扶贫资金互助社的发展之路

易贤涛 谭智心

作为一种植根于农村社区的合作金融模式，扶贫资金互助社自2006年在我国相关地区试点以来，在解决偏远农村贫困地区金融服务缺失、提高贫困农户自我发展能力、加强村民村级事务参与性和提升公共管理能力等方面起到了积极作用。但是，多年的实践表明，扶贫资金互助社的发展并非一帆风顺。法律地位不明确、产权不清晰、管理能力不足、外部监管不力、农户参与积极性不高、资金发展缺乏可持续性等问题一直得不到有效解决。所以，针对目前我国扶贫资金互助社的运营困境，优化创新适合我国农村贫困地区特点的合作金融模式，有效提升农村资金互助社的服务能力，对于精准扶贫目标的顺利达成具有积极意义。

布敦花扶贫互助社的发展困境

布敦花扶贫互助社为内蒙古扶贫办最早的贫困村互助资金试点之一。互助社所在的布敦花嘎查（村）位于内蒙古农牧交错地区，交通便利，生产、生活方式具有农牧混合特征，社会关系为典型的熟人与半熟人形态。2012年，在政府带动下，布敦花扶贫互助社成立，在当地民政部门注册登记，主要为社员提供贷款服务。互助社的入社社员105户，贫困户占比达84%。互助资金来源主要分为四个部分：一是财政扶贫资金20万元，用于支持试点村建立互助资金；二是政府奖励资金20万元，用于扩大互助资金的规模；三是社员缴纳的互助金，规定入社社员每户需缴纳300元入社费，社员入社费共计3.15万元；四是社会捐赠资金2万元。

互助社自成立运作以来，互助资金很好地解决了农户生产发展急需的小额资金，特别是部分不符合银行、信用社贷款条件的农户的资金需求，贷款手续相对简便及时，放款、还款条件符合当地生产周期特点且灵活，解决了春耕生产性用款和牧区冬季饲草料用款的难题，受到村民的普遍欢迎。但是，从扶贫资金互助社的角度看，却面临着不少发展困境。

互助社主体身份不明。尽管布敦花扶贫互助社已在民政部门注册，但民政部门对于扶贫互助社的年检持有异议，认为互助资金是营利性的，不应再由民政部门注册年检，上级民政部门甚至要求注销扶贫互助社。因此从2013年起，布敦花扶贫互助社已多年无法获得民政局年检。同时，受自身条件所限，布敦花扶贫互助社又无法注册成为正规的农村金融机构，身份较为尴尬。

互助资金产权界定不明。从理论上讲，互助资金的所有权名义上归全体村民所有，但由于宣传不到位、资金总额有限，许多村民没有加入资金互助社，所以没有贷款的权利，更不用提对互助资金的使用权和收益权。从公共管理角度来说，造成了“公地悲剧”，村民们不会主动去关心集体财产，加大了集体财产滥用和流失的风险。

互助社管理能力不足。布敦花扶贫互助社的运行管理完全依赖于“熟人社会”的非制度约束，属“人治”而非“法制”。互助社没有一套规范的资金业务操作流程和配套管理办法，内控机制不健全，财务管理也极不规范，没有专门的财务人员，无法定期做账。制定的规章制度也很少严格遵守，规定是一套，实际操作又是另外一套。管理人员分工和职责不清，“三会”虚设、内部治理弱化。

互助产品难以满足农民需要。由于互助资金主要来源于政府扶贫资金，且要求不得面向社员吸储，不得向相关机构借款，因而其资金规模有限，很多有资金需求的农户无法入社获得贷款服务，而入社的农户也由于贷款额度有限，还需想方设法去其他金融机构贷款。

外部监管不力与管理越位并存。一方面，作为扶贫资金，缺乏全面的监管框架和制度安排，而且外部监管机构人手紧张，或缺乏专业知识，或缺少工作经费，往往是注重前期的启动而忽视后期的监管。另一方面，资金互助社从嘎查村的选择、资金的具体拨付到互助社的组建、互助社各项规章制度的制定，都由旗（县）、苏木（镇）两级政府牵头负责，村两委具体执行，处处透着浓厚的行政色彩，本应只是负有指导和监管职责的旗、苏木兩级政府，实际上主导着“扶贫互助社”的整体运行管理。

