关于项目支出绩效评价的认识与思考

刘敏 王宏斌 程文

江苏天元会计师事务所有限公司

《中华人民共和国预算法》 第五十七条明确规定：“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。大力推进财政支出项目绩效评价，就是深入贯彻实施《中华人民共和国预算法》、全面落实中共中央国务院中办中发〔2018〕34号文件的迫切需要，是加强财政支出管理、强化支出责任、优化财政资源配置的重要举措；是全面推进预算绩效管理、深化财税体制改革、提升公共服务质量的重要内容。为此，现根据预算法和财政部制定的项目支出绩效评价管理办法，就如何深入开展项目支出绩效评价工作，粗浅的谈一些认识与思考。

一、概念

项目支出绩效评价是指依据预算部门和单位编制的项目预算、经上报财政部门审核后批复设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效益性、效率性和公平性进行公平、公正、公开、客观的检验、比较、分析和评判。主要包括三层含义：

1.项目支出主要是指用财政性预算资金安排的有关项目支出，对财政性资金所占比重超过项目总支出50%以上的项目或虽不足50%但占控制决定性作用且金额较大的项目也应纳入项目支出绩效评价这一范畴。

2.项目支出绩效评价依据是预算设定的绩效目标，因此，其评价模式应该包括项目支出事中跟踪评价和项目支出事后绩效评价二种。

3.项目支出绩效评价主要是对项目支出的“经济性、效益性、效率性和公平性”四性目标内容进行评判。

二、评价目的和方式

（一）目的

根据项目支出绩效评价需要，可以对其项目支出进行事中绩效跟踪评价，也可以进行项目支出的事后绩效评价，但其二者评价目的会有所侧重，不尽相同。

项目支出事中跟踪绩效评价的目的，主要是通过对评价项目绩效目标实现程度和预算执行进度的“双监控”，及时发现和纠正项目支出预算执行过程中存在的问题，及时发现和纠正绩效目标执行偏差和管理漏洞，分析预算执行进度慢、绩效水平不高的具体原因，进而提出积极可行的评价建议和纠偏措施，确保项目支出预算按计划、按进度、按规定有序推进实施，确保项目支出预算绩效目标如期保质保量实现；同时，也为财政部门和预算执行单位强化支出预算绩效管理提供依据，为以后年度预算安排和政策制定提供参考。

项目支出事后绩效评价的目的，主要是检查项目支出绩效目标完成情况，揭示项目预算执行和绩效管理过程中存在的问题，进而从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量项目支出预算资金管理使用效果，进一步优化财政支出结构，提高财政资金使用效益，提升财政管理效率质量，为财政部门和预算执行单位强化支出预算绩效管理提供依据，为以后年度预算安排和政策制定提供参考。

（二）方式

项目支出绩效评价按照评价部门划分，可以分为预算单位自评价、预算部门评价和财政部门评价三种方式。预算单位自评价是指由预算主管部门组织部门本级和所属系统预算基层单位对财政预算批复的项目绩效目标完成情况进行自我评价。预算部门评价是指预算主管部门根据财政部门的相关要求，运用规范合理、科学完整的项目支出绩效评价标准、评价指标和评价方法,对本部门的相关重点项目组织开展的绩效评价。财政部门评价是指由财政部门直接安排组织的对预算部门相关重大项目支出开展的绩效评价。必要时财政部门可委托第三方开展项目支出绩效评价。

项目支出绩效评价按照评价时间划分可分为事中跟踪评价和事后绩效评价二种。

三、评价对象和范围

（一）对象

项目支出绩效评价对象包括财政预算安排的所有预算项目支出，其不仅包括单项预算项目支出，如一项货物采购项目、工程建设项目、商品和服务类项目的支出，而且还包括部门单位所有的项目支出；同时还还包括财政一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算安排的项目支出；以及涉及财政预算资金和相关管理活动的如政府购买服务、政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、主权财富基金、政府债务形成的支出项目等。具体来讲：

