PPP业务会计处理相关问题探析

王仁平 宋岩城

政府和社会资本合作（PPP）模式是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益的一种交易安排，是公共服务供给机制的重大创新，也是公共服务领域供给侧改革的重要方式。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。符合PPP模式基本目标和原则的具体方式主要有转移—运营—转移（TOT）、改造—运营—转移（ROT）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等，但不得采用建设-移交（BT）等可能形成政府直接或间接融资的方式。PPP作为一种提供公共服务的创新模式，实务界对其会计处理，存在着不同的理解，涉及社会资本方、政府特别是财政部门、监管部门、财务信息审计机构和相关的投资机构。

一、PPP模式会计处理的出发点和基本原则

《企业会计准则—基本准则》已有会计信息质量的基本要求，PPP是一种较为新颖的模式，社会各方面对其经济实质及其具体运用方式的理解处于逐渐成熟的进程之中，如何恰当运用基本准则的会计信息质量要求，与社会各方面恰当理解和运用PPP模式相辅相成，具体涉及到以下方面：

1.P PP模式经济实质分析

根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金〔2014〕76号）等有关PPP的文件规定，PPP作为一种供给侧改革方式，是将社会资本引入公共产品和公共服务项目的投资、运营管理，以提高公共产品和公共服务供给能力与效率。同时，社会资本取得合理回报。其经济实质是社会资本以其投入资本形成资产，并以运营该等资产向社会提供公共产品或公共服务获取回报，PPP投资的回报不同于一般金融类机构单纯通过融通资金或投资及其相关服务获取回报，其回报的多少既取决于投资额，也取决于社会资本提供的公共产品或公共服务的质量，即PPP绩效考核情况。除市场风险相对较小外，社会资本在PPP项目中的投资与盈利模式与一般工商企业投入资金、购买资产并通过运营资产获取回报有相似之处。因政府是公共产品或公共服务的直接供给者或责任方，在PPP中，政府在很大程度上是社会资本的交易对手，是直接或间接的公共产品或公共服务购买方，并不是借款人或被投资方。会计处理应当反映这一经济实质，除非有证据表明相关PPP项目实质上就是政府的直接或间接融资行为，是伪PPP，否则，不宜简单地将PPP投资确认一项与借贷或投资相似的金融资产，而应当确认为一项经营性资产。对应的，政府也不宜在PPP项目相关资产转移之前就社会资本在PPP项目中的投入确认为一项资产和相应负债。

2.P PP相关财务信息的可用性与可理解性分析

PPP相关财务会计信息应当与财务信息使用者的决策有关，并有助于财务信息使用者基于PPP相关财务会计信息即历史财务信息对社会资本投资运营PPP项目的现状进行评价，并对未来相关经营成果和现金流量情况作出预测。为此，财务会计信息对PPP项目的反映应当清晰明了，便于财务信息使用者理解。这是PPP相关业务会计处理的出发点，也是基本目标。根据PPP相关文件要求，政府并不对社会资本方的投入承担刚性兑付或返还本金及收益的责任，政府只是通过政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制直接或间接购买社会资本方通过投资提供的公共产品和公共服务。总之，政府在恰当的PPP项目中，并非承担金融负债的一方。在PPP的各种投资与经营风险中，除了市场风险相对较小外，其他风险与一般工商企业类似。财务会计信息应当精确反映这一风险特征，便于财务信息使用者基于反映出的历史信息及其所内含的风险信息预测未来经营情况。为便于财务信息使用者理解财务信息，PPP相关财务信息应当基于PPP业务的经济实质和相关财务信息使用者对PPP业务的普遍理解，探求相对简易的会计处理方式，简单明了才有利于实现财务信息的真正价值，才符合企业会计基本准则可理解的会计信息质量要求。

二、PPP业务相关会计处理需要考虑的因素

PPP项目有共性，也有个性，在确定PPP项目相关会计处理时，应当充分考虑具体PPP项目的合同安排。通常需要考虑的因素包括以下方面：

1.风 险分配情况

风险分配是PPP项目必须考虑和作出的交易安排。基于PPP项目的初衷，政府方通常不承担融资及其偿债相关风险，也不承担资产质量及其衍生的服务质量风险。政府的主要责任是直接或间接按期支付社会资本方提供公共服务的对价，并依据PPP合同的相关监管安排和服务质量评价标准督导社会资本方提供保质保量的公共服务，并给予业绩评价。除此之外，政府保障最低需求或承担PPP项目的需求风险。社会资本方需要承担融资及其到期偿债的风险、资产质量风险以及运营不能达到约定服务标准等方面的风险。与通常的生产经营相比，作为社会资本方的企业承担的风险，除了市场风险之外，没有其他本质区别，其PPP项目投入所涉及的未来经营活动或现金流不仅仅面临政府方或其他具体政府性质的交易对手的信用风险，还面临经营、市场等方面的诸多风险。会计处理应当充分考虑其如实揭示会计主体相关经营业务风险特征的基本要求，恰当处理以便客观反映。

