中国最早独立的政府审计机构：比部

| 陈 玺

从出现国家审计制度开始，在我国三千多年的古代审计时期，经过审计人员的不断探索、对审计制度不断完善，逐渐形成了上计审计制度、御史监察审计制度和比部审计制度这三种比较完善的古代审计制度。比部审计制度起源于三国时期的曹魏政权在尚书省内分曹治事，设置了“比部曹”，其职责在于勾检、稽核税赋收入和俸禄经费开支等相似于审计的工作。“比部曹”的设置，可以说是中国独立的政府审计机构设置的开端。

古代“比”字带有法律相关的含义，曹魏时期产生于尚书省内的“比部”，其职掌相似于审计工作，这是中国独立的政府审计机构设置的开端。比部在魏晋南北朝时代就是一个独立于财计部门之外，具有一定的司法监督性质的审计专门机构，并开始发挥审计监督的职能作用。比部审计制度发展到唐代更加成熟与完善。唐代的比部作为一个较为特殊的财政机构，脱离于户部四曹之外，作为刑部所属四司之一。《唐律》中规定了勾检官（审计人员）的职责，《比部格》《比部式》和《勾账式》都是专门的审计法规，具体规定了被审计单位和审计机构、审计人员必须遵守的工作程式。

一、“比”与审计的关系

“比”是常见汉字，最早见于甲骨文。其本义是夫妇并肩匹合，如《说文》：“比，密也”。引申义为并列、亲近、挨近、相连接、勾结、等同、比较等义。比较，包括考校，核对。《楚辞·涉江》有“与天地兮比寿，与日月兮齐光”。相关的词组有：比量（比照）、比类（比照旧例）、比句（核对检查簿籍）；比次（考校）、比并（相比）、比势（较量武艺）、比迸（比武较量）等等。这与现今的审查、核对、稽核的意义很相似。

最早“比”字纳入政治是在西周时期，《尚书·周书·禹刑》载:“上下比罪,无儹乱辞,勿用不行”。可见西周时期的“比”可以理解为“比对、比较”的意思，即可做比附论罪之意。《史记·张垂相列传》也有记载,汉初时期张苍曾“以比定律令”,说明在古代“比”字带有法律相关的含义，通过比较相似的法律规定去制定新的律令。

在先秦时期，遇到没有法律规定的情况时怎么处理相关案例？就是“比”，即援引在此之前相似案例的处理方式作为判决依据。江陵张家山出土的汉简《奏谳书》就具有“比”的性质，其中惩治经济犯罪的判例涉及三个方面：

一是严惩盗卖公家财务中饱私囊的贪官污吏。据案例十五，高帝七年（公元前200年）八月十二日，醴阳（醴水之北，属南郡）令恢为第十等爵左庶长，秩六百石，指使从史石盗取本县己乡的公米，由他的舍人士伍（无爵的成年男子）兴、义和石一起出卖。恢所盗的米，共计263石8斗，计得金6斤3两，钱15050钱，合计76926钱。恢终以“盗臧（脏）过六百六十钱”，被“黥为城旦”，且“毋得以爵减、免、赎”。

二是惩罚行贿受贿。据案例七，女子甄收受奴顺等钱，“不告发书”，女子甄被判定为受赇枉法，顺奴等为行赇枉法。赇，《说文》：“以财物枉法相谢也。”《韩非子·八法》：“尊私行以贰主威,行赇纳以疑法。”做出这种判定，是因为两人都有逃亡罪，甄诈称上书丞相以自赎，所以称为“枉法”。据案例十三，士吏贤追捕盗书逃亡的大夫，没有捕到，便将这个到夫的母亲拘禁了。在接受豚、酒（共值90钱）后，将其开释。士吏贤被处罚金4两。

三是惩处隐匿户口，擅自役使公家人以牟取私利者。据案例十四，高帝八年（公元前199年）“十月己未，安陆承忠劾狱史平舍匿无名数大男子种一月”。官吏借隐匿户口以牟取私利，狱史平被处以耐（古时一种剃掉胡须的刑罚），并降为隶奴的处罚。