1.预算单位自评价开展的项目支出对象主要包括纳入部门单位预算和财政预算管理的所有项目支出。

2.预算主管部门评价项目支出的对象可以根据财政部门整体绩效管理要求以及部门自身管理工作的需要，优先选择部门年度预算中重点支出项目和与履职相关的重大改革发展支出项目，同时也可以再随机选择一些一般性支出项目进行同步评价。预算主管部门评价重点项目总体要坚持评价全覆盖，原则上应以5年为一个周期。

3.财政部门评价项目支出的对象是根据财政管理工作的需要，重点选择贯彻落实党和国家重大决策部署和重大方针政策的项目以及社会关注度高、影响力大、覆盖面广、实施期长的支出项目。对重点项目应周期性组织开展绩效评价。

（二）范围

1.内容范围

项目支出绩效评价内容范围主要包括项目支出的绩效目标完成情况、预算资金执行情况、项目绩效延伸监控和其他情况的评价。

2.时间范围

项目支出绩效评价期限范围可按年度时限对其进行绩效评价，也可以对项目支出执行过程的中期执行情况进行绩效评价，或者待项目完全实施结束后对整个项目支出进行事后绩效评价；对于实施期5年及以上的项目，应适时开展中期和实施期后绩效评价。

3.单位范围

项目支出绩效评价单位范围应包括涉及此项支出实施及使用的单位或项目绩效事项延伸部门单位及群体受众对象等。

四、评价原则和依据

（一）原则

1.坚持科学公正的原则。项目支出绩效评价应当按照规范的评价程序，坚持运用科学合理的评价方法，对项目支出绩效进行科学公正、客观规范的反映。

2.坚持公开透明的原则。项目支出绩效评价结果应当按照相关法规制度要求，依法依规予以公开，自觉接受社会各方面的监督。

3.坚持绩效相关的原则。项目支出评价应坚持定量指标与定性指标相结合的方式，系统反映项目支出所产生的效益和可持续影响情况，使评价结果与项目支出绩效目标有直接的联系，并能够真实恰当反映目标的实现程度。

4.坚持激励约束的原则。项目支出绩效评价最终形成的结果要与部门单位及财政预算安排、改进地方财政和部门预算管理、相关财政预算政策制定和调整等方面进行实质性挂钩，要充分体现奖优罚劣的导向，做到项目支出绩效评价优秀有效的要优先安排项目预算、低效较差的要压缩削减项目预算、无效不合格的要进行问责追究。

5.坚持统筹兼顾的原则。预算单位、主管部门和财政部门在对其项目支出绩效评价时，应坚持一盘棋，统一规划、明确职责、突出重点、相互衔接，避免重复浪费。预算单位自评价由项目单位根据当地财政部门的要求，自主制定计划实施，即“谁支出、谁自评”；预算部门评价和财政部门评价须在预算单位自评价的基础上，有计划、有重点、有步骤地开展，必要时可委托第三方机构实施。

（二）依据

1.与项目支出绩效评价相关的国家法律法规和部门规章制度；

2.与项目支出绩效评价有关联的党和国家重大决策计划和决策部署，地方各级党委政府及行业系统制定的经济社会发展目标及其部署的重点工作任务和要求；

3.项目支出部门单位的工作职能、岗位职责相关文件规定，中长期发展规划及年度工作计划、工作总结，项目决策的可研报告等资料；

4.与项目支出绩效评价相关的专业技术规范，国家颁布的行业业务政策规定、行业技术标准等；

5.与项目支出绩效评价相关的项目实施方案，财务和会计资料，财政预算管理制度及办法，项目及资金管理办法等文件资料；

6.项目立项政策依据和申请预算时提出的绩效目标及其他相关申报材料，财政部门预算批复，预算部门年度预算执行情况，年度决算报告、预算分析、合同或验收报告等相关资料；

7.与项目支出绩效评价相关的本级人大审查结果报告，审计机关或社会机构出具的审计报告及决定，财政监督稽核报告以及绩效评价指标所取得的原始凭证资料等。

五、评价方法和程序

（一）方法

1.预算单位自评价方法总体采用目标比较法，采取定性与定量评价相结合的方式，对单位项目支出绩效自评价表格中的总体目标和各项绩效指标逐项进行评价分析。自评价得分总分可根据单位自评价表（按照财政部文件明确规定的项目支出绩效自评表格式设计填报）设定的各项指标得分汇总形成，其中：

