互联网现金贷监管规则缺陷及其法律应对

杨文尧天

现金贷是小额现金贷款的简称，具有数额小、期限短和利率高等特点，是消费金融与互联网技术融合发展的產物。国内最早的现金贷产品出现在2014年。伴随着消费升级的浪潮，由于满足了无征信数据人群的金融需求，2016～2017年现金贷行业飞速发展，这也导致行业内平台良莠不齐，高利率、暴力催收等负面新闻频发。2017年以来，监管层多次表示要警惕现金贷行业风险，并于年末推出一系列监管措施，宣告现金贷行业进入强监管时代。但是，目前的监管措施，在监管思路和着力点上存在明显缺陷，容易激发现金贷平台业务模式畸变，以实现监管套利。清理整顿不是目的，现金贷行业的存在契合普惠金融内核。在厘清平台风险的基础上，采取适当监管手段，既能促进行业健康持续发展，又能满足特定人群的金融需求。

互联网现金贷监管规则述评

2016年以来，随着“裸条”“校园贷”和“首付贷”等负面新闻的不断爆出，加之在清理整顿地方金融交易所的过程中发现小贷公司违规发行资产支持证券的情况，互联网现金贷开始引起监管层的注意。2017年4月，银监会发布《关于银行业风险防控工作的指导意见》，首次提出清理整顿现金贷业务，要求网络借贷信息中介机构应依法合规开展业务，禁止欺诈、虚假宣传，不得违法高利放贷及暴力催收。随后，P2P网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室接连发布《关于开展现金贷业务活动清理整顿工作的通知》和《关于开展现金贷业务活动清理整顿工作的补充说明》，指出现金贷具有高利息、无抵押、期限短和暴力催收等特征，要求各地方对辖区内现金贷P2P平台进行摸排清理、压缩存量业务，重点关注高利率和暴力催收等问题。但是，相关措置并未遏制现金贷平台的狂飙突进。随着2017年10 月现金贷平台趣店赴美上市，高利率、高利润等话题引爆网络，监管层终于痛下杀手。2017年12月，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室和P2P网贷风险专项整治工作领导小组办公室联合发布《关于规范整顿现金贷业务的通知》，暂停发放网络小贷牌照，暂停无特定场景依托、无指定用途的网络小额贷款，禁止银行业机构参与现金贷业务。

目前，一系列监管规则已经基本覆盖了事前和事中监管，大体上可以分为以下几个大类：

第一，强化市场准入监管。平台开展现金贷业务必须拥有网络小贷牌照，同时，各地方暂停网络小贷牌照的发放。暂停新增批小额贷款公司跨区域开展小额贷款业务。已经批准但尚未开展业务的，暂停批准开业。此外，各地还将对持牌机构进行复核。

第二，完善持续监管标准。首先， 高度关注利率和债务负担问题。强调最高36%年利率的红线，计算年利率时要综合考虑借款的各种手续费。同时，设置债务负担上限，限制展期，避免借新还旧，使借贷人陷入债务陷阱。其次，要求平台遵守“了解你的客户”原则，充分保护金融消费者的合法权益。平台与借贷人缔结时，需要向借贷人充分披露相关信息并说明风险。再次，要求平台审慎开展业务， 加强风控，谨慎使用风控模型。暂停发放无特定场景依托、无指定用途的网络小额贷款，逐步压缩存量业务，限期完成整改。强化平台的经营责任，禁止将不适当的金融产品销售给特定人群。最后，严禁平台采取暴力催收，并保护借贷人个人信息安全。

第三，规范平台资金来源。禁止银行业机构通过银行贷款、理财，信托计划和资产证券化产品向平台提供融资，参与现金贷业务。

总体上看，目前的监管措施非常全面，从保护借贷人的角度出发，涵盖市场准入监管和持续经营监管各方面，其中监管的重点是牌照、利率和借贷场景。监管机构好比游乐园的老板，认为只要守住入口，要求玩家买票入场，并且整个游乐园只提供一种固定游乐项目，则一切尽在掌握之中。但是，这种只堵不疏的监管思路，难以消解现金贷行业的风险，在巨额利润的刺激下，平台可能通过畸形化自己的业务模式，从而利用监管规则缺陷实现监管套利。

互联网现金贷监管规则缺陷

如前所述，目前的监管措施存在一定的缺陷。这一方面与我国中央和地方共享金融监管事权的监管体制有关，另一方面与监管机构只堵不疏、过度保护借贷人的监管思路有关。笔者认为，在牌照、利率和场景三个目前监管重点上，都存在平台可以利用的缺陷。