2.P PP具体模式

根据PPP相关规范文件和实务情况，PPP项目的具体模式多种多样，有TOT、BOT、ROT、BOO。总之，除了BT等具有单纯融资性质的模式之外，凡是能够将投资、设计、建设及运营整合在一起用以提供公共产品或服务的模式，均可成为PPP的操作模式，且运营周期与投资所形成资产的生命周期越接近，越能体现PPP的初衷。会计处理时应当充分考虑具体模式，根据PPP项目的具体模式确定恰当的能够反映其经济实质的处理方式。

3.付 费安排

PPP项目均为提供公共产品或服务的项目，这些项目多数都是由政府提供，使用者免费使用的公共产品与服务，如公路桥梁等项目；也有部分是使用者能够全额支付费用的项目，如自来水项目和通行量达到一定水平的收费高速公路；还有部分项目虽然使用者付费，但付费水平不能满足投资运营必要的投资、运营成本回收及相应社会平均回报水平，政府需要提供补助。无论哪种情况，对社会资本方，均是通过提供公共产品和服务，回收投资与运营成本，同时获取必要社会资本回报，不同的情况只不过是使用公共产品或服务的付费主体不同而已。付费主体的最终确定，取决于公共产品或服务的性质，与社会资本主体无关。因此，不同的付费主体，对社会资本方的会计处理不应当有实质性的影响。

4.定 价机制

对政府而言，是否采用PPP模式，取决于物有所值的评价结果，只有在相比政府传统投资方式的投资成本更低、效率与效果更好时，才适合采用PPP模式。采用PPP模式，实质上是将政府的直接投资行为变成了公共产品或服务的直接采购行为。一旦采用PPP模式，社会资本方将变成相关公共产品和服务唯一供给商，因此，很难通过市场竞争机制和投资必要回报的共同作用，形成相应的价格。只能以PPP项目的投资额和直接运营PPP项目成本作为定价基础，通过市场招投标方式，选择能够以最经济方式提供PPP项目相关公共产品或服务的社会资本方。因此，通过市场方式遴选社会资本方及公共产品或服务的提供方，形成了与一般商业产品或服务基本类似的定价方式。在报价的具体方式上，可能是单位产品的报价，如每吨自来水的价格，每吨污水处理的价格等等；也可能是针对投资和运营分别确定的成本回收与回报综合价格。不同的报价方式，并不改变PPP项目的经济实质，除非经济实质特别是各方承担的风险特征明显存在差异，会计处理也不宜因此而出现不同。

5.最 低需求风险承担

PPP项目的公共产品或服务性质，决定了其需求多数情况下受政府整体公共产品或服务提供意愿与能力的影响，并非完全由市场状况和所提供产品与服务的性价比所决定。而社会资本的投资不论是在公共服务领域，还是在市场化领域，对不低于平均社会回报水平的回报追求并无实质区别。为实现双方的合作与共赢，即在满足社会资本投资的必要社会回报水平的前提下，提升公共产品与服务的效果与效率，政府作为特定公共产品或服务的特许经营授予方，通常情况下会给予与社会资本方投资的必要回报率相适应的最低需求保障。但政府授予PPP项目特许经营权的最低需求保障时，仅仅是一种需求保障义务，并不构成政府无条件向社会资本方支付现金或其他金融资产的合同义务。社会资本能否实现最低需求下的经营收益或回报，仍取决于其在最低需求保障前提下的相关公共产品与服务的供给情况，包括供给的数量与质量。因此，政府方在授予PPP项目特许经营时的最低需求保障时，构成一项合同义务，但并不形成政府的一项金融负债。在进行社会资本方的相关会计处理时，应当充分反映这一交易安排的经济本质。

