PPP盛宴背后难念的经

张军红+谭冉

10月11日，财政部发布了《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》。该通知显示，北京市首都地区环线高速公路（通州-大兴段）等516个项目成为第三批PPP示范项目，计划总投资金额11708亿元。自2013年党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，国家相关部委陆续出台了系列政府和社会资本合作（PPP）的文件，PPP模式被迅速推广。但是，在急速发展的过程中，PPP模式也暴露出了一些始料未及的矛盾，例如央企、国企与民营企业的资金矛盾，信用和风险管控，法律监管空白等。近日，《经济》记者就这些问题，对相关专家进行了采访。

高额补贴成诱饵

《经济》：PPP中心数据显示，第三批示范项目审批时，财政部共收到各地申报项目1070个，无论在申报数量还是投资额上，都远高于前两批之和。由此看来，PPP项目如此火爆的原因有哪些？

陈永宏（天职工程咨询股份有限公司董事长）：一是政府推广力度大，财政部、发改委都在各自系统内大力宣传与推动PPP模式，并都各自出台或联合相关行业主管部门出台了一系列政策，在地方，PPP已成为许多地方政府的重要工作之一。二是奖励力度大，根据财政部《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，2016年度入选财政部PPP示范项目的都有财政资金奖励，分别是800万、500万、300万，该补贴是给地方政府的，地方政府就必然有积极性。三是社会资本积极参与，这里的社会资本可能主要还是国企。在没有PPP之前，对于公用事业的投资，不管是政府购买服务也好，自行建设也好，受益对象也主要是国有建筑企业。现在实行PPP，实际上是把未来若干年的政府建设项目提前放出来，各大国企自然要大显神通，发挥各自所能，提前抢到这份大蛋糕。这也推动了PPP项目的火爆。

《经济》：有人称，除了中央财政直接资金支持，地方上的PPP项目入选财政部示范项目后，将更容易获得社会资本的认可，也更容易获得金融机构的支持，如何看待这一点？社会资本进入PPP重点看的是哪些方面？

陈永宏：应该有影响，因为地方上的PPP项目要入选财政部示范项目，需要经过省级和财政部的层层审核，其项目的合规性、可落地性、前期工作的完善性等都比一般项目要好，自然更容易通过金融机构的评审。至于最终能否获得金融机构贷款、获得社会资本的认可，还得看项目能否符合金融机构和国家PPP基金的贷款条件，以及能否让社会资本方看到利益，风险可控，通过社会资本方的投资决策程序。当然，如果入选财政部示范项目，各级地方政府部门自然会给予更大的支持，促进项目落地。

梁舰（北京中建政研信息咨询中心主任）：社会资本方对未来行使特许经营权的前景十分看好。一方面，项目公司成立后，社会资本方将享有建设、运营、融资等权利，其行使期限为10-30年不等，根据国家经济发展政策及市场前景，社会资本方对特许经营权的长期性及稳定性的经营前景看好。

另一方面，项目公司可在做好市场调查的前提下，充分利用特许经营权组合资源，在运营中适时灵活筹集调度资金，支撑公司运营，为社会提供良好的服务产品。

落地不足10%

《经济》：与“挤破头”的申报相比，PPP项目的推进速度却不及预期，这其中的主要原因有哪些？目前PPP项目的推进率有多少？

单光暄（中国科技市场协会PPP产业指导委员会常务会长兼秘书长）：截至6月30日，全国拟采用PPP储备项目有9285个，月均增加457个，总投资超过10.6万亿元，进入执行阶段的PPP项目619个，总投资额是1万亿元，占到入库项目总数的6.7%，占总投资额9.4%，但全国PPP项目能够落地的却不到10%。通过这些数据可以看出，在PPP项目上大家有些盲目，我认为导致的原因有3点。

第一，在国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台前，地方政府平台融资就已到极限，资产负债率都超过了发行债券的比例，该文件是控制债务的文件，但是地方政府理解为新形势下的一种融资手段，各地方政府都愿意借着融资政策的春风多做些政绩。第二，如今GDP下降得很快，中央政府也在顺水推舟，想把与基础设施建设及相关行业带动起来，提高GDP，因此表面上形成了火爆的情况。第三，金融机构由于投资形势不佳，目前也存在资产荒的问题，由于贷款给民营企业有一定的风险，所以金融机构往往为了规避风险而贷给国有企业，这样一旦出现问题也能在体制内得到解决。