定性指标分析得分主要是根据相关指标的完成情况，分为未达到年度指标值并且效果较差、部分达到实现年度指标值并具有一定效果、达到完成年度指标值三个档次，在此基础上，可按照该指标的对应分值区间0%-60%、60%（含）-80%、80%（含）-100%合理计算确定指标分值。

定量指标分析得分主要是通过各项指标实际完成值与年初指标值相比，如果是完成指标值的，就按该指标所赋的全部权重计算分值，同时对其完成值高于指标值较多的，还必须认真分析其原因，分析结果如发现是由于年初指标值设定明显偏低造成的，那么就要按照偏离程度进行适当调减分值；对于未完成指标值的，要按照完成值与指标值的完成比例相应计算记分。

2.财政部门评价、预算部门评价以及第三方评价的方法主要包括询问查证法、目标比较法、成本效益分析法、最低成本法、因素分析法、标杆管理法、公众评判法等。根据项目评价对象的具体情况，可采用一种或多种方法。项目支出绩效评价总体也应采用目标比较法，采取定量分析和定性分析相结合的方式，将绩效实现情况与预期绩效目标进行比较，对目标完成、预算执行、组织实施、资金管理、绩效完成等情况进行分析评判，并根据设定的评价指标表逐项进行计算得分。

（二）程序

1.预算单位自评价工作步骤程序

（1）根据本级财政部门要求，结合单位实际，搞好项目支出自评立项，确定自评工作计划；

（2）按照计划，及时成立绩效评价工作小组，制定自评工作方案，明确评价工作重点内容和评价步骤方法；

（3）精心组织实施，认真搞好项目支出绩效自评；

（4）及时填报项目绩效评价自评表（财政部统一格式,可充实补充），写好绩效自评报告；

（5）按照要求将自评报告和自评表上报财政及其主管部门，并针对自评发现的问题，提出整改措施，改进预算管理，提高支出绩效。

2.财政和部门以及第三方的评价工作步骤程序

（1）立项与计划。根据年度绩效评价计划，确定本地区、本部门、本年度绩效评价对象和范围；

（2）下发通知文件 。结合评价项目时间安排，及时下达项目支出绩效评价通知或统一下发文件；

（3）搞好调研，认真研究制订项目支出绩效评价工作方案；

（4）按照工作方案，及时组织实施；精心收集项目支出绩效评价相关的数据资料，搞好取证；并进行现场调研、察看、走访、座谈；

（5）通过现场实施，及时检查核实各项评价指标评价资料收集整理情况，检查实施方案推进完成情况，编制绩效评价各项指标评分工作底稿，分析形成初步结论；

（6）撰写项目支出绩效评价报告征求意见稿，及时与被评价部门（单位）交换意见；

（7）补充完善项目支出绩效评价报告，综合分析并形成最终结论报告；

（8）按照计划规定要求正式提交项目支出绩效评价报告；

（9）抓好项目支出绩效评价结果的运用，搞好评价问题的落实和整改，并建章立制，改进管理，充分发挥项目支出绩效评价的作用；

（10）根据项目管理规范要求，及时建立项目支出绩效评价档案，搞好项目评价档案归档工作。

六、评价内容

1.预算单位自评价项目，其绩效评价的内容主要包括单位预算编制确定的项目支出总体绩效目标、分阶段目标、各项绩效明细指标完成情况以及预算管理和预算执行情况。对绩效目标和各项绩效指标完成较好的项目要认真总结分析，肯定成绩、推广做法；对未完成绩效目标或偏离绩效目标较大的项目要分析并说明原因，研究提出改进措施，切实加以整改。

