完善三类公司治理 破解国资改革难题

刘纪鹏　刘彪　胡历芳

刘纪鹏。图片来源：作者提供

2021年是落实“国企改革三年行动方案”的关键之年，按照整体进度安排，必须年底完成总体规划的70%。在经营性国资统一监管和组建“三类公司”的背景下，探索“三类公司”尤其是具有代表性的国有资本投资公司的组织模式和经营模式，应作为当前深化国资改革的重要抓手和切入点。

把国资改革引向深入

从股权结构上看，很多国有企业的股东直接就是国资委这一政府机构，要赢得主动，就需要在国资委与实体企业之间构造中间层，将实体企业的国家股变为国有资本投资、运营公司和产业集团公司持有的国有法人股。例如新加坡的淡马锡模式，采用纯粹控股公司或财务投资人的法律形态，这样既坚持了国有资本与市场经济有效对接，不与市场经济法律相冲突，又通过中间层公司搭建了国有资本和现代公司之间的桥梁，体现了国家控制力。

从构造国资委和实体企业的中间桥梁——“三类公司”入手，落实经营性国资统一监管，关键之举是以国资委为主体构建国资委系统。

所谓国资委系统包括三个层次：一是以政府所有者代表身份行使国有资本统一监管职能的国资委。二是履行直接出资人权利的国有资本投资、运营公司和产业集团公司。三是由国资委间接、三类公司直接管理具有独立法人财产权的国有控股、参股公司和公众公司。

三类公司作为中间层承上启下，既要忠实履行国资委赋予其的体现国有资本战略布局规划的使命，又要按照市场经济规范通过向控股、参股企业派驻董事的方式实现公司治理。因此，把三类公司组织模式作为新一轮国资改革的突破口，既具合理性，也有现实可行性。

三类公司作为中间层承上启下，既要忠实履行国资委赋予其的体现国有资本战略布局规划的使命，又要按照市场经济规范通过向控股、参股企业派驻董事的方式实现公司治理。因此，把三类公司组织模式作为新一轮国资改革的突破口，既具合理性，也有现实可行性。

国资委职能再定位

国资委管住三类公司，三类公司持有实体企业股权，通过董事会体现出资人意志。在构建国资委系统的前提下，国资委的职能再定位，具体有以下四大职能：

国有资本战略布局与规划的主导者。我国社会主义市场经济的重要特征是国家在竞争领域拥有强大的国有资本和国资企业。国资委通过控股大公司（集团）实现党和国家战略意图，通过三类公司布局关系国家经济、政治发展和安全稳定的战略性产业，主动突破战略性新兴产业领域，这也是中国模式的重要特征。

国有资本经营预算的编制者。国有资本和市场经济结合，国资委具有国家队领队和教练员的作用，国资委不仅要对国有资本保值增值负责，而且还要根据规划，布局和投向关系国家安全和国民经济命脉的战略产业，追求盈利性。

现行的财政部管国资预算，在法律上授人以柄，有政府补贴国企之嫌，现实中财政部也无法实现对国有资本战略布局规划的使命。因此，国资委和财政部应进行合理分工，财政部编制公共预算，国资委编制国有资本经营预算，二者对全国人大负责。

国有资本投资公司、运营公司和产业集团公司的管理者。在经营性国资统一监管和打造中间层的体制下，国资委负责组建三类公司董事会，任命三类公司的负责人，向国有资本投资运营公司派驻董事行使股东权利。一方面，国资委对三类公司赋予较大的经营决策自主权。另一方面，必须明确国资委通过三类公司可以对实体企业的“重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资”决策进行管控。

国有资本安全的维护者。国务院国资委应指导各级地方国资委，把我国国有资产的统一监管职责担起来，企业内部需要有一個完整的监督体系，而国资委则要做监督体系是否搭建、是否有效的评价者。具体国资委还应该重点从国有资本统计和安全两个方面，做好资本收益收缴和国有资本保值增值工作，推动国有资产转让在公平竞争中展开，严格规范国有资产处置和担保行为，推动监管工作法治化、标准化、常态化。

探索“中间层再造”

在目前96家央企中，国有资本运营公司有2家，国有资本投资公司试点企业有19家，其余是产业集团公司企业。其中，国有资本运营公司是国资委系统内的“金融”公司，不具代表性，而就产业集团公司来说，数量众多，特点各异，既不能一刀切，又不能各自为战。因此，应把国有资本投资公司组织体制作为中间层改革的切入点。

三类国有资本控股公司各有不同。

国有资本运营公司与国有资本投资公司有以下区别。

第一，运营模式不同。以国新和诚通为代表的国有资本运营公司是财务投资人，在央企重组中提供短期周转资金和建立在退出机制上的资本运营;而国有资本投资公司，则是战略投资人，长期持有所投资公司的股权。

第二，投资领域不同。国有资本运营公司通常不以控股股东的身份对外投资，投资领域相对宽泛;而国有资本投资公司则是在关系国计民生的重要领域进行投资。

第三，考核标准不同。国有资本运营公司，主要考核其资金周转率和投资效率，通过价值管理实现流动性的有序进退;而国有资本投资公司主要考核其战略实施，优化国有资本的整体布局结构。