农户参与不足。资金互助社的发起和运行一直由政府相关部门或基层的村两委推动和决策管理，农户的参与度较低。同时，贷款产品的设计，包括入社门槛、贷款条件、贷款额度和占用费（利率）等制度和章程设计，也没有将作为贷款主体农户的需求放在首位。

上述问题的存在，加上单个互助社资金总规模过小，互助资金难以获得外部融资，可持续性受到限制。同时，村互助资金的利息收入和其他收入相对较低，导致管理人员补贴较低，积极性不高，也严重影响着互助资金的持续经营。

布敦花扶贫互助社的发展转机

2015年8月，亚洲开发银行批准了由内蒙古扶贫开发领导小组办公室申请实施的“建立可持续贫困村互助资金支持框架”的技术援助项目（TA8932PRC）。作为中国最大的不以营利为目的的小额信贷机构的Z公司通过投标，成为该项目的技术服务方。该项目自2015年11月正式启动，Z公司凭借其在农村小额信贷领域的丰富经验，经过前期的多次调研和深入访谈，进行了试点选择，并基于互助社的现实情况和村民的实际需求制定了项目方案，在项目具体实施过程中不断进行修正和调整。

身份转变：贫困村互助资金持续发展的基础

经过前期的动员与准备，依据《中华人民共和国农民专业合作社法》和相关政策，由布敦花嘎查的151名村民共同发起设立了西拉沐沦农牧业专业合作社，并于2016年4月1日召开设立大会。此后，布敦花扶贫互助社从现有民政局注册的扶贫资金互助社，改为在工商局注册的西拉沐沦农牧业专业合作社，从而解决了困扰资金互助组织的注册、年检等问题。

为了保障资金互助业务的开展，西拉沐沦农牧业专业合作社内部设立信用互助部，组成独立的业务管理团队，负责经营管理布敦花嘎查的扶贫互助资金，并在合作社内部开展信用合作业务；在合作社章程的基础上制定了《信用互助部管理办法》，作为合作社开展信用互助业务操作的规范性文件。单独设立的信用互助部工作团队，包括经理、财务人员、柜员、中心主任。理事长兼任信用互助部经理，负责部门的管理工作；理事兼任中心主任，负责信用合作业务；财务人员和柜员可社会招聘。信用互助部实行独立核算，承担部门工作团队的人员工资。

折股确权：集体产权转为个人股权

在坚持互助资金集体所有制不变的原则下，布敦花扶贫互助社将政府提供的互助资金折股确权到试点村全体村民，明确互助资金的收益权属持股社员，同时设置新的投资股，增强村民的股东意识，以提高互助资金经营管理效率，防范互助资金的沉淀和流失风险。

第一步，清产核资。核实布敦花互助社互助资金总额中财政扶贫资金、社员互助资金和利润积累的具体金额后，区分不同资金的所有权，明确财政扶贫资金和利润积累为试点村全体村民共同所有，社员交纳的互助资金归其本人所有。

第二步，按户籍人数折股。全体村民共有的资金为可折股金额，按户籍人口数折股确权，确定人均折股份额，按人配股、按户颁发社员股金证。

第三步，折股确权公示。公示是提高村民参与积极性的一种有效形式，使每个村民了解政府分配到村的扶贫资金与自己的发展相关。布敦花互助社改造过程中，经历了两轮公示，首先是清产核资结果和户籍人口数的公示，之后是具体折股确权到人到户结果的公示。

股权设置：从简单互助走向深入合作

在符合国家对农民合作组织内部资金互助规定的范围内，布敦花扶贫互助社对贫困村互助资金实行股份合作制改革，以互助合作制为基础，引入股份制，建立社区合作金融。

合作社设社员资格股。每个符合入社资格的社员需缴100元作为社员资格股金。扶贫互助财政资金作为试点村全体村民共有的资金折股确权到入社社员，量化为社员资格股，集体资产量化到社员名下的社员资格股不可支取。持资格股社员拥有表决权，表决权为一户一票。资格股收益包括股金利息和股份分红。

