那些被制裁的国家领导人

江凝

2021年8月5日，伊朗新总统易卜拉欣·莱西正式宣布就职，来自70多个国家的100多名政要和代表出席了他的就职典礼。

60岁的莱西是著名的反美斗士，他也是第一个在美国的制裁之下上台的国家元首。

莱西并不是第一个被制裁的国家领导人，这份名单还包括从委内瑞拉总统马杜罗到津巴布韦前总统穆加贝、从利比亚前领导人卡扎菲到叙利亚总统巴沙尔·阿萨德等诸多外国政要。

只是，这些叱咤风云的国际要人为什么会被制裁呢？对他们的制裁包括哪些手段？这些制裁手段真的有用吗？

现代意义上的制裁一般由两类主体发起，一是联合国安理会，二是由单个国家或国家共同体（如欧盟）发起。

对于联合国安理会而言，制裁的意义在于维持或恢复世界和平及安全。

对于国家来说，制裁则是一顶重要的外交政策工具。

至于美国，作为制裁大户，美国在过去10年中的制裁数量增加了10倍，仅特朗普一届任期内的制裁行动就高达3900次。

为何要对国家领导人进行制裁？在实际操作中，对国家领导人的制裁往往与对国家的制裁一同进行，而欧美发起制裁的一大主要原因是，被制裁的国家领导人有破坏民主或侵犯人权的行为。

2002年2月，欧盟宣布，对时任津巴布韦总统穆加贝及19名津巴布韦高官进行制裁，其原因是穆加贝涉嫌选举舞弊，并驱逐了来自欧盟的选举观察团。

随后，时任美国总统小布什也宣布，对穆加贝及76名政府高官实施制裁，布什在行政命令中说：“在两年多的时间里，津巴布韦政府系统地破坏了该国的民主制度，并采用暴力、恐吓和包括立法在内的压制手段，来扼杀反对派。”

因同样的理由被制裁的领导人还包括白俄罗斯总统卢卡申科。2020年11月，欧盟宣布，对包括总统卢卡申科在内的15名白俄官员进行制裁。他们被制裁的原因是，在白俄罗斯当年8月的总统选举之后，涉嫌暴力镇压和恐吓示威者及反对派成员。

应对安全威胁也是西方国家实施制裁的一项重要原因。

2019年6月，美国特朗普政府宣布制裁伊朗最高领袖哈梅内伊和其他高级官员，制裁措施包括旅行禁令和切断财政来源等。特朗普表示，对哈梅内伊的制裁是对伊朗击落美国无人机及其他一系列行为的回应，伊朗最高领袖应对这些“敌对行为”负责。

对于国家领导人最主要的制裁手段，其实就是三项，一个是旅行禁令，主要是禁止制裁对象入境;二是资产冻结，冻结制裁对象在目的国的海外资产;三是其他经济措施，比如禁止制裁对象与该国进行任何经济活动等。

对于常年出访各国的政要来说，来自欧盟和美國的旅行禁令很有威慑力，这意味着他们几乎无法再踏足欧洲和北美。

2014年，穆加贝担任非盟轮值主席期间，为邀请穆加贝前往布鲁塞尔参加非盟峰会，欧盟曾短暂取消穆加贝的欧洲旅行禁令。但穆加贝硬气地拒绝前往，主要原因就是爱妻格蕾丝的欧洲旅行禁令并未一同取消。

资产冻结同样是威力很大的措施。许多国家领导人都拥有海外资产和美元账户，一些独裁者更是“富可敌国”。

2011年，奥巴马宣布对利比亚和卡扎菲实行制裁，美国财政部冻结了卡扎菲家族控制的超过300亿美元的资产，这也是美国财政部有史以来实施的数额最大的一次资产冻结。

此外，英国冻结了120亿英镑，法国银行冻结了72亿美元，比利时、德国、意大利、奥地利、瑞士等国都有卡扎菲的海外资产，总计冻结资金超过800亿美元。

领导人财产被冻结后，这笔钱会怎么处理？

据悉，2011年8月，时任联合国秘书长潘基文向安理会提出紧急召开审议解冻利比亚资产会议。潘基文表示，利比亚内战以来已出现粮食危机，国际社会应立即提供援助。

随后，美英法等国陆续将部分解冻资产移交给利比亚过渡政府及其他人道机构。英国外长称，解冻的财产将会用于紧急人道援助、帮助利比亚银行系统以及支付公务员工资等。

其他经济措施则意味着被制裁对象无法再与欧美产生经济往来。以美国为例，美国财政部下面的海外资产控制办公室负责发布并管理“特别指定国民清单”，包含属于美国一系列经济制裁对象的个人、实体和船舶等。国家领导人被经济制裁，同样会被列入“特别指定国民清单”，实际上就被强制切断了与美国相关的业务或金融交易。

对于政要来说，制裁对象往往不止他们一个，也包括他们的家人和核心圈子。这也是因为，家人和核心圈子成员很可能是他们的“白手套”，负责替他们代持海外资产。

制裁作为一种外交政策，最重要的目的无疑是希望改变国家行为，以及避免未预期的行为继续发生。

但这么多国家领导人曾经遭到制裁，究竟有多少制裁真正起到了预期的效果呢？

“国际制裁仅在40%的情况下能产生有意义的变化。”罗宾·怀特在《纽约客》的一篇文章中指出，美国多年来对委内瑞拉、伊拉克的制裁都失败了，对古巴的制裁从1960年开始，但古巴政权依然屹立不倒。2011年，阿拉伯之春由起义变成内战后，叙利亚总统巴沙尔·阿萨德因暴力镇压反对派而遭到西方国家制裁，但11年过去了，阿萨德依然牢牢地扎根大马士革。

在一些情况下，制裁不仅起不到作用，相反还会起到“副作用”。

比如，强硬派的伊朗总统候选人莱西，就曾被美国制裁。

在2021年的伊朗大选中，莱西秉持对美国强硬的立场，这反而成为了他的加分项，最终帮助他以62%的得票率当选新一任总统。从这个角度来说，美国的制裁反而成了莱西的“神助攻”。

（摘自《看天下》）