国有资本投资公司与产业集团公司有以下区别。

第一，控股公司（母公司）的法律性质不同。国有资本投资公司是纯粹控股公司，自身不从事经营活动。而产业集团公司则是混合控股公司，除控制子公司的股份外，本身也进行生产经营活动。

第二，投资领域不同。国有资本投资公司主要在现有重要领域和战略新兴领域进行增量投资。而产业集团公司则是在国家已投资并形成规模和产业链、国有资本存量的重要领域进行投资后管理。

第三，组织模式不同。产业集团公司与下属公司之间可以是母子体制、总分体制或事业部制。而国有资本投资公司下属公司则是以子公司、控股公司和参股公司的形式体现。

国家出资企业上交的利润应存放于对应的国有资本投资公司，形成国有资本战略布局的“蓄水池”，并在国有资本经营预算体制下投资重要领域。

此外，国有资本投资公司作为中间层履行出资人代表职责，让国资委从监管者和出资人“一身两任”转变为国资委任监管者、投资公司任出资人“两身两任”，有利于厘清政府与市场边界，从而实现为国资委遮风挡雨的“雨伞”功能。

加强国有资本投资公司治理

国有资本投资公司组织模式创新作为国资改革的重要抓手，应本着“稳定存量，选准增量，先试点后推广”的思路。

国有资本投资公司是具有国有独资和纯粹控股功能的特殊公法人地位的企业法人，而不是国资委的一级行政机构，它的主要功能是保障国有资本在竞争领域保值增值、做优做强。因此，上级部门不应把其再作为一个行政和公共事务管理的“漏斗”，承负过多的行政机构的职能。

国有资本投资公司组织模式的再造，要以适应国际舞台、参与国际竞争为前提，这也是当前探索国资改革的一道绕不过去的难题。淡马锡作为国有独资企业能够被西方国家所接受，关键就在于它是一家纯粹的控股公司，并不直接参与市场竞争，仅以控股方式控制着下边关系国计民生的众多战略性产业。

国有资本投资公司采用国有独资企业的股权结构，其国有出资人权利由国资委代表国家行使，并成立以国资委为主，吸收财政部、发改委、商务部、外管局等有关部门人员共同组成的董事会。国有资本投资公司具有纯粹控股公司的法律特征，以及建立在法人持股基础上对下属实体企业行使股东权利，通过董事履行现代股份公司的法人治理结构，尤其要强化国有资本投资公司的下派董事部门。

国有资本投资公司的组建有改组和新建两种方式，现实中应以改组为主、新建为辅，节省组建成本，避免叠床架屋。应把现有集团公司的“皮”从实体企业上扯下来，贴到国资系统中，使其成为受国资委监管、行使国有出资人权利的纯粹控股公司，而干部任命归国资委管，纳入国资委系统。探索具备条件的产业集团公司向国有资本投资公司转型的路径。国有资本投资公司既然是纯粹控股公司，就应按照现代股份公司的法人治理结构，以股权纽带对下属实体企业行使股东权利，切忌把参股公司的董事会变成大股东的董事会。要突出长期投资、母子公司的特点，要强化国有资本投资公司中的下派董事部门。

完善国有资本投资公司的治理结构，应摒弃外部董事和内部董事的提法。现实中，外部董事是国资委以所有者身份向国有企业派出的，把股东派出的董事当外部董事，把董事会当企业外部机构，名不正、行不顺，值得商榷。改革的方向是所有者进入企业内部，按照法律规定让董事会成为企业内部最重要的机构。

建议把董事分类调整为执行董事与非执行董事。执行董事管运营，在公司中担任具体的管理职务。非执行董事管监督，不参与企业具体经营，包括三类：一是股东非执行董事，由国资委的外派董事部门委派;二是政府部门董事，由财政部、发改委、商务部、外管局等部门人员担任;三是非股东非执行董事，即独立董事，通常由沒有任何股东背景及与公司业务关联关系的专家担任。

国有资本投资公司作为纯粹控股公司，其对下属企业的管理方式就是建立在法人控股基础上的董事派驻制度。把传统国有企业（集团）的职能“上下对口管理”改革为“上边千条线，资本一线牵，董事一线牵”，把国有资本“三重一大”的战略意图通过董事在所属公司董事会的表决权来加以贯彻。因此，国有资本投资公司必须建立一个强有力的下派董事部。

下派董事的产生有内部选拔和外部招聘两种方式，考虑到目前央企人事实际情况，结合改革的大方向，应贯彻“内外结合、以内为主”的原则，内部通过规范培训、考核上岗，消化现有其他部门的人员，选拔熟悉财务、法律、管理、战略等环节具有合格资格的下派董事。同时，从社会上招聘懂得现代公司资本运作、法律规范、会计审计的外部专家和人才，融入新鲜血液。

作者简介：

刘纪鹏，中国政法大学资本金融研究院院长，国务院国资委法律顾问

刘彪，中国政法大学资本金融研究院研究员

胡历芳，中国政法大学资本金融研究院研究员

本文为中国社会科学院国有经济研究智库“混合所有制企业经营机制研究”课题的成果