甘肃省农村金融服务模式创新研究——基于“双基联动”合作贷款模式

张乐 赵越

甘肃政法大学 经济管理学院

一、引言

“三农”问题是制约我国打赢脱贫攻坚战的关键所在。近年来，在精准扶贫和精准脱贫的政策引导下，全国各地积极探索适合自己本土发展的扶贫路。金融是促进经济发展的血液，更是打赢脱贫攻坚战的有力抓手。在此认识基础上，青海省于2015年提出了农村金融服务新模式——“双基联动”合作贷款的政策，该项政策实施以来，青海省农村金融服务的“最后一公里”被真正打通，促进了青海省农村经济的发展。本文在分析青海省“双基联动”合作贷款的运营模式、发展过程及成功经验的基础上，结合甘肃省的省情，分析了甘肃省实施“双基联动”合作贷款的可行性及在此过程中应该注意的事项。

二、“双基联动”合作贷款：内涵、实施和经验

（一）“双基联动”合作贷款的内涵

“双基联动”合作贷款模式于2015年在青海省被首次提出，旨在解决农牧民融资困难的问题。其主要是指基层银行业与基层党组织通力合作，共同对农牧户和城镇居民进行信用评级、贷款发放及贷款管理，从而打通青海省农村金融服务的“最后一公里”。该模式以“银行+村委会+农户”为基本，以“物理网点+固定平台+流动服务”为载体，延伸服务链条，通过政府、银行、企业、农户的共同合作，实现农村普惠金融的发展。“双基联动”合作贷款模式运行机制的核心是“五双”，即：双挂、双签、双办、双评和双控，具体运作形式如表1所示。

表1 “双基联动”的运行机制及内容

资料来源：青海省人民政府官网

与传统金融贷款相比，“双基联动”合作贷款在三个方面进行了创新：第一，通过基层党组织，为金融机构放贷和农牧民贷款提供了一个金融服务平台。第二，充分发挥了基层党组织的信息、组织等优势以及金融机构的资金、技术等方面的优势，实现了优势互补。第三，通过发展“双基联动”合作贷款的模式，拓宽了基层金融机构的业务范围，丰富了农牧民的融资手段。通过青海省的实践证明：“双基联动”合作模式的推行，深化了农村金融的改革，通过金融杠杆与财政杠杆有效结合，使得资金流向广大农村贫困地区，促进农村金融的蓬勃发展，打通了农村信贷业务的“最后一公里”。

（二）青海省“双基联动”合作贷款的实施进程

“双基联动”合作贷款的方案于2015年4月3日在青海被首次提出，青海省印发了《青海银行业“双基联动”合作贷款试点方案》，方案中选取了在农村牧区普及度较高的农业银行、邮储银行、农村合作金融机构和青海银行的15个基层机构作为试点（如表2）。“双基联动”试点的建立强化了基层党组织服务群众的功能，提高了基层银行网点信贷投放的安全性，同时也开启了“银企”合作的新模式。

表2 青海省2015年初开展“双基联动”合作贷款的试点

截至2015年末，青海省“双基联动”合作贷款试点银行机构和贷款业务已在全省408个行政村得到推广，参与“双基联动”合作贷款的基层银行业金融机构已经从15个增加到了123个，555个“双基联动”信贷工作室被建立，9.28亿元的“双基联动”合作贷款被发放，近15万农牧民享受到了该项政策带来的福利。

截至2016年9月末，青海省多家基层银行金融机构开办了“双基联动”合作贷款，基层网点达到263家，建立工作室1840个，发放贷款余额达到34.73亿元，惠及34万农牧户及社区居民。

截至2017年8月末，共有469家开展“双基联动”合作贷款的基层银行网点被建立，基层金融机构与基层党组织互派兼职人员4751人，3212个信贷工作室被建立，78.99亿元贷款被发放，累放贷款达到了113.89亿元，61.3万名农牧民受到了该项政策带来的福利。

截至2018年6月末，青海省首创“双基联动”普惠金融新模式，依托近460个基层网点，建立信贷工作室2951个，累计投放贷款130.09亿元，使得76.7万农牧户体验到了政策带来的获得感。全省之前的共114个金融服务空白乡已经全部消除，偏远地区的金融服务覆盖全面提升。

截至2019年9月末，共有3356个“双基联动”合作贷款信贷工作室被建立，贷款余额达到了152.87亿元，其中132.02亿元被投到了“三农三牧”领域，使得87.01万户农牧民享受到了政策的优惠。