牌照

我国金融行业采取“一般禁止，特别许可”的牌照制市场准入监管。现金贷平台向社会大众提供金融服务，理应设置行政许可，并要求其持牌经营。根据相关规定，开展现金贷业务，平台需要取得网络小贷牌照。该牌照由地方金融监管机构负责发放。据“网贷之家”统计，截至2017 年11月22日，全国共批准了213家网络小贷牌照（含已获地方金融办批复未开业的公司）。其中，仅有30家现金贷平台通过其运营主体公司或其股东持有了35张网络小贷牌照（含网络小贷公司直接开展现金贷业务）。最新监管规则已经明确暂停发放网络小贷牌照，这基本扼杀了平台通过整改合法化的可能性，因而平台只能在存量牌照中做文章。这一方面会推高目前市场上存量牌照的价格，形成高价争抢牌照的不正常现象；另一方面平台可能通过与持牌机构合作借用、套用其牌照，从而实现持牌经营。目前金融监管体系中的缺陷，也确实为其借用牌照提供了可能。

在我国目前的金融监管权力体系中， 同时存在着中央事权和地方事权。具体到网络小贷牌照监管上，该权力属于地方金融办。目前的监管政策仍是由地方金融办负责辖区内平台的资质和行为监管，但是这种权力分配体系存在明显缺陷。一方面，地方金融办资源有限，难以做到对平台经营行为的长期有效监管。一旦整顿风潮过去，违规平台可能“春风吹又生”。另一方面，各地金融办之间、地方与中央监管机构的监管目标并不完全一致。各地金融办同时担负着搞活地方经济和地方金融监管的双重使命，前者往往比后者更重要。因此，地方金融办的监管动力不足。而且，各地金融监管主体间还存在竞争关系，一旦某地放松标准，可能引发其他地区的效仿，从而形成竞争监管洼地的趋势。此外，地方金融办的监管行为往往各扫门前雪，缺乏必要的配合。因此，无牌平台可能利用这种监管事权分配体系上的漏洞，借用或套用持牌机构的牌照。比如，A省的持牌机构入股B省无牌照平台，并将自己的牌照出借给B省平台，则B省平台表面上就具有了小贷牌照。A省的监管主体可能难以发现B省平台的借用行为；B省的监管主体则可能认为牌照是由A省发放的，应该由A省对相关情况进行核查或处理。如果持牌机构同时入股多家不同地域的平台，则可能出现多家机构使用一张牌照的情况。当然，借用或套用牌照的情形必定不限于上述入股的情况， 凭借市场主体的“聪明才智”，必将利用这种漏洞发明更多实现监管套利的交易形式。

利率

利率本质上是获得资金的价格。在借贷合同中，由于出借人和借贷人间存在严重的信息不对称，为了防范道德风险， 出借人需要通过利率来控制其所承担的风险。在现金贷业务中，由于借贷人的风险普遍较大，因此平台只能采取高利息覆盖高风险，在借贷人间进行交叉补贴的方式控制风险以保证利润。然而，高额利息又引发了缔约前的逆向选择，低风险客户可能被挤出借贷市场，只留下高风险客户。这种逆向选择实际上又加剧了违约风险， 进一步推高了利率。目前的监管规则要求平台利率必须控制在法律允许的年利率36%以内，同时将手续费等全部纳入利息计算范畴。这一规定的本意是保护借贷人的权益，防止其遭受高利率盘剥，从而陷入债务陷阱，但是此举并未改变现金贷业务的借贷人多属于高风险群体的特点。高风险群体获得资金的价格必然远远高于普通群体，而且高风险群体往往还属于资金短缺方，这也就是为何各国法律都禁止高利贷，而其实际上仍广泛存在的原因。同时，互联网现金贷属于信用贷款，不存在抵押、担保，平台无法通过其他手段有效控制风险。

因此，该规则没有充分考虑现金贷业务中的风险因素，仅仅关注名义利率，并不能起到保护借贷人的作用。实践中，平台也完全可以通过合同条款约定、更新交易形式等方式规避有关利率的监管措施。例如，在消费场景下，借贷人想购买一台手机，这台手机的市场价为3000元。但是借贷人无法从其他渠道获得资金支持，只能选择C现金贷平台。C平台目前借贷年利率为36%。理论上，借贷人只需借3000 元，并负担相应利息。但是，C平台规定借贷人只能在自己的购物网站D上消费， 而该款手机在D的售价为3500元。这样借贷人就需要借更多的资金，实际上是付出了更多的利息。总之，借贷平台可以运用多种方式，如提高交易费用、提高违约成本等，实质上提高借贷人获得资金的成本。

