欧盟调查匈塞铁路的启示

赵永升

根据英国《金融时报》今年2月20日的报道，欧盟委员会正在调查中国“一带一路”计划在欧洲的一个标志性高铁项目，即从塞尔维亚首都贝尔格莱德到匈牙利首都布达佩斯之间的高速铁路项目。

匈牙利和塞尔维亚在东欧版图上所处的地理位置颇为重要。而匈塞铁路的建设，对这两个国家乃至东部欧洲整个地区的交通，都将具有显著的改善功效。

“例行公事”抑或别有用心

经过英国《金融时报》的报道，加上国内诸多媒体的头版头条，欧盟调查匈塞铁路事件迅速成为一个热门议题。国内媒体《环球时报》认为这种调查“刷存在感”“欧盟的心态比较矛盾”——“欧盟现在处在比较困难的时期，它要通过这种调查刷存在感。基础设施建设是欧盟现在的投资重点，但对于中国的参与，欧盟的心态比较矛盾。”

面对中国国内突起的普遍担忧，作为匈塞铁路调查的发起者即此事件的主角，欧盟迅速委托其驻华代表团“澄清调查匈塞铁路项目疑云”：针对有关匈牙利境内贝尔格莱德—布达佩斯铁路升級项目是否符合欧洲联盟法律的问题，欧盟方面表示，“只要符合欧盟法律规定的投资，无论来自欧盟境内或境外，我们都十分欢迎，此类外商投资不受欧盟委员会管理。”

从已有的国内媒体报道以及诸多专家的点评，可以看出多数人都认同此举是欧盟出于内心的“矛盾心理”，或是别有用心的观点。那么，欧盟此举究竟是“例行公事”抑或别有用心呢？

面对曾经被欧洲人殖民或半殖民过的中国实力的日渐上升，居然还将铁路修到了欧盟的家门口……欧洲人的心态之矛盾是显而易见的。然而，这种心态是否也可以用来诠释此次欧盟调查匈塞铁路的事件，笔者认为则应另当别论。我们不能排除欧盟丝毫没有这种心态，但至少不应该作为一个主要或显著性的原由来解释此次调查事件。

笔者认为双方皆有失偏颇——《环球时报》作为中国的官方媒体，自然要传递的是纯粹中国官方的声音；而欧盟驻华代表团作为欧盟在华的官方机构，当然也要完成欧盟在中国传声筒的任务。基于此，双方在该问题上的偏颇也就在情理之中了。

对上述中国官方和欧盟官方之间截然不同乃至对立的这两种观点，笔者认为实际上欧盟的此番调查，不能简单地以其“矛盾心理”在作怪或是别有用心来诠释，也不能简单地认为是“例行公事”或是走走过场。

在法治社会，需合规为上

欧盟是一个诸多方面皆颇为成熟的实体，算得上当今世界上的“文明国家”集合体；尤其是西欧（此处笔者指的是广义的西欧，与东欧对应）国家，法制相当健全，国民素质也高，堪称“法治国家”的典范。与美国人动辄为了经济利益就将商业事件“政治化”相比，欧洲人显然要更加谨慎，也更加注重法治。

笔者认为欧盟驻华代表团的澄清——“欧盟委员会对公共项目是否符合相关欧洲法律进行分析考察，项目投资方的国籍不在考虑因素中，我们只针对项目本身进行考察”——是基本符合事实的。因此，笔者并不太认同欧盟是出于刁难中国以及阻止中国资本进入才发起调查匈塞铁路的说法。

此次由于国际知名媒体英国《金融时报》的报道，才引起中国媒体界对此事的广泛关注。实际上，匈牙利的媒体例如《匈牙利民族报》，去年就已经对此作过报道：因有贪污腐败的嫌疑，欧洲委员会已于2016年5月26日，启动了与布达佩斯-贝尔格莱德铁路工程有关的“违背义务调查程序”的准备工作；布鲁塞尔认为这条铁路线匈牙利段的建设费用，要超过计划的20%，专家认为其资金的回收可能值得怀疑；另外，匈牙利政府决定把与工程有关的可行性研究报告封存10年，也让人疑惑，还有工程费用筹措模式也有问题。