6.绩 效评价与结算方式

根据现行PPP模式的基本要求，绩效评价以产出为基本导向，原则上不以投入为绩效评价基础。在结算方式上，实务中主要以投资额为基础的本金及合理回报、运营相关的成本及合理收益两大部分构成，两部分单独计价，合并结算支付。绩效评价反映社会资本方提供公共产品和服务的质量，评价结果调整社会资本方提供公共产品和服务的价格，即相应期间的结算金额。调整既针对投资本金及回报，又针对运营成本及合理收益。这种计价与结算方式，从形式上分析，政府方承担了支付社会资本方投资本金和回报的现实义务，形成了一项金融负债。但结合绩效考核分析，实质上是政府按质论价购买公共产品或服务，从两方面确定计价，只是一种计价方式，并不必然表明政府存在不可避免的现金支付义务。除此之外，也有PPP项目以投资总额为基础，考虑合理投资回报、运营成本与合理收益确定相应期间的预期支付总额，再根据预计公共产品供给量，确定单位公共产品的固定单价，按每个期间经考核合格的公共产品供给量和确定单价计量支付总额。这种方式下，政府方每期的支付或结算金额与社会资本方提供的公共产品量有关，不存在严格意义上的不可避免的支付现金或其他金融资产的现实义务。这也是社会资本方进行会计处理应当考虑的因素。

三、PPP模式相关会计处理的具体会计问题分析

PPP模式作为最近几年刚兴起的一种以供给侧改革为指导，引导社会资本提供公共产品或服务的方式，其会计处理在实务界尚存一些不同的理解，有一定困惑，主要表现在以下方面：

1.P PP模式可以适用的现行会计准则分析

PPP项目目前主要采用的模式包括BOT、TOT、ROT、BOO及其几种方式结合形成的复合方式，除BOO模式外，其他几种方式均可适用《企业会计准则解释第2号》的规定。BOO模式不涉及相关资产的无偿转移，可适用固定资产等准则。

2.建 造收入确认

通常情况下，PPP项目的项目公司不是项目的建设方，也没有相关的建设资质，故不能提供实质性建造服务，根据《企业会计准则解释第2号》的规定，不能确认建造收入。社会资本方是否能够确认PPP合同建造阶段的建造收入，应当依据《企业会计准则解释第2号》的规定，核心是是否提供了实质性的建造服务。如何判断是否提供了实质性建造服务，是会计处理的难点。从实务方面分析，主要应当基于以下事实和情况综合判断：有无相应的建造资质、是否能够独立分包并对分包结果承担责任、建设及工程各部分建设的招标组织情况、是否对建造活动拥有控制权、是否是建造活动的主要责任承担方、是否是建造活动相关可变收益的享有者等等。通常情况下，若社会资本方的参与方拥有相应建造资质且是建设的中标方，则可以确认相应的建造收入。

3.投 资资产确认

社会资本方在确认投资形成的资产时，应当充分考虑本文第二部分所分析的各方面因素。基于PPP的经济实质，政府作为交易的相对方或公共事业的主导方，不会确认相应的金融负债。PPP项目相关公共产品的使用者，通常也不会确认一项金融负债。基于《企业会计准则第22号——金融工具》有关金融工具的定义，企业在确认金融资产时，若交易的相对方并不确认金融负债，是否恰当，有待商榷。若政府或相关公共产品使用方确认PPP相关的金融负债，则与国办发〔2015〕42号等相关文件对PPP经济实质的界定及财政部引入PPP模式的初衷相悖。

4.运 营期间收入的确认

PPP项目的运营收入主要应当在SPV主体确认，如何确认收入与确认的投资资产性质有关。若投资确认为无形资产，则收入应当为使用者或政府支付的运营期间的全部服务或使用费用，包括通常情况下PPP协议中的可用性付费和运营费用。若投资确认为金融资金，则只有投资回报部分和运营收入部分才能确认为收入。

四、小结

本文基于政府和社会资本合作（PPP）模式的经济实质、财务信息使用者的信息需求以及财务信息的可理解性，总结了PPP模式会计处理需要考虑的PPP业务相关特征和因素，包括PPP的风险分配、具体交易结构、定价机制、付费安排、最低需求保障以及业绩考核等方面。在此基础上，提出了PPP模式相关业务可以适用的现行会计准则、建造收入确认、投资资产确认、运营期间收入的确认四个方面具体会计处理分析和相关建议。基于所述分析，本文认为财政部推行PPP模式的初衷和相应的经济实质，并非政府负债。因此，一方面是在设计和实施PPP时，应当从前述各项因素充分考虑，避免相关交易安排满足《政府会计准则——基本准则》有关负债定义，形成政府负债。另一方面，在专业判断方面，社会资本方同样应当充分考虑政府推广PPP模式的初衷，不易简单将其投资理解为一项金融资产，除非不恰当的PPP交易设计导致其在各个方面都满足企业会计准则有关金融工具和金融资产的定义及确认标准。同时，也应当充分关注对于不存在使用者付费或使用者付费比例相对很小的PPP业务，社会资本方将其PPP相关投资确认为金融资产，而政府未确认负债的不对等情形。