陈永宏：主要原因有以下几个方面，一是PPP项目申报并没有严格的要求，政府方只需提供简单的初步实施方案，就可以进入财政部PPP项目综合信息平台，作为储备项目向社会公示，这也是申报“挤破头”的原因。而推进项目则必须要达到一定的条件，如项目的可行性研究、用地规划、建设规划、环评等前期工作是否完成，有的项目还要完成初步设计，这些工作既需要时间，又需要动辄几十、几百万元的前期费用。如果前期工作不做好，一窝蜂上项目，就可能达不到PPP提高效率、缓解债务的预期。二是社会资本方要看到利益，才可能参与PPP项目。如果项目不成熟，不确定性的风险比较大，社会资本方特别是真正的民间资本，并不会积极性参与。社会资本方参与PPP项目也需要投入前期成本，目前国家直接对社会资本或民间资本的补贴很少，即使有也有很多条件，例如监管等，这让社会资本方退避三舍。

目前PPP项目的推进率不好说，除传统的已经成熟的原BOT项目外，估计落地率不高。政府想要社会资本承担经营风险，但社会资本只想把风险控制到最低，双方需要经过多轮沟通才可以达到共同点。

梁舰：从各地PPP项目的申报项目结构来看，水务工程如污水处理和公路建设项目占比较大。从PPP项目的落地情况来看，要远低于申报进度，这是因为PPP项目落地前，政府部门需要进行深入的市场调查及相关的论证工作，社会投资方在与政府部门谈判前，也需要与金融机构进行融资事项沟通和谈判，这些程序要比PPP示范项目复杂得多。

国企受青睐，民企被排挤

《经济》：目前PPP项目中的社会资本的占比有多大？社会资本进入PPP项目的困难有哪些？

梁舰：社会资本参与PPP项目的困难主要是，未来项目公司的融资问题。这是政府方和社会资本方共识的问题。在承建基础设施工程中，项目公司所需的资金量较大且占用期长，投资方不仅要拓展筹资渠道，而且还要研究最佳的融资方案，既要减少融资成本，又要规避风险。

陈永宏：目前对于社会资本的定义比较广泛，国有企业都包含其中。据我们了解，落地的PPP项目中，社会资本以国有企业为主，主要集中在交通、水务等行业，这些行业已经有了较为成熟的PPP模式，政府与社会方的利益边界比较清晰，也形成了一定的竞争市场，方便项目落地。而其他公用事业如旅游、教育等，由于可借鉴的经验较少，项目利益边界也不清晰，一个项目从启动到落地需要较长的时间，落地后也需要通过若干个运营年度来检验最初的PPP设计是否合理，能否达到预期目标等。

社会资本进入PPP项目的关键还是在于一个“利”字。资本是逐利的，无利不往。如果社会资本觉得利不够或风险过大，自然就难以有积极性。目前PPP模式难以让社会资本看到利，主要有以下几个原因，一是新兴的PPP项目模式不成熟，项目本身的不确定性风险大，甚至许多项目都需要财政的补贴。二是社会资本方在PPP中处于信息不对称地位。目前PPP项目前期工作都是政府方做的，过程与结果都不完全对社会资本方公开。社会资本方要评价一个项目是否值得参与，还得另起炉灶，自己或聘请第三方对项目进行评估、做财务测算，才可能做出正确的投资决策。而进行这些决策是要付出人力、财务成本的，这也影响了其介入的积极性。

《经济》：纵观PPP模式，一些地方政府在推进过程中，重准入保障，而缺乏退出规范安排，导致社会资本很没有“安全感”，在利益保障方面，社会资本还有哪些方面的担忧？

陈永宏：政府方重准入保障、轻退也有其道理，政府方担心社会资本进来几年，把施工利润得到手，不做长期经营打算，这肯定是不利于PPP项目发展的，也会增加政府方管理的难度。目前社会资本也不是完全没有退出机制，许多PPP项目合同中有约定，若干年后，比如5年或10年，经政府方同意，PPP项目公司股权可以转让。这就是PPP社会资本退出的途径。这样规定也不错，社会资本方只有把PPP项目经营好了，才可能在资本市场找到下家转让。同时，也没有法规禁止PPP项目公司上市，目前上市公司也有在投PPP项目，实际上也是利用资本市场的资金做PPP。

