西南民族地区产业带动精准扶贫的实效性分析——以楚雄彝族自治州烟草产业为例

李璇 袁晓楠 蒋梦露

南京农业大学

一、问题背景

（一）西南少数民族聚集区的贫困现状

1.少数民族众多，贫困程度较深

西南地区，主要是指云、贵、川、藏、渝5省、自治区、直辖市，这一地区，是我国少数民族分布的集中区。此外，西南地区也一直是我国贫困的最主要地区，人均收入低，贫困发生率高，贫困程度也较深。在《国家八七扶贫攻坚计划》划定的592个国定贫困县中，少数民族自治县达到258个，258个少数民族自治县中，有224分布在西部地区，其总数占据民族贫困县的86.8%。

2.自然环境恶劣，贫困形态复杂

由于历史及自然原因，我国西南地区自然环境十分恶劣，部分少数民族生活在以卡斯特地貌为主岩溶地区，沟壑纵横，山高地少，土质差，缺乏水资源，给当地农户日常生活造成了很大的不便，此外，这些地区多旱、多风、多雹等自然灾害，神态环境脆弱，加之高速的人口增长，造成了多方面的尖锐矛盾，同时疾病多发，致贫因素众多，贫困形态十分复杂，扶贫任务艰巨、难度较大。

3.科技严重落后，教育十分薄弱

西南少数民族所聚集的农村地区，因供养子女读而致贫的情况屡见不鲜，因贫困而失学外出打工等现象也十分严重。且这些地区科技水平低、人才匮乏、信息闭塞，农户农业生产具有盲目性，自身发展能力受到限制，难以增加农业生产收入。

4.因病致贫、返贫现象突出

西南少数民族聚集的农村地区，卫生室、卫生员严重缺乏，农户收入低，无力负担医疗费用，劳动力不足等因贫致病，因病返贫现象突出。

（二）产业带动精准扶贫的内涵与发展

农业产业化扶贫是政府利用扶贫开发资源推动贫困地区农业的产业化经营，目的是实现贫困地区农民的脱贫致富，并使其获得可持续发展的能力。农业产业化扶贫模式的出现，旨在弥补以往扶贫模式中政府和市场的双重失灵，结合政府龙头企业，农民专业合作社，农户等多方力量，充分发挥政府的资源优势和市场的优越性。扶贫开发，贵在精准、重在精准、成败之举在与精准，因地制宜选择扶贫产业，使农户持续稳定增收，增强内生动力，即是产业扶贫的根本目的。

二、楚雄彝族自治州烟草产业扶贫运行机制分析

云南是烟叶种植大省，年种植烟叶500多万亩，生产烟叶1600多万担，占全国烟叶总产量的38%左右，烟农种烟总收入超过120亿元，上缴烟叶税27亿元，每年有100多万户烟农以种植烟叶为主要经济收入。而楚雄州是我国的第三大烟区，烟草产业是地区的支柱性产业，烟草企业实施帮扶已有数十余年的历史，农户通过种植烟草、售卖烟草来获取经济收入来源，而烟草公司、卷烟厂等企业盈利后又通过“反哺”的方式，来帮助当地农户增强基础设施配套，包括修建水窖、修建希望小学、修建道路等，使当地发展得更好，近几年，随着脱贫攻坚脚步的加快，相关政府部门、企业等，再次加大了精准扶贫的力度，取得了很好的成效。

2018年楚雄市计划种植烤烟10.32万亩，随着脱贫攻坚的进一步推进，烤烟生产补贴政策也正在执行并完善，在烟叶生产投入补贴方面，无机复合肥补贴达289.2万元，补贴由州烟草公司直接补助，烟农实际购买价为补贴后价格；全市烟叶绿色防控实施1.5万亩，补贴22.5万元，每亩补贴1.5万元；全市烟蚜茧蜂防治推广补贴1.6万元，实施10.32万亩，每亩补贴5元；有机肥施用补贴280万元，总实施7000亩、供应7000吨；废弃地膜污染治理补贴105万元，实施2.1万亩，每亩补贴50元；专业化补贴项目计划实施25.95万担，烟农给与每担10元补贴，合作社每担补贴35元；自然灾害保险项目，按合同签订面积每亩投保50元，其中省财政补贴10%，烟草公司补贴70%，烟农承担20%（建档立卡贫困户全免，由烟草公司和保险公司各按50%承担）。烟叶生产基础设施建设项目补贴方面，共建烟水工程280件，申请烟草补贴资金112万元，其中水窖280个，基本烟田受益面积1400亩。其中，在楚雄州著名的烟粮基地子午镇，近年来凭借着当地政府的高度重视和烟草公司的大力支持，利民烟叶种植专业合作社经营渐入佳境，2017年度内种烟农户实现分红16730元，为助力脱贫攻坚，促进烟农增收，实施乡村振兴战略发挥了应有的作用。在烟草闲置设施利用、烟田前作经济作物规划种植、烟农劳务输出等方面精准发力，培优做强促农增收项目，烟草促农增收项目预计实现产值8000万元左右，形成“主业稳收、辅业增收、扶贫助收”的烟农增收新格局。