以上可知，汉代之前在案例中如果没有具体的处理法规，就按“比”的方式，援引此前类似案例作为判决依据。由此可知，“比”的处理案例方式，其实早就存在并且一直作为案例判决的一种依据。

二、比部审计的正式产生

追溯历史，比部这个机构最早出现于曹魏时期，《文献通考》记载:“魏尚书有比部曹,晋因之。”说明在这个时期比部已经作为一个政府机构而出现。

作为一种官制，“比部”自三国魏始设，为尚书的一个办事机关及尚书列曹之一，职掌稽核簿籍。《后汉书》有《百官志》，而由西晋史学家陈寿所著的《三国志》虽然是二十四史中评价最高的“前四史”之一，但这本著作非常简略，既没有记载王侯、百官世系的“表”，也没有记载经济、地理、职官、礼乐、律历等的“志”。所以，首记“比部”的不是记载曹魏历史的《三国志》，而是《晋书·职官志》，该书载：尚书郎，西汉旧置四人，以分掌尚书。……及光武分尚书为六曹之后，合置三十四人，……至魏，尚书郎有殿中、吏部、驾部、金部、虞曹、比部、南主客、祠部、度支、库部、农部、水部、仪曹、三公、仓部、民曹、二千石、中兵、外兵、都兵、别兵、考功、定课，凡二十三郎。青龙二年，尚书陈矫奏置都官、骑兵，合凡二十五郎。每一郎缺，白试诸孝廉能结文案者五人，谨封奏其姓名以补之。及晋受命，武帝罢农部、定课，置直事、殿中、祠部、仪曹、吏部、三公、比部、金部、仓部、度支、都官、二千石、左民、右民、虞曹、屯田、起部、水部、左右主客、驾部、车部、库部、左右中兵、左右外兵、别兵、都兵、骑兵、左右士、北主客、南主客，为三十四曹郎。后又置运曹，凡三十五曹，置郎二十三人，更相统摄。及江左，无直事、右民、屯田、车部、别兵、都兵、骑兵、左右士、运曹十曹郎。康穆以后，又无虞曹、二千石二郎，但有殿中、祠部、吏部、仪曹、三公、比部、金部、仓部、度支、都官、左民、起部、水部、主客、驾部、库部、中兵、外兵十八曹郎。后又省主客、起部、水部，余十五曹云。

这是“比部”第一次出现在中国古代职官机构的文献记载中。

在曹魏尚书省所属的23个部曹之中，比部具体掌管审计工作，职司专一，为具有独立意义的审计职能机关。

青龙二年（234年），曹魏增设都宫、骑兵二曹后，比部曹以比部郎中为其长官，专门从事财计审核，对度支、库部、仓部、民曹等财计部门进行审计监督。这是专职审计的基本机能。

到了两晋、南北朝，其职官体制大多仿效魏制，设置比部的方式世代相因，其执掌亦无殊异，并且在沿用中审计的基本机能不断得到发展，渐趋完善。

在两晋时，比部曹已成为当时中央主要职能部门之一。虽然财计机构的设置不时发生变更，晋武帝时，一会是“三十四曹”，一会是“三十五曹”，到东晋时，又减为“十曹”，以后又改为“十八曹”“十五曹”……，但是，尽管部门虽多有所更易，时增时减，可以确定的是“比部曹”郎始终保留不废。

《宋书·百官志》载：尚书令，任总机衡；……吏部尚书领吏部，删定、三公、比部四曹；……度支尚书领度支、金部、仓部、起部四曹；……以三公、比部主法制；度支主算；……都官主军事、刑狱。即是说，到南朝刘宋时，因为比部曹隶属于吏部尚书，专主法治，从而审计监督便具备了司法职能。

元嘉十年(433年)，南朝刘宋曾废置比部，次年又复设。此后，齐、梁、陈诸朝多循宋制，皆设置有比部曹。其职掌亦无异，为尚书省吏部所辖，主法制，并兼有录事文书的职责。