如此这般，匈塞铁路的疑点其实很多：既有贪污腐败的嫌疑，又有建设费用的超标；既有投资回报率的问题，又有可研报告的问题，更有融资模式的问题。当然，这些疑点的真相如何，最终尚需欧盟调查之后才能做出结论。

作为一名在欧洲生活和工作过10余年的中国学者，笔者认为在当下这种境况下，一味地仅凭感性指责欧盟，除了能够打打些许的民族主义“牙祭”之外，并无现实的意义；更为重要的是我们首先应该从中方自身找原因，看看有哪些地方可以加以自我反省，以便至少在法律上做到合规，让人就算想找也找不到把柄。

和任何其他国家一样，欧盟也不是一个完美的国家联合体。随着历史进程的推进，曾经几度领先世界的“老欧洲”，确实也面临日益增多的机制性难题。然而无论如何，欧盟国家的法治程度之高，却是诸多国家和地区难以比拟的。

而在一个法治的国度，笔者认为尤其需合规为上，即要严格遵守这些国家当地的以及国家联合体的法律和法规。欧盟的成员国自身已有各级地方和中央的法律法规，加上欧盟层面的监管法令，这样，中国企业到欧盟成员国就要同时受到不同层级的乃至纷繁复杂的法律体系的约束。

而匈塞铁路更为复杂，由于涉及的不仅有欧盟成员国，还有欧盟的非成员国。正如欧盟委员会的一名发言人证实的那般，欧委会正在评估该项目是否遵守了欧盟法律。欧盟委员会的调查包括了签订的第三份协议，但主要的焦点还是作为欧盟成员国的匈牙利。按照欧盟法律，作为欧盟成员国，需严格遵守欧盟采购方面的法律，而塞尔维亚是“欧盟潜在成员国”，因而在法律遵守方面也相对宽松。

招标与议标之别：打擦边球的风险

根据英国《金融时报》2月20日的报道，欧委会正在调查中国提供贷款的匈塞铁路的“财务可行性”，以及该项目是否违反了“大型交通项目必须进行公开招标”的欧盟法律。由此可见，除了上文中涉及五个疑点中的财务问题之外，第六个也是另一个关键的疑点是该项目的程序问题，即是否进行过公开招标。

那么，匈塞铁路项目是否进行过公开“招标”呢？从已有的资料可以查到，该项目采用的是“议标”形式。招标与议标，虽然只有一字之差，两者含义却相去甚远。前者要按照严格的招投标程序，要组织招标委员会，在广泛的范围之内乃至全球进行公开招标；在投标人递交投标书之后，也要按照严格的程序进行评标等。而议标就无需这些复杂的程序，只要相关的几方内部协商而定即可。

匈塞铁路的塞尔维亚段采取的是“议标”形式，即以中、塞两国政府间的经济合作协议为基础，采用传统优买贷款（即具有一定优惠条件的，由中国进出口银行自筹资金承办的特定贷款）支持下的EPC总承包模式，商务合同通过议标方式确定。最终确定，塞尔维亚段由中国铁路国际公司和中国交建组成的联合体承担项目总承包，由中国进出口银行提供融资。

“议标”形式对塞尔维亚是合适的，由于它至少现在还不是欧盟成员国，自然也不就受欧盟的法律法规的约束。前文所提的“欧盟潜在成员国”，就是欧洲人将其称之为“欧盟候选国”。欧盟成员国领导人2012年3月1日在布鲁塞尔召开的春季峰会上决定，给予塞尔维亚欧盟候选国的地位。

所以，欧盟此番调查的目标直接对准匈塞铁路的匈牙利段。根据《匈牙利民族报》此前的报道，欧盟于2016年5月啟动的对匈塞铁路调查程序的第一个步骤，欧委会主要质疑的也是中国政府与匈牙利政府签署的政府间协议，将项目的执行工作，直接授权给了由中、匈两国国有铁路公司合资成立的企业，因而违反了公开竞争的招标规则。

那么，中国企业是不明就里还是打擦边球呢？笔者认为答案显而易见是后者。作为中国最为庞大的央企之一的中铁集团和交建集团，分别是中国铁路和公路建设行业的龙头老大，不可能不了解欧盟在有关“大型交通项目必须进行公开招标”方面的法律。常规而言，只要达到50万欧元的项目就需要进行公开招标，更何况将耗资约28.9亿美元的这条匈塞铁路建设项目了。