（三）青海模式的成功经验和推广试点

“双基联动”合作贷款自开展以来，青海省积极按照各级监管机构和青海省省政府的安排，深入有效的开展“双基联动”政策，并取得了阶段性的成功，其成功的经验主要有三点：第一，政银合作，充分发挥党组织的引领作用。“双基联动”的模式充分发挥了基层党组织对金融脱贫的引导作用，通过政府和银行的合作，打通农村贫困地区金融服务的最后一公里。第二，金融产品创新，提高服务的效率。自青海省开展“双基联动”以来，其结合辖区实际，因地制宜的推出服务于农牧民、社区居民等各种社会群体的多种信贷产品。第三，构建全方位的信用体系，提高金融知识普及度。青海省的基层党组织与基层银行金融机构通力合作，通过对农牧民共同建档、开展授信评级等工作，来提高农牧民的信用意识，降低失信率。以上三点是确保“双基联动”合作贷款的关键点，更是青海省实行“双基联动”的宝贵经验。

当前，“双基联动”合作贷款模式在青海省农村地区全面开展，成为助力普惠金融发展的重要方式，其服务已经延伸到农牧地区的“末梢神经”。以2015年开展初期的西宁市、海东市，逐渐全面推广至青海省两个市、六个州农牧业地区，其中果洛自治州的推广成绩最为显著。果洛自治州地处青海省东南部，总面积7.6万平方公里，平均海拔4200米以上，高寒缺氧，气候恶劣，由于艰苦的环境、闭塞的交通和游牧民贫困的发展现状，果洛州成为青海省“双基联动”合作贷款实施的重点地区。据邮政储蓄青海分行报导，2018年，邮储银行果洛州支行选派懂藏汉双语的党员到果洛州开展为期两年的第一书记驻村工作。两年间，该书记对村里的106户贫困户进行了走访，了解他们的各种信息，建立了广大牧民的信用评估体系。而后，邮储银行青海省分行积极行动，将“双基联动”合作贷款作为精准扶贫，服务“三农三牧”发展的主要措施，并呈现良好的发展态势。

随着“双基联动”合作贷款模式的不断发展和深入推广，相继涌现出一些各具特色的“双基联动”新模式，降低了农牧民贷款的成本，同时扩展了基层银行的金融业务，推动了青海省农村经济的发展。

三、甘肃省实行“双基联动”合作贷款的可行性分析

当前，“双基联动”合作贷款已经在青海省进行了实践，并取得了系统性的成功，有力推进了金融精准扶贫工作由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，并在贵州、陕西等全国近20个省份推广，展现出广阔的发展前景。甘肃省作为西部欠发达地区的重要省份，当前还未开展“双基联动”合作贷款的金融服务模式，但针对甘肃省农村金融发展落后、“三农”问题制约农村经济发展的现状，“双基联动”合作贷款或许可以成为助力甘肃农村经济发展、打破金融发展僵局的突破口。并且，甘肃省“双基联动”合作贷款的实施具有较强的可行性。

（一）地理环境角度分析

在地理资源的优势方面，甘肃省与青海省具有高度的相似性，青海省与甘肃相邻，同样疆域辽阔，且境内山脉高耸，地形多样，牧业资源丰富，其土地总面积71.75万平方公里，居全国第四位，全省耕地面积54.27万公顷，耕地面积较少，占全省土地面积的0.76%，可利用牧草地面积4033.33万公顷，占56.2%，与青海省在地理资源与自然环境上有相似的资源禀赋优势。

青海省“双基联动”合作贷款主要针对于农牧民，用以满足他们的金融需求，甘肃省作为农业发展的大省，畜牧业是农业构成的重要部分，例如甘肃省甘南藏族自治区，其农村居民主要以放牧为生，与青海省农村农牧民农业生产的现状相类似，因此，甘肃省也具有“双基联动”合作贷款的实施的地理条件和优势。

（二）农业发展现状角度分析

甘肃省和青海省同属于我国西部地区的农业大省，农村经济发展都相对落后，但具有一定的特色优势产业，且农业生产地域差别较大。甘肃省河西走廊灌溉农业区，是我省乃至全国重要的商品粮基地、制种基地和高原夏菜基地；陇中、陇东旱作农业区，是省内乃至全国重要的洋芋、中药材、小杂粮、羊羔肉及肉牛生产基地；甘南及河西牧区是甘肃省重要的牛羊肉生产基地和细毛羊基地。“双基联动”合作贷款是青海省针对农牧业居民开展的金融服务政策，已经开展并取得了初步的成功，因此，在甘肃省农业生产种类繁杂、各具特色的现状下，“双基联动”合作贷款或许会成为促进甘肃农牧业的创新突破点，甘肃省农业发展现状也为“双基联动”合作贷款的实施提供了发挥的空间。

（三）农村金融发展现状角度分析

甘肃省农村地区落后的金融环境阻碍了其农村金融的发展。首先，甘肃省位于西部欠发达地区，农村经济发展落后，农牧民对金融知识及政策的认识严重不足，同时他们的信用意识淡薄阻碍了农村金融的发展；其次，金融机构出于信贷风险的考虑，对发展农村金融考虑较少。甘肃省与青海省同位于西部高原地区，其农村金融需求模式有相似之处，甘肃省也可以采取青海省“双基联动”合作贷款政策，为当地农牧民提供金融服务，解决西部地区“三农三牧”问题。甘肃省贫困的农牧区为精准扶贫的重点对象，开展“双基联动”合作贷款模式势在必行。