信用互助部设社员投资股、管理股、敬老股。社员投资股是需要借款的社员为获得借款而投入的股金，社员投资股金额不得低于借款金额的10%，借款未还清前或担保的借款未还清前不能退股，投资股收益是股金利息；管理股是信用互助部管理人员和业务管理人员入的股金，为激励核心团队增强经营管理的责任感和积极性。理事长的管理股为300股，一般理事的管理股为200股。管理股为入股人的实际出资，享有理事会的表决权和股金收益权。在每届理事会任期结束后，本届理事会发放的借款本息全部回收后可退股。管理股收益包括股金利息和股份分红；敬老股是为弘扬中华民族尊老传统，鼓励60岁以上的老年人入股，每人最高可入20股，其中当选监事的老年人最多可入50股。敬老股入股退股自由，敬老股收益包括股金利息和股份分红。

可支配盈余按股分红。合作社信用互助部的收入包括互助资金存放业务收入和小额借款业务收入两部分。合作社信用互助部成本包括资金成本和操作成本：资金成本指支付社员股金和互助资金的利息以及外部融资成本；操作成本包括管理团队的人员工资、用电用网、纳税等办公费用、第三方服务费支出和风险拨备。合作社信用互助部的收入在扣除资金成本和操作成本后，即当年合作社信用互助部的盈余。盈余须计提公积金和公益金，合作社信用互助部的公积金按10%计提，公益金按5%计提。合作社信用互助部盈余在计提公积金和公益金后，即当年合作社信用互助部的可支配盈余。可支配盈余按合作社信用互助部社员资格股、管理股和敬老股的股份总数确定每股分红金额，按股分红。

引入社会化服务：粗放管理转向专业服务

内蒙古扶贫办与亚洲开发银行合作的贫困村互助资金改造项目在启动前，通过招标确定由Z公司提供专业的第三方技术服务，从而引入企业化管理机制，通过多次调研及与政府部门、合作社、嘎查村民多方讨论，为合作社量身定制了系统的技术服务方案。

优化互助资金业务模式。合作社的信用互助业务坚持社员制、封闭性、不对非社员吸储放贷、不承诺固定收益等原则。合作社信用互助部为社员提供股金业务、互助资金存放業务、小额借款业务（小额借款信息服务）。

优化互助资金业务管理流程。第三方技术服务方Z公司为合作社制定了标准化的互助资金服务操作流程，包括入社入股流程、互助金存放流程、互助金支取流程、借款操作流程、借款发放流程、贷后管理流程。每个流程详细列明了所需步骤、标准要求、标准文书，甚至标准话术，毫无互助资金管理和工作经验的人员，经过相关培训后也可以立即开展工作。

布敦花扶贫互助社的改造成效

布敦花扶贫互助社经过系列改造，华丽变身为西拉沐沦农牧业合作社，获得了继续运营管理互助资金的合法身份，于2016年8月19日正式营业。截至2017年3月30日，从合作社反馈的数据来看，互助社改造成效已初步显现。

充分调动并提高了农民参与的积极性，增强了合作社社员间的互助合作。入社社员人数从改造前的70户增至现在的225户；广泛吸收了社员的闲散资金，使合作社自有资金从436800元增加到825465.68元，翻了近一倍。

合作社提供的贷款服务能够满足社员的资金需求，确保合作社具有持续发展的内源动力。合作社获得其他社会机构的资金投入1905534.32元，使合作社的资金总体规模扩大，平均贷款额度由5000元增加至24604元，可充分满足贷款农户的资金需求，贷款笔数明显增加；每日营业可以随时满足社员生产生活的资金需求，提高了贷款资金的使用效率。

引入市场利率，使合作社具备盈利能力，为合作社持续发展提供外部动力。尽管合作社贷款利率采用市场利率，但由于每个贷款社员同时投入了资金，可获得投资收益，加之相比银行便捷的手续，使得社员实际的贷款利率降低了，而合作社又能按照市场利率覆盖其成本，具备自负盈亏的能力。

适合的激励措施提升了合作社管理人员与工作人员的积极性，促进了合作社的规范化、专业化发展。改造后的资金互助社具备盈利能力，因而可以聘用专职员工，并采用设置管理股及绩效工资等机制，极大地调动了合作社工作人员的积极性、创造性和责任心。

（本文的案例与数据来自2015年8月亚洲开发银行批准的由内蒙古扶贫开发领导小组办公室申请实施的“建立可持续贫困村互助资金支持框架”的技术援助项目﹝TA8932PRC﹞）