2.财政和部门评价的内容主要包括：一是项目支出预算投入的决策情况；二是项目支出预算资金管理和使用情况；三是保证项目支出实施的相关财务、业务管理制度办法的健全性及执行情况；四是项目支出实施管理情况；五是项目支出实现的产出情况；六是项目支出所取得的效益情况；七是项目支出社会满意度情况；八是其他需要评价的相关内容。

七、评价指标体系和标准

（一）评价指标体系和权重设定

1.预算单位自评价指标是指单位编制项目支出预算时编制申报，上报财政部门审核后，经财政预算批复下达时所确定的各项绩效指标，主要包括项目总体目标、分期分项目标实际完成率指标以及项目的产出指标（下设4个二级指标：产出数量、产出质量、产出时效、产出成本）、效益指标（下设4个二级指标：经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响）和服务对象满意度指标三个一级指标；二级指标下设的三级指标，可根据项目支出的具体情况逐项明细分解设定。

预算单位自评价指标评价得分权重可由各单位根据项目支出的具体情况确定。一般预算项目支出绩效目标计划执行率或完成率和三个一级指标权重分别设置为： 项目支出预算目标执行率或完成率权重占10%、项目支出的产出指标权重占50%、项目支出的效益指标权重占30%、项目支出服务对象满意度指标权重占10%，但这一划分比重不是固定不变的，如遇到比较特殊的情况，一级指标权重也可以做出适当地调整。至于二、三级指标应当根据项目各项具体指标的重要程度、项目实施是中期还是事后阶段等因素细分确定，以达到准确反映项目的产出和效益。

2.财政和部门绩效评价指标主要从项目决策、项目和资金管理、产出和效益方面进行细化设定。一级指标可按项目决策、项目过程、项目产出和项目效益设定。

（二）三级指标可按下列共性框架设定：

项目决策一级指标下设：项目立项（立项依据充分性、立项程序规范性）、绩效目标（绩效目标合理性、绩效指标明确性）、资金投入（预算编制科学性、资金分配合理性）3个二级指标（6个三级指标）；

项目过程一级指标下设：资金管理（资金到位率、预算执行率、资金使用合规性）、组织实施（管理制度健全性、制度执行有效性、）2个二级指标（5个三级指标）；

项目产出一级指标下设：产出数量（实际完成率）、产出质量（质量达标率）、产出时效（完成及时性）、产出成本（成本节约率）4个二级指标（4个三级指标）；

项目效益一级指标下设：项目效益（实施效益、满意度）1个二级指标（2个三级指标）。

对于上述项目产出和项目效益可根据项目具体情况，对其三级指标进行补充细化。

按照上述财政和部门评价指标框架，设置评价得分权重时应重点突出结果导向，产出、效益指标权重不应低于60%。但是，同一项目处于不同实施阶段时，如事中跟踪评价与事后绩效评价，其指标权重设置必须体现差异性，其中，事中跟踪评价重点关注决策、过程和产出，事后的项目支出绩效评价重点关注产出和效益。

（三）评价标准

项目支出绩效评价的标准通常包括项目预算制定的计划标准、国家公布的行业系统执行标准、过去实际发生且执行的历史标准、财政部门和预算部门单位确认或认可的其他标准等，以用于对项目绩效目标和绩效指标完成情况进行比较。

