险业监管执法的情况。2018 年上半年银保监会对银行业已开出1640张罚单，几乎覆盖所有的国有商业银行、股份制银行、城商行，甚至外资银行。处罚范围几乎无所不包，理财、信贷、票据、信披、挪用资金、合规等无一幸免。除了罚单数量众多，罚没金额同样高得惊人。据统计， 在1640张罚单中，共有10家银行收到11张超过100万元级别的罚单，总计罚没金额超过9亿元。

7月公布的统计数据显示，上半年保监系统累计公布620张罚单，其中，银保监会公布罚单22张，各地保监局公布罚单598 张，总计罚金1.03亿元。其中，销售误导、编制虚假材料、虚列费用、隐瞒合同情况、未经批準设立分支机构、内控不严、利用职务便利为其他机构和个人谋取不正当利益等，都成为监管层重罚的问题所在。

7月，证监会报告了截至6月30日的监管执法情况。2018年上半年稽查系统共启动各类调查307件，新增立案108件。新增立案案件中，违规披露39件，同比增长50%；内幕交易、操纵市场、利用未公开信息交易案件30件、11件、3件，同比分别下降21%、31%、50%；中介机构违规和从业人员违规15件，超比例持股等其他违法违规10件。上半年调查部门办结各类立案案件93件，平均调查周期133天，同比下降22%。从案发态势看，一方面，违规披露、内幕交易、操纵市场仍是主要违法类型，占全部立案案件的74%。从执法案件来看，上市公司财务造假、未按规定披露重大事项、误导性陈述等类型案件有所增加，中介机构和从业人员违规问题仍然比较突出。另一方面，在持续严肃查处下，内幕交易、操纵市场、利用未公开信息交易案件呈现下降趋势，蔓延势头得到一定程度的遏制。

检察院系统强化防范金融风险的司法防线。6月25日，最高检印发《关于充分发挥检查职能打好“三大攻坚战”提供司法保障的意见》（以下简称《意见》），并同时召开了新闻发布会。《意见》提出要“从严惩处危害金融安全”的刑事犯罪作为检察院系统打好“三大攻坚战”，防范金融风险的重要举措。《意见》要求加强对金融犯罪的检控，形成高压态势，重点打击以下危害金融安全的犯罪：第一，各种危害中小企业与民众的金融乱象。依法严厉惩处擅自设立金融机构、非法吸收公众存款、集资诈骗、网络传销、高利转贷以及“校园贷”“套路贷”和故意伤害、非法拘禁、侮辱等非法手段催收民间贷款等严重危害金融安全、破坏金融社会稳定的犯罪行为。第二，从严惩治金融从业人员搞权钱交易、利益输送、内外勾连的“内鬼”以及进行内幕交易、操纵市场的“金融大鳄”，筑牢金融安全司法防线。最高检党组书记、副检察长童建明表示，检察机关要围绕防范化解重大风险攻坚战”积极发挥检察职能。

司法审查推动监管执法

2018年7月17日，终审法院——北京市高级人民法院以事实不清、程序违法为由裁决撤销证监会行政处罚决定和行政复议决定，并撤销此前驳回当事人苏嘉鸿诉讼请求的一审判决。这意味着证监会2016年对苏嘉鸿内幕信息做出的行政处罚被撤销，该行政处罚作出罚没1.3亿元的处罚也无法强制实施。这是首宗法院公开裁决证券监管执法机构内幕交易行政处罚的败诉案件。

可喜的是，北京市高级人民法院微信公众号“京法网事” 发布了《为何这起证券行政处罚被撤销北京高院判决详解内幕交易调查规则与标准》一文，第一时间公开并解释了案件裁决的理由。文章解释说，法院对内幕信息认定、证券行政调查的规则和要求、内幕交易推定的适用条件和标准、违法所得认定标准以及程序合法性正当性等五个方面的问题进行了审理。法院最终认定，证监会并未穷尽调查手段调查内幕消息知情人殷卫国，调查证据不足，推定构成内幕交易的基础事实不清，执法存在疏漏。在此情况下，证监会对苏嘉鸿证券交易活动构成内幕交易的推定不成立。

内幕交易一直是证监会重点查处打击的违法违规案件，在强监管的时代背景下，证监会查处力度空前。法院终审判决认定证监会在查处内幕交易案件中没有把调查取证工作做实，未能穷尽行政监管执法的调查手段，收集证据，执法工作上存在疏漏。尽管本案引发了诸多争议，但笔者认为，法院对监管执法从严审查并不会因此而损害监管执法机构的权威，从严审查对行政监管执法能力与质量提出了更高要求，促进监管执法机构把握好监管执法工作的节奏与力度，把工作做实做精，这有利于提升监管执法能力与质量，促进证券市场的公平、公正。

总之，从长远看，强监管要把握好节奏与力度、防风险与促发展要做到适当平衡，而且它们都必须符合全面依法治国的要求。

（作者单位：中国政法大学）