北朝的后魏、北齐、后周亦均有比部的设置，隶属于都官尚书，审计的司法监督性质更为明显。

北齐的尚书令拥有纠察弹劫之权，与御史中丞交替监察，各负其责，互相牵制。其下分为左右两翠，左翠拥有纠弹之权，右翠拥有勾考、审核之权。左翠掌吏部、都官、度支等17曹，有违失者，以法纠驳、定罪；右翠掌驾部、比部、库部等11曹，主管各种财物的出入、保管和查核。比部虽划归在右翠之列，但在机构设置上，却仍置于司法部门（即都官）之下。

三、比部的主要职掌

《唐六典》卷六《尚书刑部》有“比部郎中”条：“魏氏置，历晋、宋、齐、后魏、北齐皆有郎中。后周天官府有计部中大夫，盖其任也。梁陈隋并为侍郎，场帝日比部郎。自晋、宋、齐、梁、陈皆吏部尚书领比部，后魏、北齐及隋则都官尚书领之，皇朝因焉”。 可知魏晋隋唐间，比部郎是尚书省郎曹中变化较大者。

据《晋书》《宋书》《南齐书》《梁书》《陈书》《魏书》《北齐书》《周书》所载，魏晋南北朝时代，比部主管审计之事，其有关审计的主要职掌清晰明确。例如，曹魏时的比部就“掌诏书律令勾检（稽核）等事”。比部郎中负责审查中央和地方各级官僚机关的财物收入和各项经费的支给、使用，各部门的公债或私债的偿还欠负、徒役工程支销情况，以及检查没收罪犯的赃物的账籍等。同时，比部也还承担着其他职责，概括而言，在魏晋南北朝时期，比部的职能大体有三：一是主审计。对中央和各地方各部门经费开支和财务出纳事项进行审计。二是主法制，考官吏，定赏罚。即通过对各级官吏或官府的施政情况的审计，决定奖惩，优者给予奖赏，劣者轻则罚款，重则罢黜，追究刑事责任。三是传递与保管。负责诏书、律令的传递和保管，以及记事文书等事。

尽管比部这个机构在魏晋南北朝时期名称有异,甚至时有间断，但是，从比部这一机构的设置和职掌情况可知，从比部产生之日起，它在魏晋南北朝时代就是一个独立于财计部门之外，具有一定的司法监督性质的审计专门机构，并开始发挥审计监督的职能作用。审计必须有独立性，比部坚持了财、审分离的审计制度,并将这种制度延续了下来。

自此以后，比部制度成为我国古代独立审计组织的主要形式，使我国审计的历史迅速发展到名符其实的外部审计阶段。这意味着：中国封建社会的审计制度逐渐走上了行政监督与司法监督相结合的道路，反映了封建审计机构适应社会发展的需要并且不断完善和强化的趋势。

比部审计制度发展到唐代，更加成熟与完善，甚至可以说，比部得到了前所未有的“待遇”。唐代的比部作为一个较为特殊的财政机构，在《百官志》中记载于刑部，使得它脱离于户部四曹之外。作为刑部所属四司之一，设有郎中、员外郎各一人、主事四人。《唐律》中规定了勾检官（审计人员）的职责，《比部格》《比部式》和《勾账式》都是专门的审计法规，具体规定了被审计单位和审计机构、审计人员必须遵守的工作程式。

《唐六典》卷六《比部郎中员外郎》条中有这样的记载：“周知内外之经费而总句之。”这条记载是比部的基本职能，其职责是对政府所有机构，包括中央各部门、地方、军镇等的所有收入、支出及物资等进行审计。比部因此成为中国古代少有的专职、独立、常设又隶属于司法部门的审计机构。

《新唐书·百官志一》载：“比部……掌句会内外赋敛、经费、俸禄、公廨、勋赐、赃赎、徒役课程、逋欠之物，及军资、械器、和籴、屯收所入。”足证比部是唐政府的财务审查机关，负责国家的收入、支出账目的审计工作，检查各项预算的执行情况，勾征下一年度的征物数额、编制的财政预算、维持国家财政的循环运转。《唐律》中规定了勾检官（审计人员）的职责，《比部格》《比部式》和《勾账式》都是专门的审计法规，具体规定了被审计单位和审计机构、审计人员必须遵守的工作程式。