场景

金融市场的基本功能是将资金从盈余方融通到短缺方，从而实现资本的合理配置。因此，流动性是金融市场的基本特征。场景只是资金从盈余方流动到短缺方的通道，完全可以由双方自由搭建。目前的监管政策对无特定场景的现金贷一禁了之，其本意一方面是控制现金贷平台总体风险，另一方面是促使借贷人合理借贷， 防止其过度借贷、超前消费。但是，网络现金贷的交易过程主要集中在线上，而在线上虚构特定交易场景并不复杂。网络上广泛存在的“刷单”和“刷好评”现象就证明了这一点。个人借贷者与企业不同， 不存在财务会计记录，资金流向和实际用途监管难度更大。从监管主体来看，地方金融办既无能力也无意愿对借贷者进行监管。因此，平台完全可以通过虚构特定场景的方式规避监管对特定场景和用途的要求。

法律应对

目前的监管措施看似严密，实则存在诸多漏洞。在高额利润的刺激下，现金贷平台完全可能改变业务模式，利用规则漏洞实现套利。具体规则的漏洞是由只堵不疏、重形式而轻实质的监管思路，以及中央与地方金融监管事权划分不清造成的。因此，笔者认为，应当在完善现有监管措施的基础上，采取堵疏结合的思路，以市场准入监管和持续经营监管为主要着力点，中央金融监管机构与地方金融监管机构相互配合，建立互联网现金贷监管的长效机制。

合理分配监管权力

防止监管套利，理顺网络现金贷监管中的中央事权与地方事权，即地方金融办主要负责市场准入监管，银监会及其分支机构负责持续经营监管。网络小贷牌照仍由地方金融办负责审核与发放。一方面， 地方政府对当地企业更为了解；另一方面，目前网络小贷牌照均由地方发放，如果将这一权力收归中央，需要再平衡中央与地方的利益，实无必要。银监会及其分支机构负责平台的持续经营监管，是由现金贷业务特点决定的。首先，现金贷业务属于信用贷款，网络小贷公司属于类银行业金融机构，理应由银监会监管。其次， 现金贷业务具有明显的跨地域性，由银监会负责持续经营监管，方便各地区协调合作。最后，银监会相比于地方金融办有丰富的监管资源，有利于做好持续经营监管。

市场准入监管

目前，全面暂停发放牌照的方式并不可取。应当允许现金贷平台，通过积极整改获得相应牌照。如果能够通过正当途径获得牌照，平台就没有动力再利用规则漏洞。但是，市场准入标准的制定，全国应当尽量统一标准，避免地方政府竞争监管洼地。网络借贷行为的行为效果有明显的溢出性，即平台开设在某地，而业务在全国开展。利益由当地享受，风险则由各地一同承担。因此，制定全国统一的标准有合理性。

持续经营监管

首先，既重视形式利率，又关注实质利率。重申借贷利率必须合法化，年利率必须低于36%，严禁平台高利贷化。如前所述，现金贷业务风险不下降，则其实质利率不会显著下降。据相关信息披露， “趣店”的现金贷业务逾期率远低于业界平均水平，其中的关键在于芝麻信用向其开放客户数据。因而，可以从解决信息不对称的角度，鼓励不同平台间风控数据互联互通，支持第三方征信平台向现金贷平台开放借贷人征信数据，降低借贷人违约风险，实现借贷利率的合理化。在此前提下，可以鼓励平台开展差异化经营，与不同风險的客户群体约定不同的利率。并严格限制罚息和债务展期次数。同时，禁止暴力催收，规范催收和坏账处理，防止暴力催收引发恶性事件。

其次，放弃场景限制、用途限制，关注借贷人的偿付能力。限制场景和用途， 并不能有效防控平台风险，保护借贷者。这种法律父爱主义的思维应当摒弃，取而代之的应当是关注借贷人的偿付能力。只要借贷人具有足够的偿付能力，就应当让其自由借贷。这里可以借鉴域外经验引入借贷人支付能力测试，严禁平台向不具备偿付能力的借贷人贷款。并根据借贷人的偿付能力为其设置相应的最高债务负担限额，防止掠夺性借贷。同时，强化平台在金融产品设计、销售中的经营责任。要求平台在宣传、缔约中要遵守投资者适当性原则，要向借贷者全面披露利率、还款期限和方式等信息，充分说明违约风险。

最后，实施平台经营数据报告制度。平台需要定时将资金来源、数额、放贷数量、违约情况等经营数据向地方金融办或银监会报送。以便监管机构及时掌握平台经营状况，防范系统性金融风险。

（作者单位：中国社会科学院研究生院）