八、评价报告

（一）预算单位自评价报告（参考提纲）

＊＊单位＊＊项目支出绩效自评报告。

1.项目支出概况：①项目支出的主要内容；②项目支出的总目标和年度目标；③项目支出的主要绩效。

2.项目支出绩效目标完成情况分析

①项目支出资金投入情况分析：（1）项目资金到位情况分析；（2）项目资金执行情况分析；（3）项目资金管理情况分析。

②项目支出绩效目标完成情况分析（根据年初项目支出申报绩效目标及明细绩效指标逐项分析）。

③项目产出指标完成情况分析：（1）数量指标；（2）质量指标；（3）时效指标；（4）成本指标。

④项目效益指标完成情况分析：（1）经济效益；（2）社会效益；（3）可持续影响。

3.项目满意度指标完成情况分析。

4.项目支出绩效目标偏离的原因分析和下一步改进措施。

5.项目支出绩效自评结果拟应用、整改和公开情况。

（二）财政及部门项目支出绩效评价报告（参考提纲）

＊＊部门＊＊项目支出绩效评价报告

1.项目基本情况。

①项目概况。包括项目的背景，项目主要内容及实施情况，项目资金投入和使用情况等。

②项目绩效目标。包括项目的总体目标和项目的阶段性目标。

2.项目支出绩效评价工作开展情况。

①项目支出绩效评价目的、评价对象和评价范围。

②项目支出绩效评价的原则、评价指标体系（附表说明）、评价方法、评价内容、评价标准等。

3.项目支出绩效评价实施工作情况。

①项目支出综合评价情况及评价结论（附项目支出绩效评价评分表）。

②项目支出绩效评价指标分析：（1）项目决策情况；（2）项目过程情况；（3）项目产出情况；（4）项目效益情况。

4.主要经验及做法、存在的问题及原因分析。

5.评价建议。

6.其他需要说明的问题。

7.评价结果应用和公开。

（三）结果应用

1.项目支绩效评价结果可采取评级和评分相结合的方式，实行满分百分制考核，并按得分多少划分四个等级，即：90（含）-100分的为“优”、80（含）-90分的为“良”、60（含）-80分的为“中”、60分以下的为“差”。

2.预算单位项目支出自评价的结果，主要通过项目支出绩效自评价报告和自评表的形式予以反映，并按照本级财政部门要求，随同部门单位财务决算向本级财政部门报送项目支出绩效自评结果，切实做到数据真实、内容完整、权重合理、结果客观。在此基础上，预算单位要注重加强自评价结果的分析、整理，对自评结果较差、预算执行率偏低的项目，要认真剖析、查找原因，提出积极可行的整改措施，真正将自评价报告分析结果作为本单位制定完善相关项目支出政策和改进预算支出管理的重要依据，充分发挥自评价结果的作用。

3.财政和部门项目支出绩效评价的结果，主要通过项目支出绩效评价报告的形式予以体现，这就客观要求撰写的项目支出绩效评价报告，必须做到评价依据充分相关、评价分析深刻透彻、评价内容逻辑清晰、评价报告结构合理、评价结果客观公正。在此基础上，财政部门和预算部门应在绩效评价报告完成工作情况下，一方面要建立绩效评价问题整改反馈机制，及时将评价报告结果情况反馈被评价部门和单位，明确评价问题整改要求和时限；被评价部门（单位）应当按要求及时向财政部门或主管部门报送整改落实情况。另一方面要建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，将项目支出绩效评价结果作为制定完善财政政策、提高改进财政预算管理和安排政府财政预算的重要依据；支持评价等级为优和良的项目预算及部门预算优先安排；对评价等级为中和差的，要促使其加以整改、改进管理、完善政策，并根据项目支出评价具体情况相应核减项目或部门预算；对不进行整改或整改不到位的，可根据评价具体情况相应调减预算或整改到位后再予以安排，对评价发现的项目支出低效无效资金一律取消或削减，对长期沉淀的项目支出预算资金一律收回，并按照规定统筹安排亟需支持的领域。

（四）结果公开

按照规定要求，及时将项目支出绩效评价结果情况纳入本部门决算和政府决算之中，报送本级人民代表大会常务委员会，并依法予以公开。项目支出绩效评价工作和结果还应依法自觉接受审计监督。