地方政府债务“去杠杆”与商业银行业务转型

汪伟 仇高擎 夏丹

自2014年底以来，地方政府债务治理改革经过三年多的推进落实，在法律规范、制度框架、实施方案、配套举措等方面已取得重大进展。地方政府债务置换等一些领域的改革即将取得最终成果，而地方财力平衡、地方政府违法违规融资治理等一些领域仍处在攻坚关键期。2018年4月初召开的中央财经委员会第一次会议在提到“打好防范化解金融风险攻坚战”时指出，“要以结构性去杠杆为基本思路，分部门、分债务类型提出不同要求，地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来，努力实现宏观杠杆率稳定和逐步下降”，为下一步地方政府债务治理改革指明了大方向。

地方政府及其有关实体是商业银行重要的业务合作对象。地方政府债务“去杠杆”无疑将对商业银行主体业务发展产生重大影响。有鉴于此，本文在评估当前地方政府债务治理进展及其未来趋势的基础上，分析其对商业银行业务发展的主要影响，进而探讨商业银行业务转型的可能方向和具体策略。需要特别说明的是，本文定义地方政府及其有关实体的相关授信业务为金融机构针对地方政府本身（包括部门、机构、事业单位）或基于地方政府显性或隐性的担保救助承诺而对有关经济实体授予的信用，相较有关文件对地方政府性债务的定义而言，范围更加宽泛，但并不代表本文认同上述授予的信用均属于地方政府性债务范畴。

地方政府债务治理进展与前瞻

地方政府“明债”风险总体可控，疏通举措初见成效。当前我国地方政府“明债”风险总体可控。2014年底以来，中央以发行地方政府债券形式着力加强地方政府债务的规范化、透明化管理，有效遏制了地方政府债务余额快速增长的势头。财政部公布的2014年末地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元，而截至2017年末，地方政府债务余额16.47万亿元，三年增幅仅为6.95%，债务率（债务余额/综合财力）为76.5%，低于国际通行的警戒标准；以国家统计局公布的我国2017年GDP初步核算数82.71万亿元计算，地方政府负债率（债务余额/GDP）为19.91%，风险总体可控。同时，尽管2015年以来地方政府债务余额和全国人大批准的地方政府债务限额仍呈小幅增长趋势，但地方政府债务余额限额的实际使用率呈逐年下降趋势（如表1所示）。

“明债疏导”措施到位且初见成效。2014年国务院“43号文”确立了以“疏堵结合”导向治理地方政府债务问题的总基调，其后通过明确一般债、专项债的发行管理、预算管理和限额管理，丰富专项债券品种等方式有效建立地方政府“明债”渠道并取得阶段性成效，地方政府存量债务置换工作有序推进。第十二届全国人大常务委员會第十六次会议审议批准2015年地方政府债务限额时明确，“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”。根据财政部最新公布数据，截至2018年4月末，非政府债券形式存量政府债务余额1.34万亿元。通过发行和置换地方政府债券，为地方政府节省利息支出、缓解地方财政压力、降低金融机构呆坏账风险作出了有益贡献。

地方政府隐性债务风险较大，治理工作提上日程。地方政府隐性债务已积累较大风险。什么是地方政府隐性债务？目前官方并没有明确的界定。但各界普遍认为，我国地方政府隐性债务风险已逐步显露。首先，地方政府隐性债务规模可能非常庞大。有学者认为地方政府隐性债务规模难以估计，有些地方已超过“明债”。其次，地方政府隐性债务大多在于市县两级政府，潜在合规瑕疵比例较高。再次，部分地方政府隐性债务的还款来源和担保措施均显不足。综合来看，究竟地方政府隐性债务规模有多大，偿债资金缺口有多少？目前仍需明晰合理的范围界定与严肃认真的梳理统计。