三、楚雄州民族地区烟草产业扶贫中存在的主要问题

（一）政策执行方面

1.精准识别执行困难

基于实地调研发现，由于少数民族聚集区人员居住相对较为分散，且居住环境恶劣，扶贫过程中，贫困人口识别不精准，造成上级有关扶贫部门对贫困人口估算有误，地方最终所获扶贫名额少于实际数量，根据烟叶交售合同签订规则，该地区所分配烟叶种植指标偏低，给农户造成一定的经济损失。此外，贫困户的评选，仍存在“关系优先”现象，名额易被与村干部等关系好的农户所占，且农户的维权申诉意思薄弱，再一次导致烟叶交售合同签订的不合理。

2.贫困户参与度低，资源浪费严重

在实施烟草产业扶贫的过程中，合同签售数量虽优先满足贫困户，但从总体上看，贫困户由于疾病困绕、自身残障、思想消极等原因，造成劳动力缺乏，无法满足合同签订种植数量的基本劳动力需求，更不用谈主动学习新技术、新知识等，参与烟草种植的积极性不高，年末无法达成合同销售指标，而另一些农户却是有能力但缺少指标，如此一来，造成了指标分配的不合理，资源极大的被浪费。

3.保险支持及理赔问题

由于民族聚集贫困区农业基础设施薄弱、生态环境脆弱，烟叶抵御自然灾害的能力较弱，虽然烟草公司已为烟农补贴购买了自然灾害保险，但在烟叶实际受损后，损害等级判定较为苛刻，能获取的赔偿数额很少，往往连成本损失都无法完全弥补，未起到降低风险、保障生产的作用。

（二）农户自身情况

1.劳动力素质低，缺乏技术支持

由于民族地区基础教育落后，烟农素质较为低下，自身综合能力较差，对相应新技术、新科技的掌握程度低，许多烟农从栽培、收割到烘烤，存在不同程度因缺乏技术而造成的经济损失，对现代化农业生产方式的接受程度低，限制了生产效率的提高和收入的增加，使很多扶贫措施难以发挥作用。

2.信息闭塞，存在需求排斥

贫困户所在地区不同，贫困表现、贫困原因、贫困特点和贫困需求等都存在差异，在具体帮扶过程中，要实现精准，就应该做到“按需帮扶”。但在实际帮扶过程中，由于民族地区群众对帮扶政策了解甚少，宣传形式较为单一，标准化提供帮扶资金、生产资料，对不同贫困户的不同情况欠缺考虑，其实，不少贫困户担心的仍是销售问题，不仅仅只是资金和种植过程。

3.缺乏内生动力

长期传统的生活方式，滋生了部分彝族人民“等靠要”的懒惰思想，这种思想表现在具体行动上，即为有地不耕、有合同不种，缺乏长远考虑，不为将来打算，只满足于当下。“扶贫先扶志”，思想观念不转变，扶贫仅停留在“输血层面”，给烟草产业脱贫带来了极大的挑战性。

四、政策建议

（一）提高扶贫对象识别的精准性方面

精准识别贫困对象，是实施帮扶的第一步，也是极其重要的一步，要想实现精准识别，就要在现有贫困户档案库的基础上，加强动态流动管理、实地走访，让村干部、企业负责人以及村民自身都参与进来，定期开展贫困普查，深入了解贫困户的具体情况，包括致贫原因、贫困需求等，建立健全档案资料，不断修正和识别真正的贫困户。此外，还可以拓宽监督渠道，创新监督方式，不仅仅是农户监督干部，也可以是农户监督农户、干部监督农户，提高扶贫工作的透明性。

（二）提高资源配置的合理性方面

与精准识别、动态管理相结合，实地考察烟草种植户的劳动力情况，收集与种植能力有关的信息，在优先满足贫困户合理种植需求的基础上，评估其能力和实际情况，看是否能达到预期烟叶合同签售数量标准，若达到则可签订合同，若未达到则再进行种植数量方面的增减，通过多次调整，实现资源的合理分配，以达到促进贫困户增收最大化。

（三）自身素质提升方面

加大技术培训力度，特别是实地培训，利用相对不农忙的时段，为其进行具有连续性、针对性的技术培训，培训内容不易过于深奥，应以一种简明易懂的方式，为烟农传授实用性强的技术知识，为其种植高质量的烟叶提供保障，同时也为提高农户自身经济效益创造条件。疏通反馈渠道，积极收集农户想法、听取农户意见，不断改进，使培训发挥作用。

（四）思想观念改进方面

针对“等靠要”思想严重的少数民族农户，挨家挨户进行长期的思想转变工作，例如，可对其举出实际脱贫案例，将其“要我脱贫”的思想转变为“我要脱贫”，通过发展产业，在民族贫困地区形成一种人人想脱贫、人人要脱贫的氛围，拒绝用政策使贫困户成为懒人，最大程度降低返贫率。

五、总结

十八大以来，以***同志为核心的党中央聚焦我国经济发展的最大短板——贫困问题，坚持问题导向，形成了***精准扶贫思想，承诺到2020年全部贫困人口在现行标准下如期脱贫，解决区域性的整体贫困问题。党的十九大也指出从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期，要深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。要实施区域协调发展战略。加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展。而实施产业扶贫，是实现扶贫从“输血式”向“造血式”转变的最重要方式，产业发展了，农民才能够获得可持续性的收入，才能从根本上摆脱贫困。

政策方针的制定应基于大量的基层调研，只有通过实地调研，深度了解人民群众最真实的诉求，才能制定出合理的政策方针，最大程度降低基层农村贫困户承担失败的风险，彻底摆脱贫困。