（四）农村基层党组织建设的角度

“双基联动”合作贷款模式充分发挥了基层党组织的引领作用，通过金融机构、基层政府和农户三方面共同合作来满足农牧民的金融需求，从而实现农村地区金融的发展。因此，“双基联动”合作贷款模式对当地的基层党组织及农村金融从业人员情况在数量和质量上提出了严格的要求。

表3 2010-2017年甘肃省农村基层组织情况

自2010年以来，甘肃省农村基层组织建设逐步加强，基层党组织保持平稳发展的状态，农村金融业从业人员数逐渐增加，2017年农村金融从业人员数达到2.44万（见表3），为农村金融建设打下了坚实的基础。同时，甘肃省越来越重视基层的党组织在扶贫攻坚战中的引领作用，积极开展了一些“党建+农业经济”的金融政策，也在着力朝向“双基联动”合作贷款方面延伸。由此可见，甘肃省基层党组织的建设足以支撑发展“双基联动”合作贷款模式，相对完善的党建组织为“双基联动”合作贷款模式的开展提供了有力保障，甘肃省实施“双基联动”合作贷款已经如箭在弦、蓄势待发。

综上所述，甘肃省在地理环境、农村发展状况、农村金融发展状况和基层党组织建设等方面都具备了开展“双基联动”合作贷款政策的条件。

四、甘肃省落实“双基联动”合作贷款模式的建议

甘肃省欲全面展开“双基联动”合作贷款模式，需要有正确的政策保障、稳步落实的体系构建、持续不断的发展创新和全面的监管机制。因此，甘肃省落实“双基联动”合作贷款应参考以下四个方面：

（一）制定因地制宜的政策

青海省“双基联动”合作贷款的顺利开展为我省提供了参考案例和宝贵的经验，但毕竟甘肃省有别于青海省，其要开展“双基联动”合作贷款模式，应该因地制宜的去制定政策。甘肃省各地区农业发展各具特色，针对不同的农作物经济区要有不同的贷款模式，因此甘肃省要多举措的建立配套政策措施。首先，金融机构与基层党组织应积极配合，及时地对当地的农牧民进行国家经济、金融政策等方面的知识培训。另外，应全方位的探索新的抵质押担保模式，从根本上解决农牧民贷款难、贷款成本高的问题。同时，相关政府部门应建立风险防控专项资金，在保证农牧民获得银行贷款的同时，将银行的信贷风险控制在合理的范围内。

（二）全方位构建农村信用体系

为落实“双基联动”合作贷款政策，甘肃省应该构建全方位的信用体系，通过基层村干部和基层党组织的共同合作，建立财政担保运作机制，制定财政贴息政策和政府增信措施。另外，金融机构与基层党组织应及时沟通，及时了解信贷资金的供需情况，为农牧民提供更及时的贷款资金支持。

（三）构建完善基层党组织体系，提高支农覆盖率

基层党组织作为“双基联动”合作贷款开展的基础，其组织体系建设至关重要。因此，甘肃省为落实“双基联动”政策，需要构建完善的党组织体系，规范党风党纪建设，注重培养党员的金融知识，确保银行业与基层党组织的协同发展。另外，在“双基联动”落实的过程中，细化党组织内部人员工作分工确保党内高效廉洁的开展工作，从而提高基层党建活动水平，确保“双基联动”合作贷款的实施和发展。

（四）创新多元化的金融产品

甘肃省在推广“双基联动”合作贷款的政策时，要根据不同的地区发展情况，推出不同的金融产品、金融服务和管理，推动农村金融与大数据、区块链、人工智能等新兴科技的结合，不断探索农村金融发展的新思路。另外，要充分发挥基层党组织的联结作用，在让农民对“双基联动”的合作贷款政策充分了解的同时，要及时向金融机构反映农牧民所面临的问题与困境，从而使金融机构能够推出适合农牧民需求的新产品、新服务。

（五）建立规范的监管考核体系

甘肃省在推进“双基联动”合作贷款时，应建立全面的监管考核体系。首先，应对金融机构建立全面合理的考核评估机制，以此来激励金融机构积极做好“双基联动”的工作。另外，甘肃省相关监管部门要严格制定“双基联动”合作贷款考核办法和模式执行的业绩目标，并定期对“双基联动”合作贷款推广工作情况进行严格考核，确保“双基联动”合作贷款能够满足甘肃广大农牧民的资金需求。

（六）提升农村金融服务水平，促进普惠金融发展

为确保“双基联动”合作贷款的顺利实施，甘肃省应着力提升农村金融组织的服务水平，例如，为农村金融体系注入优秀的金融从业人员、加强农村金融业的基础设施建设，结合互联网金融平台，打造高效的“双基联动”合作贷款平台。通过完善金融机构内部的体系，提高金融业的服务水平，为甘肃省落实“双基联动”合作贷款政策提供保障，为甘肃省普惠金融的发展再助力。