地方政府隐性债务治理已成当前财政工作重点。一方面，中央对治理地方政府隐性债务已有共识，且是当务之急。党的十九大、中央经济工作会议、全国金融工作会议、国务院常务会议，以及4月初召开的中央财经委员会首次会议都特别强调防范化解重大风险、切实加强地方政府债务管理的治理思路。另一方面，中央加强地方政府隐性债务治理的政策举措已密集出台，实质性排查整治可能随后展开。2017年以来，财政部、国资委、银保监会等中央部委的落实文件相继出台，加强资金供求两端的地方政府和金融机构以及会计师事务所、律师事务所等中介机构的业务管理，从担保融资、地方融资平台、PPP、信托、城投债等多个融资品种入手，进一步加强地方政府举债行为管理。从政策延续性角度，地方政府隐性债务的全面深入治理可能已为期不远。当然，治理地方政府隐性债务必定需要与宏观经济稳健发展相适应。不能因为化解地方政府债务风险而发生经济失速的更大风险，但在宏观经济韧性较强的条件下，在积极财政政策和稳健货币政策的“政策护航”下，有理由相信地方政府债务治理将按照既定思路坚定推进。

地方政府债务治理影响深远

地方财政：在紧平衡中逐步“去杠杆”以化解存量风险。地方财政短期内面临实际压力。一方面，地方政府“明债”增长空间有限。尽管地方政府债余额和批准限额小幅增长，但余额增幅相对于因隐性债务治理而形成的实际资金缺口而言显然过小，而且根据近年来全国人大批准的地方政府债务限额的实际使用率呈逐年下降趋势，大幅提升实际余额使用率也需要适应过程。另一方面，地方政府隐性债务“去杠杆”造成存量资金的较大缺口。经过地方政府隐性债务的界定、排查、统计后，势必制定专项治理方案予以推进。尽管专项治理方案应该会结合存量债务的资金用途或项目现金流情况，稳妥考虑“去杠杆”的方式和节奏，但仍将直接或间接地明显影响部分地方的实际财力。

在守住不发生系统性金融风险前提下，个别隐性债务可能打破“刚性兑付”。地方政府隐性债务治理的深入推进，关键在于切断地方政府与举债主体之间的信用关联及其预期。就此意义上说，在具有典型意义的个别地区、个别企业中严格执行政策规定和合同约定，按照市场化、合规化原则，有序打破“刚性兑付”就具有较强的必要性和现实性。但另一方面，地方政府“明债”基本不存在偿付风险。地方政府债总规模和债务率指标均在可控范围内，近期发布的财库〔2018〕65号文已明确地方政府债续发规则。地方政府隐性债务“去杠杆”过程也将注重防范因治理风险而可能产生的更大风险，以守住不发生系统性风险的底线。另外，有观点认为可能会再次以地方政府债券置换作为化解存量地方政府隐性债务的最终措施。笔者并不完全认同该观点，因为这在政策导向上与“43号文”以来的一系列文件有相悖之处；但在实际治理过程中，经过有效甄别，认定部分地方政府隐性债务为地方政府事实上的“或有债务”（尽管可能是由违法、违规方式举借），按照国办函〔2016〕88号文的规定，承担相应的民事赔偿责任或救助责任，并将债务责任额度纳入地方政府债置换范围则具备一定的探讨可能。

合规操作的PPP项目受影响较小，基础设施建设投资有所波动。财政部数据显示，2017年11月至2018年4月累计出库的PPP 项目共有2114个，投资额占到清理前项目储备额的12%。清库“重灾区”集中在PPP投资额和当地财政状况不匹配、项目收益或现金流堪忧的区域和项目，而现金流状况良好、财政基础扎实且投资规划更为务实的省市所受影响较为有限。总体而言，PPP 作为政府引导和撬动社会资本投资的重要模式有望持续发展。另一方面，基础设施建设投资的波动性可能有所增强。地方支出是基础设施投资的主要来源，2017年中期以来，地方政府隐性债务陆续受到一定限制和治理后，基础设施领域投资即已出现明显下降。而与此同时，政策层面对基础设施建设投资的支撑措施也已陆续出台。4月以来，国务院常务会议要求大幅压缩工程建设项目审批时间一半以上，财政部发布通知要求加强地方政府预算执行管理、加快财政支出进度，从审批和资金支出角度支持地方基础设施建设；而且财政资金对基础设施的支出范围可能不仅局限于铁路、公路、机场等传统基础建设领域，有望加大在信息技术、环保、教育、扶贫等基础工程领域的投资力度。