因此，笔者认为中国企业深知欧盟公开招标的法规，也知晓匈牙利由于要遵循欧盟公共采购原则，不能直接议标给中方企业，因此需要由中匈铁路合资公司进行公开招标。经过数轮谈判之后，中国铁路总公司、中国中铁和匈牙利国家铁路公司于去年10月成立中匈铁路合资公司。

从现有可查资料来看，最终这家合资公司并没有按照计划，在条件具备后三个月内完成招标文件。实际采用的还是“议标”方式，换言之，中国企业并非不明就里，而是想打擦边球试试。估计中国企业考虑到匈塞铁路连接的两个国家的不同之处，一个是欧盟成员国匈牙利，另一个是仍在申请入盟的非欧盟成员塞尔维亚；两者在公共采购政策的自主性和灵活度上有所不同，项目实施模式也不尽相同；因而，抱着侥幸心理尝试一下在匈牙利也用“议标”形式。所以，笔者认为这次匈塞铁路受到欧盟调查，在很大程度上，其实是中国企业在公开“招标”与“议标”之别上打擦边球的风险所致。

切莫把欧洲当非洲

这次匈塞铁路受到欧盟调查，估计也大大出乎中国企业高层决策层的意料之外。那么，此次调查事件最终会不会对匈塞铁路造成大的负面影响呢？笔者估计会有一定的影响：如果经过调查，证实确实违反了欧盟的相关法规，那么除了有可能收到罚单之外，严重的情况下，匈牙利还有可能遭到欧盟方面起诉。

当然，要从既往经验来看，欧盟对匈牙利的基建项目招标程序展开调查，匈塞铁路并非首例。早在2014年，匈牙利政府就曾因将一项投资额达125亿欧元的核能项目合同，授予俄罗斯的国有能源企业而招致欧盟调查，并遭到欧委会的侵权起诉。不过，欧委会已于2016年12月终止调查，接受了匈方关于“只有俄罗斯能提供所需技术”的申辩理由。

匈塞铁路项目的180公里共将分三段实施，由中铁国际与中国交建组成的中方联营体将负责修建其中两段，总长为141公里，建设工期为两年，剩余的40多公里将由俄罗斯公司实施建设。尽管有俄罗斯参与，但对匈塞铁路，欧盟是否会效仿旧案，现在下结论，尚且为时过早。

但从笔者的分析来看，欧盟此番调查不会对匈塞铁路的项目产生实质性的影响，由于毕竟欧盟现在自身无力对此类基础建设项目加以投资。既然欧洲人没有这个能力，让中国人（中国出资85%）来替而为之又何尝不可。尽管难免有一定的“矛盾心理”在作怪，但远不足以由此否决匈塞铁路。

尽管欧盟调查事件最终估计不会对匈塞铁路项目造成实质性的负面影响，但给中国企业留下的教训尚需谨记。值得中国企业注意的一点是，切莫把欧洲当非洲。绝大部分在基础设施领域的中国大企业，几乎无一不在非洲和其他落后地区大刀阔斧地拓展了业务。可谓风生水起，挣得盆满钵满。数十年非洲的成功经验给了这些中国企业的高层决策层“金钱万能”的秘钥以及“法规可调”的印象，一旦转战欧盟，他们就简单地复制、粘贴了。岂知欧盟是一个法治的社会、一个成熟的社会，在落后的非洲国家能够行得通的那些常规招数，在欧盟极有可能会失灵。

总之，笔者认为此次欧盟调查之所以尤其引起中国媒体的特别注意，很大原由在于匈塞铁路位于中国正在推行的“一带一路”倡议的特殊地位，无论从时间上，还是从空间上——从时间上，这是“一带一路”在欧盟境内的第一个大型基础设施投融资建设项目；从空间上，这条铁路所处的地理位置恰位于“一带一路”的一个要位。中国企业尤其是大型国有基础设施建设集团，应该切实改变观念，切莫把欧洲当非洲，要谨记在欧盟内需合规为上。