但是特别值得一提的是，大多PPP项目都是公用项目，这些项目有一个共同点：社会资本方没有项目资产的所有权，只有经营权。也就是BOT中，只有一个O（经营），没有另一个O（所有）。因此，社会资本方是无法获得项目资产特别是土地增值收益的。由此可见，社会资本方投一个PPP项目与投一个有土地的实业项目的收益是不可同日而语的，更何况政府还限定PPP项目的投资收益率。

单光暄：在PPP项目社会资本的问题上，主要困惑在于民营资本高门槛设置方面。地方政府在稳增长的压力下，首先推出的是大型或特大型的公共基础设施或公共服务项目，融资需求一般是几十亿、上百亿甚至是几百亿，但民营企业并不具备如此强大的投融资能力；其次，不少地方政府在1.0的模式下进行合作，即政府主导，承诺固定回报或政府购买服务，这样会导致合作双方关系不平等；第三，在竞争性领域中，国企、央企因为有庞大的经济体量，具备绝对的优势，受到各地方政府和金融机构的青睐，形成了地方政府认同央企、国企参与，民营资本被挤出的矛盾；第四，不少地方政府将公益性项目拿出来给社会资本负责，却把有经营效益的项目留给政府平台，导致政府财力不足，负债高企，民营资本也担心政策性风险和债务变化，发生“新官不理旧账”的情况，使得社会资本很难融入民营资本。

“关门打狗的做法很普遍”

《经济》：我国的PPP模式在推行中还存在哪些问题？

陈永宏：在做PPP项目咨询时，我们重点关注到一个问题，财务测算模型的标准化问题，其直接影响着政府方与社会资本方的利益分配。PPP项目的实质是政府方让渡部分利益给社会资本方，让社会资本方获得适当的收益，而政府方取得其所需要的公共服务产品。但是，政府方该让渡多少利益才合适？经营权应该设置为几年？这需要对PPP项目进行客观合理的财务测算。

但目前各咨询机构的财务测算主要是参考原工程咨询中的经济评价去做，有没有考虑PPP项目的特殊性，如经营年限不一定等于项目经济寿命、政府方可能不参与社会分配、PPP项目合同中还可能存在一些特殊的约定会影响财务测算数据的选取等，这些都不得而知。因此我们建议应该建立PPP财务测算规则，统一标准，以保证PPP项目利益分配的公平性。

梁舰：PPP项目在推进过程中还存在相关法律滞后的问题，一方面，PPP项目涉及的行业对合同条款的要求条件及其内容都具有专业性约束要求，而我国法律在这方面的空白点较多。另一方面，在PPP项目中政府也属于介入主体，在合同条款中，应该对政府行为作出同样全面的约束。此外，不同行业的PPP项目在运营和退出阶段还存在管理标准和技术标准滞后的情况，这些空白都会影响社会投资方的投资行为。

李宾（北京天域资产管理有限公司董事长）： PPP要求严格的问责机制，主要表现为，第一，更高的透明要求，这是对地方政府提高治理能力的有力督促。一般来说，治理水平有待提高的地方政府，其透明度都相对较低，如此则PPP所受的限制就比较多，且往往这些地方资金更为短缺，为了更好地实现政府功能，更有动力促进公共部门的透明度，这也是一种倒逼机制。第二，更多的问责主体，如投资者、贷款者、支付服务费用的使用者或是纳税人，因各自不同的利益，必然产生相应的问责诉求。第三，更加清晰的委托代理关系。PPP具有清晰的委托代理关系，清晰的委托代理关系有利于明确问责主体及问责事由，提高问责效率，强化治理约束。

单光暄：信用问题也是制约民营资本进入PPP项目的门槛，“关门打狗的做法很普遍”。虽然财政部和发改委都做了积极努力，国务院也把制定“PPP法”交给国务院法制办负责，但是目前国内还是在用国外的那一套。要有效引导民间资本进入PPP项目，就要加快推进社会信用体系的建设，建立信用约束机制，打消民间资本的顾虑，严格约束政府和企业。