金融市场：一类“正在收缩的业务”和一个“应运而生的市场”。地方政府及其有关实体相关的授信业务大概率呈现逐步收缩趋势。首先，新《预算法》和“43号文”从法律法规角度“消灭”了地方政府除地方政府债以外的其他融资业务。其中，一般债券针对没有收益的公益性项目的融资，主要靠一般公共预算收入来偿还，纳入一般公共预算管理；专项债券针对有一定收益的公益性项目，以与其对应的政府性基金或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。其次，在有一定项目收益又有公共服务特征的地方基础设施和民生领域，地方政府专项债很有可能逐步取代目前品种复杂、成本较高且监管透明度相对不高的银行信贷、信托、理财计划等融资方式。随着2017年以来土地储备、收费公路、棚户区改造等专项债券的推出，专项债品种有望逐步在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、交通、水利、教育、医疗等有项目收益却属于公共服务类的特定领域铺开；专项债增量额度也从2017年的8500亿元大幅上升至2018年的13500亿元，后续可能继续大幅增长。再次，从长期角度来看，随着央地财权事权改革的逐步推进和最终落定，地方财政和有关项目的资金缺口有望大幅缩窄，对外融资需求将趋于平稳甚至大幅下降，也更有可能采取地方政府债券或地方国有企业债券等更规范化、更透明化的融资模式。但需要指出的是，在短期内，既有项目收益又有公共服务特征的地方项目的多种类融资存量和融资需求依然庞大。中长期内，合规操作的PPP项目、转型后的地方融资平台、地方国有企业的市场化融资需求也将大量存在，只是此类授信业务已清晰割断与地方政府信用之间的联系。

一个庞大的地方政府债券市场正应运而生。一是从地方政府债总量规模角度看，中债登公司发布的《2017年债券市场统计分析报告》指出，截至2017年末，全国地方政府债券存量规模为14.74万亿元，已超过国债成为全市场存量规模最大的债券品种。二是从地方政府债投资者结构角度看，商业银行仍是地方政府债投资绝对主力，占比在70%以上，但2017年末数据表明，除保险公司持债规模有所下降以外，境外机构、证券公司、基金类投资者持有地方政府债的同比增幅分别达到81.36%、220.69% 和66.07%，呈現较快增长势头。未来，随着商业银行柜面销售（预计可以合理扩展至网银渠道，甚至第三方支付渠道）地方政府债业务的广泛铺开，个人投资者参与地方政府债投资将更加便捷和广泛。三是从地方政府债交易品种角度看，除了一般债以外，土地储备、收费公路、棚户区改造专项债以及后续有望在公益性较强的基础设施和民生领域陆续推出的专项债券品种不断丰富；地方政府债券期限也已覆盖1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年和20年期等品种。可供交易的地方政府债品种较为丰富。四是从地方政府债流动性角度看，地方政府债发行场所已从银行间市场拓展至沪深交易所，地方政府债质押、回购等各类改善流动性的交易安排机制不断完善。下一步在政策引导和相关参与主体的共同推动下，地方政府债的流动性有望明显提升。综上，未来地方政府债市场有可能成为一个交易额比较巨大、品种比较丰富、交易比较活跃的债券市场，还可能孕育出相关的系列性衍生品市场。

商业银行：短期面临信用与合规风险考验，长期需推动业务结构深刻转型。短期而言，地方政府及其有关实体仍是商业银行资产业务重要项目来源，但个别项目“踩雷”风险显著提升。央地财权事权改革是个逐步推进的过程，很难在短期内完成。推动经济高质量发展也并非不要GDP增长，而是要追求更高质量的发展。地方经济建设和社会管理的资金缺口在较长时间依然存在， 地方政府债务治理也将有适当的缓冲期以妥善解决存量债务。因此，地方政府及其有关实体项目仍是商业银行经营资产业务的重点对象。但与此同时，除非宏观经济发生重大不利因素，地方政府债务“去杠杆”尤其是隐性债务风险治理将坚定推进，不排除个别地区、个别企业甚至是一些地区、一些企业存在债务风险暴露，并对金融机构造成实际损失的可能，更加考验商业银行对于地方有关项目的信用风险筛查、把控和化解能力。另外，受地方政府隐性债务治理的影响，短期内商业银行可能还须在地方政府相关业务的合规性方面接受检验。

长期而言，地方有关实体项目转向直接融资倾向较为明显， 商业银行相关授信业务须深刻转型。随着地方政府的“一般债+ 专项债”举债模式日趋成熟，专项债很有可能逐步取代地方基础设施和民生领域有关项目的现有融资模式，商业银行的相关授信需求面临较大收缩压力。更长远些看，央地财权事权改革尽管任重道远，但大概率走向逐步平衡解决。地方经济建设和社会管理的资金缺口收窄后，地方有关项目对商业银行的借贷型融资需求趋于下降。当然，如前所述，即使从中长期角度来看，PPP、市场化转型后的地方融资平台、地方国有企业的银行业务仍将存在，但都已经属于严格的市场化融资范畴。

相关建议

地方政府及其有关实体是商业银行资产和负债业务的重要客户。当前，中央加强防范化解地方政府债务风险，着力推动地方政府债务“去杠杆”，并将深刻改变甚至重塑地方政府融资格局，对商业银行的地方政府类相关业务产生重大而长远的影响。商业银行要认真研判和把握好本轮地方政府债务治理的脉络和趋势，从“短期与长期”“机遇与风险”等关系维度明晰地方政府债务“去杠杆”治理的综合影响，采取有力应对措施。本文提出“做好两个准备”的方向性建议。

做好准备，在确保平稳发展中逐步推动地方政府類相关授信业务的转型发展。一是在短期内还是要合规发展地方政府类相关授信业务。地方政府有关的实体项目对商业银行的融资需求仍继续大量存在，商业银行可发挥自身优势，合理合规地提供综合化金融服务解决方案，尤其是在政府鼓励的基础设施领域争取优质项目。二是在短期内要更加注意防范合规和信用风险。密切关注地方政府隐性债务治理过程中对商业银行合规作业的要求，及早开展自查自纠工作。同时，逐户评估存量客户的信用风险，形成商业银行地方政府类相关授信业务的总体画像，制定有效应对措施，防范因个别地区、个别企业有序打破“刚性兑付”可能带来的资金损失。三是从长期看要逐步实现商业银行地方政府类相关授信业务的深刻转型。向市场化的地方政府类业务转型，以市场化原则评估转型后的地方融资平台业务、地方国有企业融资项目、PPP项目等，彻底摒弃对地方财政隐性担保或救助预期的过度依赖；向服务实体经济的资产业务转型，逐步降低“正在收缩的业务”的占比，着力提升针对重点行业的研究能力、业务能力和风控能力，回归商业银行服务实体经济的根本定位。

做好准备，迎接一个日趋活跃的地方政府债券市场。首先， 结合银行资产负债总体结构、分支机构与地方政府合作、地方政府债市场体量与交易活跃度等情况，综合确定地方政府债业务的总的定位和目标，进一步理顺内部分工和业务流程。其次，建议商业银行尤其是大型银行探索尝试地方政府债的“前端债券承销+后端交易流转”一体化运作模式。尤其在地方政府债存在承销压力的条件下，以专业化债券交易优势，助力分支机构承揽地方政府债承销份额，撬动分支机构与地方政府在负债业务、重大项目、公私联动等方面的全面合作，提高综合收益，并可借此逐步建立合适的交易对手网络或分销网络，提高地方政府债交易能力。再次，有意识地加强地方政府债的日常交易与信用评估联动工作。根据地方政府债发行地区、期限、品种的不同，合理评估信用差异，为趋于活跃的地方政府债交易提供定价参考。最后， 需要密切跟踪地方政府债有关政策的实际落地情况。尤其是财政部、央行等部门的有关政策在银行间市场、交易所市场的实际推进情况，以及地方政府债投资者结构的实际变化、二级市场交易活跃度情况等，根据市场发展的相应阶段合理安排银行业务的推进节奏。

（本文为作者个人研究观点，与所在机构无关。）

（作者单位：交通银行金融研究中心）